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Agotamiento de la vía administrativa y tutela ambiental

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Por María Noel Rossi (*)

Existen varios pronunciamientos judiciales en los cuales se ha declarado innecesario agotar la instancia administrativa, en particular en las acciones de amparo toda vez que el art. 43 de la Constitución Nacional (CN) garantiza ese recurso expedito ante la mera falta de otro medio judicial más idóneo. Por ello no se puede obstruir la procedencia del proceso de amparo por el solo hecho de que existieran procedimientos administrativos en curso, o que no se hubiesen tramitado.

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha señalado que cabe prescindir del reclamo administrativo en supuestos justificados cuando se advierte la ineficacia cierta del procedimiento administrativo (1).

En materia ambiental el derecho administrativo cumple un rol prevaleciente (2), atento a las políticas ambientales y la función administrativa de control y fiscalización de la gestión ambiental de la actividad privada, por el deber constitucional de proteger el medioambiente que recae no sólo en los particulares sino también en el Estado (3).

A continuación se exponen dos fallos recientes vinculados al agotamiento de la instancia administrativa ante acciones ambientales que no tramitaron por la vía del amparo:

I) “Oikos Red Ambiental c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ acción procesal administrativa” – 24.11.2022

En este juicio, la actora había solicitado se declare la nulidad de las resoluciones por las cuales se convocó y se aprobó la audiencia pública llevada a cabo en un trámite de Evaluación de Impacto Ambiental de exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales, como así también la nulidad del decreto por el que finalmente se reglamentó dicha evaluación.

Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza hizo lugar a la excepción de incompetencia opuesta por la Provincia demandada, declarando prematura la acción procesal administrativa por no existir una decisión administrativa definitiva que cause estado como condición para la impugnación judicial.

El tribunal provincial adujo que ello no importa una oposición al art. 32 de la Ley N° 25675 General del Ambiente (LGA) -que establece que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admite restricciones de ningún tipo y especie- sino sólo supeditar la norma al cumplimiento de los presupuestos legales impuestos, los cuales no se exhiben irrazonables, mucho más teniendo en cuenta la trascendencia de la decisión que tiene efecto erga omnes. De este modo, no se impide el acceso a la Justicia, ya que la sentencia no implica la exclusión definitiva de la revisión judicial, sino sólo la improcedencia formal.

Llegada la causa a conocimiento de la CSJN, ésta desestimó la queja y se remitió al dictamen fiscal, por no cumplirse con el requisito de sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48, debido a que la decisión “no cercena el acceso a la justicia, ni clausura la posibilidad del recurrente de reclamar judicialmente en un tiempo posterior, una vez que se haya cumplido con el requisito del reclamo administrativo contra el acto de alcance general que exige el superior tribunal provincial, el cual no tiene plazo para su interposición en aquella sede.”

En el dictamen fiscal, se remarcó la doctrina del tribunal que determina que la procedencia del recurso extraordinario está condicionada a la inexistencia de vía ordinaria para la tutela del derecho del recurrente.

En concreto, se advierte que, por las particulares propias del procedimiento administrativo de la Provincia de Mendoza y las del caso, se juzgó que el requisito no implicaba un impedimento de acceso a la justicia, interpretando en tal sentido que no cercenaba lo dispuesto por el art. 32 de la ley 25675.

II) “Asociación Civil Sin Fines de Lucro Ecovida para el Medio Ambiente c/ Municipalidad de Almirante Brown s/ Acción Recomposición Ambiental” – 13.06.2023

Ante una demanda de recomposición ambiental en la que se peticionaba que se condenara al municipio demandado a enviar a disposición final las lámparas que habían sido reemplazadas por la instalación de luminarias LED en el alumbrado público y, en el caso que ello fuere técnicamente imposible, se fije indemnización sustitutiva, el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso-administrativo N° 1 de Lomas de Zamora (Buenos Aires) declaró inadmisible la acción por prematura, conforme los arts. 34 (4) y 35 (5) de la ley N° 11723 de esa Provincia.

La sentencia fue apelada y revocada por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso-administrativo con asiento en La Plata.

En este caso, es interesante la posición de disidencia del Dr. De Santis que interpreta respecto el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales que:

La falta de reclamo administrativo previo es un óbice sustancial para franquear el acceso judicial de su intento (conf. arts. 34 y 35 ley 11723 cit.). Sin ese paso previo no existe caso judicial al no contar con una controversia que acredite el acceso a la jurisdicción.

Carece de recibo el argumento de primacía del art. 43 CN, toda vez que no es la vía que eligió cursar la actora, sino que dedujo un reclamo de recomposición ambiental.

El agotamiento de la instancia administrativa no constituye restricción alguna, sino que sobre su resultado desfavorable se edifica la acción.

No promedia un caso que deje ver una situación de urgencia que permita encuadrar al proceso en un ciclo precautorio por daño inminente.

La mayoría (6), por el contrario, interpretó que, al tratarse de un proceso sumarísimo que tiene por finalidad la tutela ambiental, los arts. 34 y 35 de la ley 11723 posibilitan la gestión del reclamo ante la autoridad estatal, pero no imponen el agotamiento de la vía administrativa.

Para así decidir, la cámara se basó en los siguientes argumentos:

Con posterioridad al dictado de la ley 11723 se sancionó la LGA, que consagra el principio de congruencia (art. 4) (7), el principio de integración (art. 5) (8), el concepto de la normativa de presupuesto mínimo del ambiente (art. 6) (9) y la defensa jurisdiccional del ambiente (art. 32) (10).

Argentina suscribió acuerdos internacionales que garantizan el acceso irrestricto a la justicia en asuntos ambientales: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo del año 1992 (art. 10) y el Acuerdo de Escazú (arts. 1 y 8).

La doctrina de la causa “Gaineddu” (11), la que, aun habiendo sido dictada en el marco de un proceso ordinario, dispuso que la etapa administrativa previa era excepcional en aquellas situaciones expresamente previstas por ley, garantizándose la accesibilidad a la jurisdicción.

La analogía de la acción en tratamiento con la vía constitucional del amparo, (art. 43 CN), de donde resulta el carácter expedito ha de predicarse también y, por su esencial naturaleza, como principio a pauta de la acción especial (ley 11723).

Bajo estos parámetros, y en tanto la pretensión no se dirige simplemente a controvertir algún acto o resolución administrativa, sino que tiene por objeto la protección del bien ambiental colectivo, el Tribunal sostuvo que la exigencia del reclamo administrativo previo no puede valladar a la vía rápida prevista cuando se trata de actuaciones u omisiones lesivas del ambiente.

Conclusión

Interesa destacar la postura en el fallo “Oikos” y en el voto minoritario en “Asociación Ecovida” respecto a que, en determinadas situaciones, frente a exigencias de acceso formal, el agotamiento de la vía administrativa no implica por sí una violación del art. 32 LGA, ya que ambos son compatibles.

Según dicho criterio, el cumplimiento con el reclamo administrativo previo no implicaba, dadas las circunstancias del caso, un ritualismo excesivo, y por consiguiente no afectaba la tutela efectiva aun tratándose de un caso ambiental.

Si bien la CSJN ha tenido oportunidad de pronunciarse en la causa “Majul” (12), un amparo ambiental en donde declaró que al “(…) dar primacía a la vía administrativa y rechazar el amparo ambiental, incurría en un exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho a una tutela judicial efectiva”, lo dicho en “Oikos” es relevante, ya que destaca que ante determinadas circunstancias, exigir el agotamiento de la vía no contradice ni conculca el derecho a una tutela judicial efectiva en materia ambiental, lo cual coincide con la posición del Dr. De Santis.

(*) Pozo Gowland Abogados. www.abogados.com.ar

Referencias:

(1) Fallos: 332:1629; 313:326; 312:2418, 1306; 297:37, 330:4647, entre otros.

(2) Cafferatta, Néstor A., “Derecho Administrativo y Derecho Ambiental”; Publicado en LA LEY 2005-A, 1476

(3) 41 C.N., párr. 2°: “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”.

(4) Art. 34: “Cuando a consecuencia de acciones del Estado se produzcan daños o pudiera derivarse una situación de peligro al ambiente y/o recursos naturales ubicados en territorio provincial, cualquier habitante de la Provincia podrá acudir ante la dependencia que hubiere actuado u omitido actuar, a fin de solicitar se deje sin efecto el acto y/o activar los mecanismos fiscalizadores pertinentes”.

(5) Art. 35: “Cuando la decisión administrativa definitiva resulte contraria a lo peticionado el afectado, el defensor del pueblo y/o las asociaciones que propendan a la protección del ambiente, quedarán habilitados para acudir ante la justicia con competencia en lo contencioso administrativo que dictaminará sobre la legalidad de la acción u omisión cuestionada”.

(6) Voto de los camaristas Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo Daniel Spacarotel.

(7) Art. 4: “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.

(8) Art. 5: “Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley”.

(9) Art. 6: “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.

(10) Art. 32: “El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie”.

(11) Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, B.64.553, res. del día 23 de abril de 2003.
(12) CSJN, “Majul, Julio Jesús c/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros s/ acción de amparo ambiental”,11.07.2019, Fallos: 342:1203

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