Análisis de la reglamentación de la reforma previsional

Por Aníbal Paz. Abogado. Especialista en temas previsionales

La Ley 27609 sancionó un nuevo mecanismo de movilidad jubilatoria, fuertemente criticado, a fines de 2020. Desde entonces habíamos quedado a la espera de su reglamentación, la cual permitiría conocer con mayor precisión varios de sus puntos dudosos y/o litigiosos. Pues bien, dicha reglamentación se conoció con la publicación del Dec. 104/21, que analizaré a continuación. 

Antecedentes 

Pero vayamos por partes. Ya he comentado en anteriores columnas que “no le podemos pedir a las diversas fórmulas de movilidad que permitan la sustentabilidad del sistema previsional. La única función de la movilidad jubilatoria es la protección del salario de los jubilados contra la inflación a lo largo del tiempo, de manera tal que se sostenga el mismo nivel de vida alcanzado en la vida activa, y de esa manera se garantice la proporcionalidad y la sustitutividad de los haberes (…)” (Paz, Aníbal. La nueva fórmula inmediatamente deberá sortear el test de constitucionalidad en tribunales.  Comercio y Justicia sección Leyes y Comentarios, 15/12/20). https://comercioyjusticia.info/leyes-y-comentarios/proyecto-de-movilidad-jubilatoria-la-nueva-formula-inmediatamente-debera-sortear-el-test-de-constitucionalidad-en-tribunales/

Pese a las advertencias a coro de todos los referentes de la materia, se avanzó en la sanción de dicha ley, sin contemplar correcciones por inflación. Días atrás se conocieron las primeras estimaciones de lo que sería la futura movilidad correspondiente al mes de marzo/21, la que rondaría el ocho por ciento. Paralelamente se conocía el IPC de enero/21 que se situó en cuatro por ciento. 

Si la proyección continua en términos similares, la mismísima primera medición de la nueva fórmula de movilidad jubilatoria será inferior a la inflación por el mismo periodo. (Debe hacerse la aclaración que en el empalme de la fórmula de ley 27426, con los DNU de 2020 y de éstos con la Ley 27609 ya se ha perdido un semestre contra la inflación, como lo he explicado en numerosas ocasiones, y tal como ya había ocurrido en el empalme entre las leyes 26147 y 27426)

Así, las diferentes fórmulas de movilidad jubilatoria “(…) a lo largo del tiempo, a contramano de su verdadera función, y en permanente tensión con los principios del Derecho de la Seguridad Social, han determinado la pérdida del poder adquisitivo de jubilados y pensionados” (Paz, Aníbal.  La Movilidad Jubilatoria: pasado, presente y futuro inmediato en permanente tensión con los principios del Derecho de la Seguridad Social. Suplemento Especial Movilidad Jubilatoria, antecedentes y análisis de la nueva fórmula. Diciembre 2020. Ed. Errepar)

Régimen General y Regímenes Especiales

En segundo término, debe aclararse que la fórmula de movilidad bajo reglamentación es aquella que se aplica a los jubilados y pensionados nacionales del régimen general, aunque también algunos casos de regímenes especiales se verían afectados.  

En efecto, “en la movilidad por decreto, así como también en la (…) nueva fórmula de movilidad si estarían comprendidos los Docentes Investigadores (Dec. 160/05), los Docentes Universitarios que gocen de Prestación por Simultaneidad, (Ley 26508 + Ley 24241), o de Haberes Conjuntos (Ley 26508 + Dec. 160/05), ya que en todos estos casos se rigen por el índice general de movilidad. Los Docentes Universitarios de Universidades Privadas, los Docentes Privados (No adscriptos a Enseñanza Oficial) y el Personal No Docente de Universidades Nacionales, entre otros, por regirse por el régimen general de Ley 24.241 también estarán afectados”. 

Pero aún hay más: “los Docentes (Dec. 137/05), y los Docentes Universitarios (Ley 26508), NO se ven afectados directamente por la movilidad general, ni por el futuro cambio de fórmula. Estos regímenes tienen un índice de movilidad propio, Remuneración Imponible Promedio Docente (Ripdoc) y Remuneración Imponible Promedio de los Docentes Universitarios Nacionales (Ripdun) respectivamente, ambos vinculados a la evolución salarial de los activos.  

En cambio, de manera indirecta todos ellos están afectados por la movilidad general actual (por decreto) y por la nueva fórmula, pero sólo en aquellos casos en que se les aplican los valores de referencia que están vinculados con la Movilidad General, como por ejemplo el Tope por Haber Jubilatorio Máximo. Es decir que sólo aquellos que perciban haberes altos quedarán sujetos a los topes, los que han evolucionado este año según movilidad por decreto, y evolucionarán en lo sucesivo por la nueva fórmula de movilidad. 

Si los índices Ripdoc y Ripdun evolucionasen por encima de la fórmula nueva de movilidad, más cantidad de docentes quedarían ‘atrapados’ por los topes, y viceversa”. (Paz, Aníbal. ¿Cómo afecta a los docentes nacionales la nueva movilidad jubilatoria?, Revista Digital Alas de Papel N° 121. Disponible en ¿Cómo afecta a los docentes nacionales la nueva movilidad jubilatoria? )

La reglamentación

La reglamentación brinda precisiones técnicas que permitirán efectuar los cómputos necesarios. Así, por Recursos Tributarios (RT) se entiende la suma de los ingresos con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) originados en impuestos con afectación específica (Combustibles líquidos, Régimen Simplificado, Cigarrillos, Impuesto PAIS, etc.). 

Por Recursos Totales (R) se entiende a los RT más los aportes y contribuciones a la Seguridad Social. Por Beneficio, en tanto, se comprende a las prestaciones del SIPA –jubilaciones y pensiones sin distinción- incluyéndose las Pensiones no Contributivas (PNC) y las Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). 

El punto más controvertido de la ley era la reglamentación de la “cláusula de legislación homogénea”. Al respecto yo afirmé oportunamente “¿Y qué es la cláusula legislación homogénea? La misma textualmente dice: “A los fines de la comparación de los valores de W. beneficios, RT y R entre dos (2) períodos, deberán tomarse ambos valores en forma homogénea. La reglamentación establecerá los mecanismos a utilizar para ajustar los valores de cada variable”. 

Se trata de una idea razonablemente acertada, que deberá probarse bien implementada.  Para evitar los vaivenes de la asignación de recursos a la Seguridad Social, el cálculo de la fórmula deberá hacerse conforme a los parámetros existentes en la primera medición. Así, ante un cambio normativo que implique una reasignación de recursos, o un rediseño de éstos, la fórmula de movilidad deberá calcularse como si esos cambios no hubiesen operado. ¡Vaya problema! Quedará en manos de la discrecional (¿y arbitraria?) voluntad de la autoridad de aplicación la reglamentación de esa cláusula. Como dije antes, si bien desde un plano teórico parece una idea muy sensata, generará una innumerable cantidad de problemas de manera tal que su reglamentación y su implementación será un verdadero rompedero de cabeza. Sólo el profesionalismo y la creatividad de la autoridad de aplicación podrá evitar que la cláusula de legislación homogénea se desnaturalice por la vía reglamentaria.”(Paz. 2020. Op. Cit.)

Para el factor W de la fórmula (salarios) se debe tomar el mayor del IGS de INDEC o el RIPTE al 50%, siempre medidos con la misma metodología. 

En el caso que a futuro cambie dicha metodología, deberán hacerse dos cálculos, uno de ellos mediante la actual metodología a los fines de la movilidad jubilatoria. Para R y RT deberán tomarse “los mismos tributos, con idénticas alícuotas, bases imponibles y porcentaje de asignación presupuestaria a la ANSES”. 

La homogeneidad en los beneficios se refiere a que se deberán considerar las mismas prestaciones. De tal manera que en “los casos en los que un tributo o un tipo de prestación no se encuentre en ambos períodos de comparación, se procederá con el cálculo sin considerar dicho tributo o tipo de prestación”.

Existen por cierto otras precisiones, que el espacio disponible no me permite abordar en esta oportunidad. Sin embargo, puedo anticipar que, si bien el presente comentario es meramente descriptivo, subsisten dudas y cuestiones por resolver. Las sorpresas que nos depare el mecanismo de cómputo serán, seguramente, en detrimento del sector pasivo, y fuente de litigios. 

A favor de la reglamentación puede decirse que la Anses se encuentra obligada en lo sucesivo –a diferencia de lo que ocurrió durante la vigencia de la Ley 26417- a publicar “cada uno de los valores de las variables que se tuvieron en cuenta para el cálculo del índice de movilidad correspondiente, así como la metodología practicada a tal fin”. Esto resulta un innegable avance en cuanto a la transparencia del sistema. No obstante ello, resulta necesario aclarar que las referidas publicaciones deberán ser oportunas y completas, y ello lo sabremos próximamente.

Por último me voy a detener en el valor de la PBU. Esta absorberá parte de la suma fija otorgada mediante DNU 163/20 y para marzo de 2021 el valor de PBU será equivalente a $8.707,78 más el porcentaje de aumento que corresponda según Ley 27609 para dicho mes. El resto de aquella suma fija será absorbida por la PC y la PAP, según su proporción en cada haber. En el caso que el haber no contenga ninguno de los componentes de mención, la suma fija será absorbida por el componente HABER. Esta cuestión traerá aparejadas dificultades y distorsiones en la liquidación de los haberes en el mes de marzo, los que se harán evidentes en los casos de “PBU Docente”, esto por cuanto la PBU evoluciona según fórmula, mientras que el haber total debe evolucionar según Ripdoc.

Epílogo

A estas alturas resulta prematuro efectuar análisis y comentarios concluyentes sobre la reglamentación, toda vez que no tenemos a la vista por el momento ninguna de las variables que se considerarán para la movilidad de marzo/21, y que Anses está obligada a publicar. En el transcurso de las próximas semanas emergerán las dudas, las posibles distorsiones, y los probables errores en las liquidaciones, y con ello se multiplicarán consultas y reclamos. Nos abocaremos a ellos para trasladar a estas páginas las inconsistencias y novedades que indudablemente surgirán.

Ver Decreto 104/21 https://comercioyjusticia.info/leyes-y-comentarios/reglamentacion-de-la-nueva-formula-de-movilidad-jubilatoria/?preview=true&_thumbnail_id=262978