ESCUCHARPor Alejandro David Ríos Castro (*)
La Administración pública fue pensada tradicionalmente como un gran volumen de papeles, formularios, sellos y múltiples procedimientos muchas veces sin resolución o de los cuales sus interesados desisten.
Todo ello se podría resumir en una palabra, que resultará familiar: burocracia. El término proviene del francés bureau (escritorio, oficina) o del griego kratos (fuerza, poder). Epistemológicamente significa gobierno de oficina.
El Diccionario de la Real Academia la define como la influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado. También como clase social formada por empleados públicos. Julio César de la Vega: Diccionario Consultor Político. Buenos Aires, 1990. Librograf Editora.
La burocracia es un fenómeno reciente motivado por la formación de los Estados modernos descentralizados, que adquiere verdadera fisonomía en todos los campos de la vida cotidiana.
Esto, repensado en los últimos tiempos y sobre las exigencias de hacer administración pública, se trata de lograr mayor celeridad en sus trámites, mayor eficiencia en ellos y siempre dando una respuesta al ciudadano, que en última instancia fue un reclamo permanente de la sociedad civil.
Aquel ciudadano suele encontrarse reacio a realizar un trámite en alguna dependencia administrativa.
Entonces, a veces le resulta tortuosa la decisión de llevar a cabo un trámite; y en los peores de los casos termina desistiendo de él.
Parecía ser que los modelos tradicionales de hacer actividad administrativa resultaban incuestionables, y a ello se sumaban nuevos tipos de trámites que atendían a diferentes necesidades de la ciudadanía.
En una sociedad globalizada, las nuevas tecnologías llegaron para quedarse, sin olvidar que en sus comienzos algunos pocos o ciertos sectores sociales, económicos y culturales tenían acceso a las herramientas tecnológicas.
Pero que luego, con el fenómeno de la expansión del consumo, resultaron accesibles a todos, lo que algún sector de la sociología denominó “la era digital” o la “sociedad digital”.
En otro contexto cultural, social y económico era una ilusión pensar en modernizar los procedimientos administrativos o revisar la forma de ellos por la fuerte estandarización que tiene el Estado sobre la sociedad civil.
El ciudadano común juega un rol más activo desde el ejercicio de su ciudadanía, en un gobierno abierto que trata de legitimar sus acciones para recobrar la confianza perdida y dejar de ser pensado aquel ciudadano como un destinatario de políticas públicas; para convertirse en un actor de cambio en la gestión pública.
Hay una ciudadanía más activa, organizada, crítica y con nuevas necesidades a cubrir, que responde a modelos complejizados.
Es así que el ejercicio de la ciudadanía se deja de identificar sólo con el acto de poder ejercer el derecho a voto: hoy se resignificó para participar en estos nuevos escenarios de transformación del Estado.
La participación de la ciudadanía en un gobierno abierto sólo puede lograrse si se encuentra empoderada, es decir con el reconocimiento de sus derechos y su posibilidad real de hacerlos efectivos.
Algunos antecedentes normativos
Sin agotar la extensión de este trabajo, mencionaré algunos instrumentos jurídicos que acompañaron esta cosmovisión de hacer una administración pública más eficiente y la idea de un gobierno más abierto, o electrónico.
Hago la salvedad de que los instrumentos técnicos jurídicos siempre permanecen en el tiempo pero ante todo cambio el derecho sufre una insuficiencia si no es acompañado de un cambio cultural en las prácticas sociales de aquella a que está destinado a regular.
El término de gobierno abierto no es un término nuevo, apareció en la década del 70 en el espacio público británico.
Comenzó con una versión de dejar de lado ese modelo de gobierno cerrado para luego pasar “abrir sus puertas” y ser escrutado por los ciudadanos.
Esto implica derechos como el acceso a la información pública sin restricciones, en condiciones de igualdad. Entre los países pioneros encontramos Dinamarca, Noruega, (1970), Francia (1978), Corea del Sur (1998), Reino Unido (2000), México (2002) y Argentina (ley 27275, de 2016).
En el ámbito local, algo que resulta de interés es que en la Provincia de Córdoba se cuenta con un marco referencial en la Constitución Provincial en sus artículos 9, 15, 51 y 144.
En otros documentos sancionados por la misma esfera se puede citar la ley N° 8853, sancionada el 6 de octubre del 1999, que regula el acceso al conocimiento de los actos del Estado de la Provincia de Córdoba; la ley Nº 10618 de Simplificación y Modernización, que reforma la ley Nº 5350 (TO ley Nº 6658) y su decreto reglamentario Nº 750 del 27 de junio de 2019, norma que demuestra una voluntad política y una cosmovisión de hacer administración pública y su puesta en valor.
Esta norma incorpora nuevas herramientas que hacen a un gobierno electrónico, como el expediente digital (art. 4), firma digital (art. 5); domicilio electrónico administrativo (art. 6) -este último, tan trascendental en los procedimientos administrativos y judiciales a la hora de notificar al destinatario una resolución o un acto procesal de manera eficaz-.
La gestión a distancia (art. 7) hace alusión a que la administración propenderá a canales alternativos o medios electrónicos de comunicación entre los ciudadanos y ella para que no se requiera la presencia e interacciones personales a los efectos de eliminar los trámites presenciales.
Un problema que siempre atravesó la actividad administrativa fue el enojo de los ciudadanos que concurrían a hacer trámites que demandaban mucho tiempo, las reiteradas interacciones, las múltiples ventanillas por donde debía pasar, que en algunos casos terminaban con sobornos para “agilizar o que salga más rápido”.
El trámite deja de ser útil, eficaz desde el momento que requiere más de una interacción porque eso indica que hay una mala comunicación o una defectuosa información y falta de unificación de criterios en las diferentes unidades funcionales.
“No hay mejor trámite que el que no se hace”, según Benjamin Roseth, Ángela Reyes y Carlos Santiso (2008) en El fin del trámite eterno – Ciudadanía, burocracia y gobierno digital, New York, Estados Unidos, Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo.
En algunas ocasiones, en el desafío de modernizar los procedimientos administrativos puede presentarse un primer obstáculo: no saber hacia adentro de la organización el catálogo de trámites que brinda un organismo determinado.
Por ello, luego de decidir a llevar adelante la digitalización de determinados servicios públicos, es menester contar con un menú de guía de trámites que se realizan en una determinada dependencia, ya que hace a la unificación de criterios.
Similar plan de modernización y simplificación se dio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1 de noviembre de 2017, por decr. 891/2017, en el cual se aprobaron las buenas prácticas en el funcionamiento del Sector Público Nacional, que trata de simplificación de normativa, mejora continua en los procesos y de un gobierno digital.
Esta simplificación normativa consiste en actualizar el inventario normativo, con clara tendencia a la reducción de su existencia como a la eliminación de costos innecesarios.
En esa ciudad, mediante la ley Nº 14828 se puso en marcha el Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública; y con la ley Nº 3304 se implementó la modernización en el Estado.
Con fecha 18/6/2018, por ley Nº 27446 se consolidó dicho procedimiento de modernización con la implementación de la firma digital en la documentación electrónica derivada de los oficios judiciales (Salgán Ruiz Leandro G., Desafíos actuales del procedimiento administrativo frente a la desburocratización y simplificación normativa de la actividad del Estado. AR/DOC/3375/2018).
Hoy, en los estrados judiciales de Buenos Aires se experimenta un profundo desarrollo en materia de actividad judicial con la implementación de las nuevas tecnologías.
Algunas experiencias
Por citar algún evento internacional mencionaré un documento que tenía en mi área de trabajo.
En esa oportunidad el usuario se apoyó en el argumento de que la solicitud del turno web para consulta de un expediente “trabado” tenía efecto interruptivo de una perención de instancia en los términos del artículo 113 de la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 5350, TO 6658.
En esa oportunidad me afirmé en la contestación de ese recurso en un documento denominado Carta Iberoamericana de Calidad de Gestión Pública – X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Salvador, 2008.
Ocurrió en el contexto de proponer una reforma del Estado con nuevos desafíos para las sociedades posindustriales del siglo XXI, para retomar el crecimiento económico y disminuir a las desigualdades sociales, garantizando la inclusión social.
Se trataba de dejar planteado que la Administración pública debía revisar su modelo de actuación para adaptarlo a los nuevos escenarios y volverlos más eficaces y al servicio del bien común.
Por citar uno de sus artículos interesantes, este documento internacional en el que lleva el Nº 46, denominado Gobierno electrónico, mencionaba: “De conformidad con la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, la administración pública buscará la optimización de las tecnologías de la información y la comunicación, para la mejora y acercamiento del servicio a las necesidades ciudadanas, así como propia de la gestión pública. Para ello, tratará de facilitar múltiples modalidades de acceso y realización de trámites así como el intercambio documental y de información en ambos sentidos administración y ciudadanos”.
Como se puede advertir, son muchos los consensos normativos que plantean una nueva forma de hacer administración pública, solucionar sus inconvenientes de morosidad, eliminar la discrecionalidad con las nuevas tecnologías y, sobre todo, tratar de reducir la corrupción que traen aparejada los trámites presenciales.
Esto convoca a una alfabetización de los destinatarios de estas nuevas políticas públicas, como también de los miembros que componen una organización determinada.
Conlleva asimismo revisar las prácticas, eliminar los trámites innecesarios, contar también con un menú de trámites que se deban prestar, eliminar la mayor interacción de los ciudadanos con los agentes de cada dependencia administrativa y convocar para ponerlos a su disposición a los canales de comunicación alternativos.
Estos contextos actuales -retomando el título de esta presentación-, son la oportunidad de demostrar el desafío que tiene la implementación de las herramientas informáticas en la prestación de servicios públicos.
Para que éstos sigan cumpliendo con sus caracteres de igualdad y regularidad, seguro que con este fenómeno de la pandemia del Covid-19 vendrán muchos debates como la regulación del teletrabajo, la contratación a distancia y un cúmulo de situaciones no previstas. Algo que parecía de otras culturas, importado e impensado para nuestro modelo tradicional de hacer administración pública.
Rol o nuevos perfiles del abogado
Ya en el ámbito local, hubo algunas muestras de la gestión a distancia, como fue el fuerte impacto para los letrados de la nueva versión del expediente digital, la firma digital, la prueba.
La academia o las agencias de formación de operadores jurídicos siempre tuvieron la cosmovisión de formar abogados litigantes que recorrieran los pasillos de tribunales, que se llevaran el expediente en soporte papel para la consulta en sus estudios y/o poder consultarlo en barandilla en interacción con el funcionario. Esto llama a redefinir el rol del abogado; y el de abogar concretamente.
El compromiso también convoca a las universidades, a centros de estudios, a replantear el perfil del profesional que se forma en la institución y las demandas de los nuevos escenarios.
Muchos cuestionamientos o frustraciones de los egresados se refieren a que no se sienten preparados para la inserción en el mercado para el cual se formaron desde las agencias que transmiten conocimiento.
Estos nuevos contextos nos convocan a revisar nuestras prácticas y a refundar la nueva forma de abogar, descubriendo y explorando nuevos roles en los que se pueda desempeñar un abogado.
Pensemos en algunos ejemplos. En la ciudad de Córdoba, en la Dirección General de Inspección de Personas Jurídicas constituir una sociedad comercial llevaba alrededor de dos o tres años (para su inter formativo y su posterior inscripción). Se convertía en un expediente interminable que debía cumplir observaciones y en muchos de los casos con más de un profesional interviniente.
Hoy se puede hablar de una constitución que duraría estimativamente una semana, con resolución electrónica, firmada con firma digital y enviada al domicilio electrónico, con lo cual se evita el retiro, manipulación del papel, extravío… por nombrar sólo algunos beneficios.
Otra experiencia es la de una solicitud de informe acerca del estado de situación de una empresa o de un particular: se contesta en el día al domicilio electrónico constituido.
Actualmente, los tribunales provinciales en conjunto con el Colegio de Abogados de la Provincia se han tomado medidas y en poco tiempo se podrán ver los avances y ventajas que tiene el expediente digital.
Seguramente quedará un camino largo por recorrer por la transición de lo que quedó en papel de pleitos no culminados.
Son muchos los cambios y señales que hacen reflexionar sobre el nuevo modelo de Administración pública y sus nuevos horizontes, en estos contextos desafortunados que estamos atravesando como sociedad en general. Son las herramientas informáticas y el nuevo modelo de Administración pública que configuran las nuevas formas de trabajo.
Pero también convoca a la comunidad de abogados a revisar, estudiar las nuevas formas de abogar, compartiendo experiencias y familiarizándose con las nuevas técnicas.
Consideraciones finales
La Administración pública parece que está atravesando nuevos horizontes, que está dejando de ser pensada o imaginada como un aparato burocrático y que se está tratando de hacerla mucho más ágil, con respuesta más rápida y sustentable.
Este nuevo escenario promueve afianzar los vínculos con los administrados y, con la implementación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), reducir la discrecionalidad de la actividad administrativa y dar mayor seguridad jurídica.
El ciudadano presenta el nuevo desafío de familiarizarse con las herramientas de comunicación disponibles, sobre todo haciendo parte de estos de los procesos, que a tal fin serán destinatarios de la prestación de los servicios públicos.
Parece ser que hay una decisión política y una señal legislativa de unificar la nueva modalidad de hacer gestión pública y su puesta en valor, tratando así de legitimar estos nuevos insumos.
La actividad administrativa, que siempre fue cuestionada por la sociedad por sus trámites eternos, la morosidad administrativa, el fenómeno de corrupción para el acceso a determinados programas; esta patología empieza a desaparecer o a curarse gracias a la transparencia que brindan las TIC.
En cuanto al rol del abogado y su actividad profesional, convoca a la capacitación permanente y a importar estas nuevas herramientas de trabajo, y a desmitificar esa figura que transfieren las agencias de formación académica de un perfil de abogado que recorre todos los días los pasillos de tribunales buscando una resolución para su cliente.
Se trata de descubrir nuevas formas de desempeño en el abogar. Se habrá observado en algún blog o página web que ya se habla de “el abogado digital”.
Esto, en estos escenarios y con los acontecimientos de orden público, lleva a replantear qué tipo de perfil, competencias, habilidades y destrezas forman las agencias de formación académica en derecho y si guardan conexión con los nuevos contextos.
Sumado a ello, con el sistema de modernización experimentado en la Administración pública se pondrá en valor la gestión pública y colocará en iguales condiciones de acceso a los profesionales frente a la Administración, haciendo de ello un juego más sano y limpio.
Seguramente en este marco de ideas vendrán muchos otros debates que exceden este texto, como el trabajo a distancia, la gestión de resultados y muchos otros temas que deberán ser incorporados a la agenda de nuestra legislación, que tuvieron que surgir con motivo del fenómeno del Covid-19 y sus medidas.
Mediante este texto traté de acercar algunas reflexiones sobre cómo está siendo pensada hoy la Administración pública y el nuevo rol de nuestros colegas.
(*) Miembro del Área Jurídica de la Dirección de Inspección de Personas Jurídicas (IPJ), Secretaría de Derecho Registral del Ministerio de Finanzas de Córdoba
