ESCUCHARPor Aníbal Paz. Abogado. www.estudioanibalpaz.com.ar
El pasado 2 de julio se publicó en el Boletín Oficial de la Nación el Dec. 1246/15 que homologa el Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) para el sector de docentes universitarios y preuniversitarios de todas las universidades nacionales (UUNN) del país. La concreción del CCT del sector, largamente anhelado, supuso el punto final a casi cinco años de negociaciones paritarias y abre ante nosotros un nuevo y -podría decirse- inexplorado escenario jurídico.
El CCT fue negociado, no sin serias complicaciones, por la parte empleadora, en cabeza de los representantes del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y, por la parte trabajadora, por las seis federaciones que involucran a los docentes universitarios: Conadu, Conadu Histórica, Fagdut, Fedun, Ctera y UDA. Quien suscribe ha tenido el honor de haber sido asesor durante todo el proceso de negociación.
Para comenzar a ahondar en el asunto debemos comenzar con hacer notar que el sector docente tiene normas específicas para la negociación colectiva, esto es la ley 23929. A su turno, el Dec. 1007/95 establece las pautas para la conformación y constitución de las comisiones negociadoras. La ley 24447, por su parte, impuso a las UUNN la obligación de unificar su representación, lo que se concretaría mediante paritarios designados a tal efecto por el CIN. Al momento del inicio de las negociaciones existían casi 50 UUNN y, por ende, dada la lógica de gobierno por claustros de cada UN, así como de las diferencias internas de tinte político, por ejemplo, nos mostraba un escenario de vasta amplitud de ideas. Así, la primera dificultad y el principal motivo de la enorme demora en la concreción del CCT residió en la conformación de la voluntad unificada por la patronal, no así en el arco gremial, que en todo lo sustancial se ha movido casi en unísono. En efecto, los paritarios designados por el CIN fueron en el momento más álgido de las negociaciones “ninguneados” por las UUNN, que planteaban que todo lo acordado entre la representación de trabajadores y empleadores debía pasar a su vez por los consejos superiores de cada universidad, lo que suponía, claramente, el incumplimiento de aquella ley, y a su vez una dificultad práctica tan enorme que para reunir las voluntades necesarias no hubiera alcanzado una década de negociaciones. El argumento utilizado para ello fue, claro está, la autonomía universitaria.
En este artículo pretendo evidenciar algunas cuestiones aún inconclusas, que saltarán a la vista cuando la casuística comience a llegar a los estrados judiciales. No se busca conceptualizar la autonomía universitaria ni teorizar sobre derecho colectivo, porque la tiranía del espacio disponible me lo impide. Tampoco se busca un análisis profundo del texto del CCT, toda vez que ello ameritaría un tratado exegético. Sin perjuicio de señalar algunos de los puntos salientes que son producto de este CCT, lo que motiva el presente es la búsqueda de las complejidades que traerá aparejado implementar el CCT en punto, por ejemplo, a los docentes interinos, asunto que ya ha me ha generado ríos de tinta en estas mismas páginas.
La autonomía universitaria
La autonomía universitaria adquirió rango constitucional en el año 1994 cuando fue incorporada en el Art. 75 inc. 19. La Ley de Educación Superior (LES) 24521, en su artículo 29, sin definir claramente el concepto, delinea a grandes trazos los alcances de la autonomía universitaria. Aun así, en la práctica subsistieron un sinnúmero de vacíos normativos que, en detrimento de los trabajadores, las UUNN resolvían institucionalmente apelando a ella. Así las cosas, el concepto mismo de autonomía universitaria fue tornándose más laxo e involucrando numerosas cuestiones, entre ellas, y en lo que aquí nos importa, en la determinación del alcance de los derechos laborales de los docentes dentro de sus claustros. La autonomía universitaria, como todos los derechos, deben ejercerse de conformidad con leyes reglamentarias y en tanto no se abuse de ese derecho. Así, el concepto de autonomía, distorsionado por la práctica, fue encontrando su verdadero alcance y extensión pretorianamente.
Para avanzar el presente artículo bastará tomar una definición básica, genérica y pacíficamente aceptada. La autonomía universitaria supone la potestad de las UUNN de autogobernarse, con independencia de las injerencias del Estado. Autogobernarse implica, sin dudas, la facultad de dictar sus propios estatutos, administrar sus recursos y, yendo al grano, la posibilidad de designar su planta docente.
Uno de los puntos fundamentales en el cual entra en tensión el concepto de autonomía con el marco normativo consagrado en el CCT es, precisamente, la designación de la panta docente. El acceso a la carrera docente deberá hacerse por concurso público de cargos, antecedentes y oposición. Sólo excepcionalmente podrán designarse docentes interinos. Así lo establece la LES y los estatutos universitarios dictados en su consecuencia. La práctica dista mucho de la realidad, dado que la gran mayoría de los docentes universitarios revista -desde hace muchísimos años- en calidad de interinos, por diversos motivos que no serán objeto de análisis hoy. La precariedad laboral que esta situación impone es la que pretende erradicarse con los derechos consagrados en el CCT. A esta erradicación se opone aquella autonomía.
El nuevo escenario que impone la homologación del CCT pone en tensión fundamentalmente dos ramas del derecho: la del Derecho Laboral (incluyendo en él el Derecho Colectivo y el de la Seguridad Social) y la del Derecho Administrativo, toda vez que hasta ahora en las UUNN el derecho laboral casi no tenía cabida. Así, dentro de estas tensiones normativas es el concepto de autonomía universitaria el que sufrirá los embates jurídicos que supone la implementación práctica del CCT.
Haré aquí un paréntesis, para retomar la cuestión infra, luego de analizar el alcance del CCT.
El convenio colectivo de trabajo
Dije antes que no será objeto de doctrina el concepto ni el alcance ni los efectos de un CCT. Bastará para el presente análisis una definición básica que pueda ser incuestionablemente aceptada. Así, un CCT supone un contrato, con fuerza de ley, entre un conjunto de trabajadores y un patrón o un conjunto de ellos.
En el caso que nos ocupa, el CCT ha sido homologado y ello le otorga un carácter normativo superior a los propios Estatutos Universitarios y, por ende, superior a las ordenanzas y resoluciones dictadas en consecuencia de éstos. Podría decirse asimismo que, aun teniendo idéntico rango legal, el CCT sería superior a la mismísima LES. Salvando las enormes distancias simbólicas, no estoy lejos de afirmar que el cambio de paradigma en las relaciones docente-universidad podría ser comparable, al menos normativamente, con el cambio generado a partir de la reforma del 18.
En anteriores columnas para este medio ya afirmaba, mucho antes del inicio de las negociaciones para este CCT, que ante la colisión de dos normas debía prevalecer, por sobre la autonomía universitaria, el derecho del trabajador-docente. No caben dudas entonces de que esta visión se ha visto reforzada por la homologación de aquél.
Entonces, la homologación del CCT supone una discordancia entre lo dispuesto por las partes con lo normado en la LES y en los propios Estatutos Universitarios (EU). En los últimos meses ya varios EU han sido modificados para receptar las novedades introducidas por el CCT. Supongo que en breve será la propia LES la que deberá ser modificada para adaptarse a la nueva realidad imperante.
Luego de todo este largo preludio, por fin, pasaré a lo interesante.
Puntos salientes del CCT
El CCT consagra un capítulo entero dedicado a las medidas de seguridad e higiene laboral. En los debates sobre estas cuestiones, en los que hubo rápido acuerdo entre todas las partes, se tuvieron presentes los lamentables hechos ocurridos a raíz de la explosión de un laboratorio en la Universidad Nacional de Río Cuarto, algunos años atrás.
Como novedad se establece una licencia posmaternidad, con goce de haberes, por 90 días, a continuación de la licencia por parto.
Se establecen adicionales por título de especialización, maestría y doctorado, con el objetivo progresivo de alcanzar 5%, 12% y 25%, respectivamente. Asimismo, se establece un programa de jerarquización docente. Debe aclararse que ambas cuestiones ya venían siendo objeto de aplicación en los acuerdos salariales anuales y son pautas sujetas a presupuesto.
Las UUNN que aún no tengan implementado un sistema de carrera docente, o carrera académica, es decir de evaluación periódica a los fines de la permanencia en los cargos -a los que previamente se deberá haber accedido por concurso- deberán implementarla en lo sucesivo, debiendo para ello reformar los EU. Con dos evaluaciones periódicas negativas se deberá llamar a concurso nuevamente el cargo. En idéntica situación se encuentra el sistema de cobertura transitoria de vacantes, también llamado de promoción transitoria.
Se establece que para promocionar al cargo de JTP se realizará un concurso cerrado. Nótese, por ejemplo, que esta última cuestión colisiona francamente con las disposiciones de la LES.
En todo concurso docente podrán designarse veedores gremiales, tanto de asociaciones gremiales simplemente inscriptas como de aquellas que cuentan con personería gremial. Aquí se advierte que sobre este aspecto no deben hacerse distinciones en relación con la representatividad de los diversos gremios, situación que, en la práctica, no se ha respetado en el CCT de nivel Particular entre UNC-Adiuc ni entre UBA-Aduba, como se verá más abajo.
En punto al régimen de dedicaciones e incompatibilidades, el CCT remite al acuerdo homologado mediante Dec. 1470/98.
El sector de los docentes preuniversitarios, es decir docentes de nivel inferior a universitario, pertenecientes a instituciones dependientes de universidades nacionales, ha tenido un anexo especifico diseñado para uniformar categorías, escalafón, la duración de las horas cátedras, etcétera.
Se establecen prescripciones para las sanciones disciplinarias, que van desde 6 meses a 2 años desde la falta, dependiendo de la gravedad de ella.
Para casos de dudas sobre la interpretación, alcance y ámbito de aplicación del CCT en cuestión, deberá estarse siempre a la norma más favorable para el docente [Arts. 69 y 72 del anexo II al CCT].
Para mencionar algunos de los puntos que merecían tratamiento específico y no lo tuvieron, basta decir que en cuanto al régimen previsional el CCT, al igual que los EU, remiten a la normativa vigente en la materia. Resulta que, sin perjuicio de la existencia un régimen específico -el de la ley 26508, sobre el cual ya he escrito también en abundancia- la innumerable cantidad de normas reglamentarias, y la existencia de una casuística inacabable ha determinado bolsones de anomia, que podrían haber sido objeto de tratamiento específico.
Habiendo mencionado sólo algunos de los aspectos relevantes del CCT, pasaremos ahora a las polémicas, que son, precisamente, el motivo del presente comentario.
La estabilidad de los docentes interinos
Es en este punto en el que se evidencia el conflicto entre la LES y el EU, por un lado, donde se establece que el único mecanismo de acceso a la carrera docente, y su permanencia en ella, es mediante el concurso, y que quienes revistan como interinos carecen de estabilidad laboral, por ser facultad de la universidad designar o no a los docentes en dicha condición, en función de la mentada autonomía. En la otra vereda se encuentra lo normado por el CCT, que establece que los interinos deberán ingresar a la carrera académica y permanecer en ella conforme idénticas pautas que aquellos docentes que han ingresado mediante concurso, lo que en definitiva se ha visto como la estabilidad de los interinos. Esta situación es la que promete ser fructífera en casuística y jurisprudencia.
El Art. 73 -eje de la polémica- del CCT establece: “las instituciones universitarias nacionales, a través de la comisión negociadora de nivel particular, dispondrán los mecanismos de para la incorporación a la carrera docente de los docentes que revistan como interinos, y que a la firma del presente convenio tengan cinco años o más de antigüedad en tal condición, en vacantes definitivas de la planta estable. Hasta tanto se resuelva la situación de los mismos, no se podrá modificar la situación de revista y/o las condiciones de trabajo, por acción u omisión, a excepción del caso del docente que se encuentre comprendido dentro de las causales de cesantía o exoneración”.
En la misma sintonía, para el caso de docentes interinos con entre dos y cinco años de antigüedad no se podrá modificar su situación hasta tanto se realice un concurso. Esto supone una suerte de estabilidad ya que un docente interino no puede ser desplazado por otro docente interino sino sólo mediante un concurso, contrariamente a lo que venía ocurriendo con anterioridad. En estos casos, la estabilidad -relativa- de los docentes interinos está sujeta a ciertos parámetros. Pero se pueden plantear múltiples situaciones.
¿Qué sucede con los docentes interinos que adquieran la antigüedad requerida con posterioridad a la fecha de la vigencia del CCT? El espíritu de éste no es otro que el de dotar de estabilidad a aquellos docentes que no han tenido oportunidad de concursar, y por ello no se podría afirmar que la fecha de la firma es un tope, como se verá más abajo.
¿Qué sucede con los docentes interinos, con la antigüedad requerida, cuyos cargos se encuentren actualmente en alguna de las etapas de un concurso? Entendemos que el docente tendrá derecho al ingreso a la carrera académica, mediante el mecanismo que se implemente en la comisión negociadora de nivel particular. Pero ¿qué sucede con los demás aspirantes ya inscriptos, que tienen un interés legítimo? ¿Y qué ocurre cuando ya se haya determinado un orden de mérito? ¿Y si las designaciones son impugnadas administrativas o judicialmente y en el ínterin un docente adquiere la antigüedad interina en el cargo objeto del concurso? ¿Habría dos docentes con derecho a un mismo cargo? ¿O la universidad debería en ese caso procurar un cargo a cada uno? Como se advierte, la casuística es amplia y del juego de normas aplicables al caso concreto surgirá la respuesta, sin perder de vista que es ahora el derecho laboral el preeminente y con ello se aplica la norma más favorable al trabajador.
Otro tema a resolver será, sin dudas, el cómputo de la antigüedad requerida en los cargos interinos. Donde la norma no distingue, no hay que hacer distinciones, y es por ello que propicio una interpretación amplia, de la cual se establezca que la antigüedad puede ser continua o discontinua. Otro punto a considerar es que el CCT no hace referencia a la antigüedad en un determinado cargo como interino sino a la antigüedad en calidad de interino, sin referir esa condición a ningún cargo en particular. Es decir que podría acumular su antigüedad como interino en diferentes cargos sucesivos, con distintas dedicaciones y en materias y hasta en facultades distintas. Llevando hasta un extremo la interpretación literal de la norma, podríamos llegar a considerar situaciones impensadas en el momento de la redacción, como podría ser el hecho de acumular antigüedad en calidad de interino en diferentes universidades, con la sola condición que exige el precepto: en vacantes de planta estable.
Merece especial atención el hecho de que un docente en aquellas circunstancias no podría ver modificada su situación de revista ni sus condiciones de trabajo. Esto sería, puesto en términos del derecho laboral, el núcleo duro del contrato de trabajo, y en definitiva un fuerte límite al ius variandi. Es decir que más allá de que el docente debe mantener su situación de revista, no podría cambiarse, por ejemplo, el horario de dictado de clases, sus asignaturas, su remuneración, su lugar de trabajo, salvo alguna compensación apreciable en dinero. Como se advierte, estos conceptos resultan completamente extraños a la realidad práctica y normativa de las universidades.
Las reservas al CCT
Debido a que el texto acordado del CCT entraba en directa colisión con la normativa universitaria, todas las UUNN presentaron reservas a él, como si se tratase de un tratado suscripto entre dos sujetos de derecho internacional, en una práctica extraña al derecho colectivo. Ello por cuanto el texto del CCT fue acordado por los paritarios del CIN, que se encontraban sujetos a un procedimiento específico para la conformación de la voluntad colectiva patronal. Así, las UUNN pretendían desconocer lo acordado de buena fe con la representación sindical. Todas las UUNN presentaron reservas, decía, al punto que todos los artículos del CCT estaban vetados u observados, y solicitaron a la autoridad de aplicación que el decreto presidencial homologatorio incluyera las reservas.
Éstas, por cierto, no fueron incluidas en la homologación, ya que ello hubiera supuesto un mamarracho normativo por un lado, y por el otro la inaplicabilidad práctica del CCT. Aun así, se ha dejado ver la voluntad de algunas instituciones de sostener las reservas, en los puntos en que el CCT entra en conflicto con los EU, por ejemplo en el candente asunto de los docentes interinos, como vimos precedentemente. Ante esta hipotética situación no sería sorprendente una verdadera catarata de demandas de todo tipo en procura de la aplicación del texto del CCT homologado.
Particularidades de la aplicación del CCT en la Universidad Nacional de Córdoba
El Honorable Consejo Superior (HCS) de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), mediante Res. RHCS 1222/14, aprobó un CCT de Nivel Particular (NP), previamente acordado con la parte sindical (Adiuc y Conadu), gremio de base y federación, respectivamente. En líneas generales, este CCT de NP respeta los lineamientos del CCT de Nivel General (NG), ya expuesto supra. Ahora bien, siendo que el CCT de NG supone un piso de derechos, resulta cuestionable que el CCT de NP se haya firmado con sutiles diferencias, en detrimento de los docentes.
En lo que respecta a interinos, la solución dada por el CCT de NP es similar a la del CCT de NG, pero la diferencia estaría dada por un par de cuestiones. Analicemos la norma.
El art. 73 del CCT de NP dice: “Los representantes paritarios se comprometen a procurar la obtención de mandatos para arbitrar los mecanismos para la incorporación a Carrera docente de los docentes que revistan como interinos, y que al 16 de abril de 2014, fecha de firma del Convenio, tengan al menos cinco años de antigüedad en tal condición en el mismo cargo en vacantes definitivas de la planta estable. Hasta tanto se resuelva la situación de los mismos, no se podrá modificar en detrimento del docente la situación de revista y/o condiciones de trabajo, por acción u omisión, a excepción del caso del docente que se encuentre comprendido dentro de las causales de cesantía o exoneración”. De una primera y rápida lectura no aparecen las diferencias entre éste y aquél. Pero sí las hay.
En primer término, según el CCT de NG correspondía a la comisión negociadora de NP establecer mecanismos para incorporar a la carrera docente a los interinos, en las condiciones ya señaladas. Pero ello no ha ocurrido, resultando que los paritarios deberán, a su turno, procurar mandatos a tal fin.
En segundo lugar advertimos que se toma el día 16/4/14 como la fecha clave para el cómputo de la antigüedad requerida, siendo que el CCT de NG es recién homologado el día 2/7/15, siendo esta fecha más favorable que aquélla. Máxime si se interpreta esta fecha como tope, tal como estaría interpretando la UNC. Llama además la atención que el CCT de NP haga referencia a la fecha de un acto preparatorio del CCT de NG, toda vez que el texto homologado, en ninguno de los anexos expresa fecha de su firma, debiendo entonces remitirse su vigencia a la fecha de la homologación (2/7/15) o la de la firma del decreto (1/7/15).
Otra diferencia que ha pasado casi desapercibida es el hecho de que el sistema de carrera académica se establece que será regido por el Art. 64 del EU de la UNC, lo que va en contra del CCT de NG al otorgar menos derechos, toda vez que para la permanencia en la carrera, una vez ingresado a ella, como vimos antes, se requiere una serie de evaluaciones periódicas. El CCT de NG establece un mínimo de dos evaluaciones negativas para abrir a concurso el cargo del docente en cuestión, mientras que el CCT de NP remite a un sistema que abre el concurso a la primera evaluación negativa.
Por otra parte, sólo se permiten veedores del gremio firmante, no así de los demás existentes y simplemente inscriptos, como Aduncor y Udupcor. Esta cláusula va en línea con la pretensión de exclusividad, un tanto desmedida, que se formuló a favor de Adiuc. Basta aclarar que estas pretensiones han sido morigeradas posteriormente.
En definitiva, ante la existencia de dos CCT, uno de NG que otorga más derechos y otro de NP que otorga menos, no sería una sorpresa que se peticionare en esos puntos puntuales la aplicación del primero en detrimento del segundo.
Particularidades de la aplicación del CCT en la Universidad de Buenos Aires (UBA)
La UBA tiene, al parecer, una especial vocación por el uso abusivo de la autonomía universitaria. Ya he comentado en otras oportunidades, por ejemplo, cómo la UBA sigue haciendo caso omiso a la ley 26508 que permite la permanencia de los docentes hasta los 70 años de edad, y a los 65 los da de baja automáticamente. En el caso del CCT, la UBA no podía ser menos y decidió complicar aún más las cosas.
En el caso del CCT de NG, en determinado momento los representantes de la UBA se retiraron de las negociaciones, a los declarados fines de sustraerse de la aplicación de aquél y ampararse en su -al parecer- ilimitada autonomía. Ahora bien, como sabemos el CCT tiene, desde su homologación, efectos erga omnes, y por ende, todo el arco gremial, o casi todo, pretende su aplicación. Sera sólo cuestión de tiempo para ver desfilar por tribunales a docentes afectados en sus derechos. Aquella autonomía, como todos los derechos, tiene sus límites, y ellos están dados por el nuevo CCT.
Pero, para empantanar aún más la situación, en una jornada bochornosa, por diversos motivos que serán analizados en otro lugar, el Consejo Superior de la UBA suscribió como por arte de magia un CCT de NP. Para sorpresa e indignación de la enorme mayoría, el CCT de NP en cuestión fue suscrito sólo por un sector sindical: Aduba, perteneciente a Fedun, sin siquiera haber comunicado a los demás gremios el inicio de las negociaciones tendientes a su firma. Así, se omitió convocar a AGD-UBA (Conadu Histórica) y a Feduba [Conadu], siendo que ambas serían sustancialmente más representativas que Aduba.
Este CCT de NP carece de legitimidad y no tiene efecto erga omnes por no estar suscripto por todos los gremios sino tan sólo por uno de ellos, que no puede adjudicarse de ninguna manera exclusividad alguna en la representación de los trabajadores. Además, estaríamos ante un supuesto de manifiesta mala fe negocial que daría a su vez sustento a una práctica desleal vedada. Sin perjuicio de ello, el CCT de NP sería plenamente válido entre las partes [Aduba-UBA] y sólo con respecto a los afiliados a Aduba. Pero entonces ¿qué sucede con quienes no tienen filiación sindical, o la tienen en otros gremios? Aquí entraría a tallar el efecto erga omnes ya señalado, producto de la homologación, y por ende sería ineludible para la UBA la aplicación del CCT de NG.
Ahora bien, en cuanto a las diferencias entre el CCT de NG y el CCT de NP se advierten:
-El CCT de NP avala la postura del CIN, por mencionar expresamente que se firma teniendo en consideraciones el Acuerdo Plenario 748 del CIN. (Ese acuerdo es el que dio origen a las reservas de las UUNN al CCT de NG).
– El CCT de NP restringe las coberturas de vacantes transitorias a lo que la UBA reglamente en lo sucesivo.
– El CCT de NP no elimina la figura del docente ad honorem, toda vez que se permite excepciones al principio de onerosidad de todos los cargos docentes. Precisamente, esa excepción surgiría de la reglamentación de la UBA.
– El CCT de NP permitiría la intimación a jubilarse a aquellos docentes que tengan la edad requerida aun cuando no cumplan con los demás requisitos de la ley vigente.
– El CCT de NP no otorga estabilidad a los docentes interinos con dos o cinco años de antigüedad en sus cargos. Con respecto a los interinatos, la UBA se compromete a buscar la solución al tema en los próximos tres años sin indicar qué sucede con el período de transición hasta esa fecha.
Como se advierte fácilmente, el CCT de NP es inferior en ciertos puntos al CCT de NG, y por ello dudo de que su aplicación sea pacífica. En la práctica, cualquier docente, aun los afiliados a Aduba, podrían ejercer sus derechos invocando los mejores derechos consagrados en el CCT de NG, por aplicación del principio de “norma más favorable”. De otro costado, el efecto principal de la homologación del CCT de NG es que éste tiene plena vigencia y validez erga onmes, es decir para todos los comprendidos dentro de su ámbito de aplicación, aun cuando la UBA no lo haya suscripto.
Conclusiones
El camino hacia la completa implementación del CCT de docentes universitarios y preuniversitarios será largo y lleno de obstáculos. A modo de ejemplo he tomado sólo dos de las más de 50 universidades por él alcanzadas. En este escenario nuevo, de conflictos normativos entre preceptos tan disimiles, nos traerá aparejado un gran esfuerzo encontrar el equilibrio entre todos ellos, de manera tal que todos los derechos se complementen entre sí, de manera coordinada. Pero, siendo el CCT el cambio normativo más importante desde la LES, seguramente nos volveremos a encontrar en estas páginas con algún comentario sobre las cuestiones vidriosas que hoy hemos tan sólo esbozado.
