ESCUCHARPor José Emilio Ortega – Santiago Espósito (*)
La discusión acerca de si los municipios son autónomos o autárquicos ha ocupado y dividido, durante décadas, la opinión especializada. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) admitió ese debate. En una primera etapa consideró que la cuestión debía ser contemplada por las provincias, sin menoscabar la capacidad de los gobiernos e instituciones locales. En posterior período, coincidente con el llamado “siglo veinte corto” (Berend-Hobsbawm), el Máximo Tribunal consideró las municipalidades delegaciones autárquicas (sin autonomía), dotadas de potestades elementales para ejercer las funciones de policía y proveer servicios. Profundizó ese criterio el hecho de que en gran parte del lapso, los gobiernos de facto hicieron retroceder las capacidades institucionales y gubernamentales (desfederalización).
Con la transición democrática (desde 1983), llegó a las provincias un proceso de renovación constitucional que, al actualizar contenidos dogmáticos y orgánicos, de la mano de nuevos líderes con arraigo local, recuperó la autonomía municipal; desde fines de esa década, la transferencia de competencias de Nación a las provincias y municipios, particularmente en educación y salud, amplió las responsabilidades en niveles jurisdiccionales más próximos al vecino. Se agregaron las reformas estatales descentralizadoras y modernizadoras, mayor estabilidad institucional (se restringió la intervención como recurso) y el crecimiento demográfico. A las funciones tradicionales se sumaron seguridad, ambiente y políticas sociales. Mientras el municipio reforzó su protagonismo en la coyuntura, se incorporó la planificación estratégica de largo plazo.
Recogiendo esas tendencias, la Constitución Nacional (CN) de 1994 estableció en el artículo 123 que cada provincia debe asegurar “la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. La diversidad comunal no podía ser regulada uniformemente, por lo que el constituyente fijó el estándar y reservó a las provincias establecer la autonomía “plena” (potestad de dictar cartas orgánicas) o “semiplena” (régimen de ley orgánica municipal). Varias continuaron el proceso de adecuación de sus leyes fundamentales a estas previsiones, aunque hubo tres que están en deuda: Buenos Aires (que incluso reformó íntegramente su Constitución en 1994), Mendoza y Santa Fe.
Santa Fe y la autonomía
Recientemente, la CSJN revocó una sentencia del máximo tribunal santafesino que denegó un reclamo iniciado por la Asociación del Personal Municipal (APM) del Departamento Las Colonias y de un afiliado a ella. Se pretendía la declaración de inconstitucionalidad de un acta paritaria que impuso a los trabajadores afiliados un aporte solidario en beneficio de la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales (Festram) de Santa Fe, gestionada en vigencia de una ley provincial que establece un mecanismo de negociación paritaria para todos los municipios por una única comisión negociadora.
Por mayoría y remitiendo al dictamen del procurador, la CSJN estableció que, al imponer el pago de una cuota por los trabajadores, se producía una injerencia en la actividad sindical vinculada con el monopolio de la federación para negociar convenios colectivos; y señaló que dicha facultad atentaba contra el principio de pluralidad de representación en el sector público. La Corte destacó esta cuestión, no sólo violatoria de la legislación nacional de fondo (artículo 75, inc. 22, CN) sino también del principio de autonomía municipal establecido en el artículo 123, CN. Señaló: “La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía”, y concluyó exhortando “a las autoridades provinciales a dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la Constitución Nacional.”.
Santa Fe vuelve a ser epicentro de un antecedente significativo. Su Constitución de 1921 fue la primera en reconocer el carácter autónomo local, brindando la posibilidad de sancionar las cartas orgánicas municipales, aprovechado por Santa Fe y Rosario (pioneras nacionales). Fue también por causas originadas en esa provincia que se establecieron los leading cases con los cuales el Máximo Tribunal estableció su nueva etapa de respaldo a la autonomía: “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario” (1989), y también “Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa Fe” (1991). Señalamos que la actual integración de la Corte cuenta con tres juristas comprometidos con las tesis autonomistas: Juan Carlos Maqueda (convencional constituyente, provincial en 1987 y 2001, nacional en 1994 y municipal en 1995), Horacio Rosatti (convencional constituyente nacional en 1994 e intendente de la ciudad de Santa Fe entre 1995-1999) y Ricardo Lorenzetti. Los dos últimos son santafecinos.
En las últimas décadas la autonomía ha sido, en la Provincia de Santa Fe, un verdadero tabú, muy discutido política y jurídicamente; en urbes como su capital o la importantísima Rosario (más de 1 millón de habitantes), pero también en cada una de las 55 municipalidades y 310 comunas que se despliegan en su territorio. Para las primeras, el dictado de una carta orgánica abriría la redefinición local de su gobierno, administración, finanzas, controles, participación ciudadana (incluida la democracia semidirecta), relaciones intergubernamentales, etcétera. Para el resto, el reconocimiento de la autonomía adquiere una importancia excepcional en el marco de una ley orgánica que sustente procesos orientados hacia la transformación y la renovación integral.
Las circunstancias de crisis (lo vimos en 1983, también en 2001 y actualmente) ratificaron la importancia de contar con gobiernos locales suficientemente facultados para gestionar y gobernar su territorio, articulando su esfuerzo con las jurisdicciones provincial y nacional, pues “autonomía” no es “autismo” y el bien común (objetivo final del Estado) exige dinamismo e interdependencia. Sentencias como la que comentamos, que aplican genuino derecho federal “vivo”, ofrecen cimientos para seguir desarrollando herramientas y afrontar crecientes desafíos.
