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En 1892, el ministro de Hacienda, Emilio Hansen, se dirigió al Congreso Nacional y describió una situación económica desesperada:
“En junio y julio de 1889 el Gobierno luchaba por dominar la depreciación creciente del billete, sacrificando en este empeño el oro que, a título de depósito y garantía de la circulación fiduciaria, la ley de Bancos Garantidos había acumulado en las arcas de la Nación.
Vencido el Tesoro en su esfuerzo contra la suba del oro, comenzó el desmoronamiento de los valores ficticios, y entonces se levantó un clamor general para que el Gobierno se procurara nuevos elementos y volviera a la lucha.
La fórmula salvadora era un nuevo empréstito -70 millones u 80 millones de pesos oro-, con lo que se haría frente a todo y quedaría definitivamente saneada la situación monetaria. Pero esta vez los banqueros tuvieron miedo; el pedido era tan enorme que forzosamente se dieron cuenta de la gravedad de la situación, y por más interés directo que tuvieran en evitar el desastre, no encontraban una forma que se conciliase con la creciente desconfianza ya visible en esos mercado” (1).
Las palabras de Hansen del siglo XIX resuenan de manera inquietante en los desafíos económicos contemporáneos de Argentina. Casi que erizan la piel. Si reemplazamos “oro” por “dólar”, sus palabras podrían haber sido escritas ayer, pero en aquel entonces el Banco Central de la República Argentina (BCRA) aún no existía.
El BCRA se creó posteriormente, en la década de 30, en respuesta a las ya recurrentes crisis económicas, entre ellas, la mencionada crisis de 1890, que llevó al colapso financiero de Baring Brothers y su posterior rescate por el Banco de Inglaterra debido a la sobreexposición al crédito argentino (2).
Con el diario de hoy, parece que el BCRA no cumplió con su propósito ya que la historia de Argentina ha estado marcada por graves crisis monetarias y de deuda externa. Hoy, el país se enfrenta a un complejo panorama económico caracterizado por una inflación anual cercana al 100% y una continua devaluación de su moneda, situación muy similar a la depreciación de los valores ficticios de los que hablaba Hansen hace más de 100 años atrás.
Los ecos del pasado parecen resonar en la crisis actual. ¿Entonces me pregunto si el BCRA es culpable o quedó atrapado en la refriega?
El BCRA se creó en 1935 y se estableció inicialmente como una entidad mixta con participación pública y privada, es decir, compartía algunas similitudes con los Bancos de la Reserva que componen el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, denominada “Fed” (3). En sus orígenes, el BCRA tenía la obligación de mantener una reserva mínima de 25% por encima de la oferta monetaria en circulación, medida que procuraba fomentar la gestión responsable de las reservas y la emisión de moneda. Si las reservas caían por debajo de 33% del dinero circulante, sus accionistas no recibían dividendos. Esto posiblemente creaba un incentivo para que los directores del BCRA actuaran diligentemente en el manejo de reservas y emisión monetaria.
Esta etapa duró poco ya que el BCRA fue nacionalizado en 1946 bajo el gobierno de Perón para “armonizar la política monetaria con los objetivos económicos” (4). La representación de los bancos privados en la junta directiva terminó, lo que debilitó potencialmente el incentivo para mantener reservas adecuadas con el objetivo de repartir dividendos.
Reformas posteriores en la década de 70 permitieron al BCRA aumentar los adelantos temporales al Gobierno hasta una cantidad de 30% de los recursos en efectivo que éste hubiera obtenido en los 12 últimos meses (5). Sin embargo, el rol del BCRA se redefinió nuevamente en 1992 con el sistema de convertibilidad, estableciendo el requisito de que las reservas de oro y divisas igualaran el 100% de la base monetaria. Argentina logró apaciguar la inflación luego de la híper de 1989, pero este período terminó abruptamente con la crisis de 2001, la devaluación y la confiscación de los ahorros públicos por parte del gobierno.
En 2012, nuevas enmiendas a la carta orgánica otorgaron a los directores la discreción para determinar el nivel de reservas necesarios en función de su análisis económico. Además, hoy en día el BCRA puede proporcionar adelantos temporales al Gobierno Nacional hasta un monto equivalente a 12% de la base monetaria, pero es el propio BCRA el que regula la oferta monetaria y también puede otorgar adelantos al Gobierno nacional por 10% de los recursos en efectivo que el éste obtuvo en los últimos 12 meses, lo que puede aumentarse en circunstancias excepcionales.
Entonces, ¿es el BCRA inocente o culpable?
En 1892, Hansen también describió: “Era difícil, pues, despertar a la realidad y reconocer que se estaba viviendo en un castillo de arena”. Parece ser que éste es el bucle eterno de Argentina. Sus desafíos con la inflación, la devaluación y las reservas internacionales son emblemáticos de problemas estructurales más amplios que requieren soluciones integrales. A diferencia del siglo XIX, en vez de los banqueros de Londres, esta vez nuestro acreedor principal es el FMI.
En junio de 2018, el FMI aprobó el acuerdo stand by (SBA) más grande en la historia del Fondo, por un monto de US$57 mil millones. Este programa también tenía como objetivo implementar una serie de reformas estructurales, entre ellas, modificar nuevamente la carta orgánica del BCRA para otorgarle autonomía operacional, suspender todo financiamiento directo o indirecto al gobierno por parte del banco central y limitar las transferencias al Tesoro únicamente a los beneficios realizados del banco.
Sin embargo, el programa fracasó y las modificaciones a la carta orgánica nunca se implementaron. El informe de Evaluación Ex Post del FMI concluyó: “El programa no cumplió con sus objetivos, a pesar de las modificaciones significativas de las políticas económicas” (6). El fracaso del acuerdo creó riesgos sustanciales para el FMI, aunque aún no los suficientemente grandes como para llevarlo al colapso, como sí ocurrió con Baring Brothers en 1890. De todas formas, el propio FMI reconoció: “El Fondo enfrenta importantes riesgos financieros, presupuestarios y de reputación derivados de recompras excepcionalmente grandes y concentradas asociadas con el SBA de 2018” (7).
Eso sí, se aprendieron lecciones y esta vez el FMI llegó con una nueva solución.
¡La fórmula salvadora fue un nuevo empréstito! En 2022, en su interés directo de evitar un nuevo desastre, el FMI aprobó un nuevo acuerdo de 30 meses para Argentina por un monto de US$44 mil millones (extended fund facility). Los fondos provenientes de este préstamo en parte deben utilizarse para cancelar paulatinamente la deuda bajo el SBA. La base del nuevo programa de 2022 “depende de un conjunto cuidadosamente calibrado de políticas diseñadas para reducir los desequilibrios macroeconómicos mientras se garantiza la continuación de la recuperación”. Desde que comenzó el programa, la inflación se ha duplicado y el FMI continúa perdiendo credibilidad frente al mundo ya que la mayoría de los criterios de rendimiento del programa a finales de junio de 2023 no se cumplieron por grandes márgenes (8).
Mientras tanto, seguimos implementando medidas regulatorias como el control de precios y controles cambiarios como parches para paliar una crisis que parece inevitable. La mismas que se implementaban en 1890 y que nuestros antepasados nos anticiparon que no funcionan: “Una constante experiencia ha demostrado la ineficacia de la intervención oficial para fijar el valor del oro o contener la depreciación o valorización de la moneda fiduciaria por medio de decretos gubernativos” (9).
En este contexto, creo que el BCRA quedó atrapado en una refriega que trasciende a todos los partidos políticos, gobiernos y épocas. La culpa es compartida. Su estructura inicial podría haberle dado las herramientas para lograr la estabilidad monetaria tantas veces anhelada, pero gradualmente se erosionó con el tiempo debido a las constantes reformas de su carta orgánica, perdiendo autonomía e independencia en el camino. Hoy, los mismos problemas se repiten década tras década.
¿Estamos a tiempo de salvar nuestra moneda nacional? Yo creo que sí, pero para hacerlo hay que volver a foja cero ya que la historia comprobó por sí sola el continuo fracaso del BCRA, en gran parte porque siempre tuvo las manos atadas a la espalda. Tal vez tendríamos que diseñar un sistema de reserva federal como lo hizo Estados Unidos, con componentes públicos-privados, con bancos regionales que se ocupen de los desafíos de las economías regionales y con directores que sirvan en su cargo por períodos prolongados como lo hace cada miembro de la Junta de Gobernadores de la “Fed”, quienes son nombrados por un período de 14 años y cuyos mandatos finalizan en términos escalonado donde cada mandato finaliza el 31 de enero de cada año par.
(*) Abogado y master of laws en banca y finanzas. Stonward
www.abogados.com.ar
Referencias
(1) Memoria presentada al Congreso Nacional en 1892 por el ministro de Hacienda Emilio Hansen, imprenta de obras de J. A. Berra.
(2) Straining at the Anchor: The Argentine Currency Board and the Search for Macroeconomic Stability, 1880-1935, Chapter 3 A Monetary and Financial Wreck: The Baring Crisis, 1890-91, Gerardo della Paolera and Alan M. Taylor, University of Chicago Press, Enero 2001.
(3) The Fed Explained: What the Central Bank Does (federalreserve.gov). De conformidad con la Ley de la Reserva Federal, cada uno de los 12 bancos de la Reserva tiene independencia jurídica y tiene una junta directiva de nueve miembros. Los bancos comerciales que son miembros del Sistema de la Reserva Federal tienen acciones en el Banco de la Reserva de su distrito y eligen a seis de los directores del Banco de la Reserva de éste.
(4) Decreto 8503/1946.
(5) Ley 20539.
(6) Ex-Post Evaluation of Exceptional Access Under the 2018 Stand-By Arrangement prepared by a staff team of the IMF for the Executive Board’s consideration on December 22, 2021.
(7) Staff Report for the 2022 Article IV Consultation and Request for an Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility—Press Release; Staff Report; And Staff Supplements, IMF Country Report No. 22/92, marzo de 2022.
(8) Fifth and Sixth Reviews under the Extended Arrangement under the Extended Fund Facility, Request for Rephasing of Access, Waivers of Nonobservance of Performance Criteria, Modification of Performance Criteria, and Financing Assurances Review— Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Argentina, IMF Country Report No. 23/312, agosto de 2023.(9) Considerandos del acuerdo que dejó sin efecto los decretos de 4 de noviembre de 1890, sobre cotización de metálico en la Bolsa de Comercio, Buenos Aires, 29 de octubre de 1892. Los decretos de noviembre de 1890 prohibían la cotización del oro en la Bolsa de Comercio y establecían que el importe de las obligaciones contraídas a moneda especial se regulara por el valor de los cambios en el día del vencimiento, así como que las operaciones de cambio no se trataran en otra moneda que la de papel. Fuente: Memoria del Departamento de Hacienda correspondiente al año 1892.
