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2– Conforme reflexiones de la jurisprudencia, “…no todos los derechos vulnerados por actos del poder administrador son susceptibles de producir una acción contencioso–administrativa. Es indispensable que ese derecho sea regido por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Político, Civil y otros”. Con relación a este requisito, el TSJ tiene dicho que se debe constatar que el actor concurra a la sede contencioso–administrativa acreditando la preexistencia incuestionada de una relación jurídico–subjetiva de las características que reclama –derecho subjetivo o interés legítimo– (titularidad), que viabilice la posibilidad de impugnar la legitimidad del acto administrativo de que se trate, correspondiendo en la sentencia pronunciarse, siempre como problemática de fondo, acerca de la existencia y extensión de ese derecho –lesión.
3– Asimismo, conforme al artículo 16 inc. B, ley 7182, el actor debe acompañar los documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico–subjetiva que reclama. Es decir que como requisito de admisibilidad basta acreditar la norma constitucional, legislativa, reglamentaria, acto o contrato preexistente, juntamente con el acto lesivo. Todo ello al margen de si sustantivamente asiste razón o no al demandante. En dicho contexto, cabe advertir que, en ocasiones, deslindar en la primera etapa del proceso la acreditación de la preexistencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se encuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe dirimirse con el fondo al momento de la sentencia.
4– Es que en la etapa procesal de la “habilitación de instancia”, la hermenéutica de la ley adjetiva debe ser guiada por la directriz conforme a la cual la ley debe ser aplicada razonablemente en favor de la habilitación de la instancia, interpretando restrictivamente las causas de inadmisibilidad, permitiendo subsanar algunos defectos procesales y armonizando las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio de los administrados y del Estado. En suma, cuando este requisito procesal está íntimamente vinculado a la cuestión de fondo, no corresponde al tribunal pronunciarse en la primera etapa de consideración de la admisibilidad: dicho análisis ha de trasladarse al momento de la emisión de la sentencia como problemática de fondo.
5– Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, debe acogerse el recurso de casación interpuesto y, en consecuencia, casar el decisorio dictado por el a quo mediante el cual se desestimó el recurso de reposición incoado por la parte actora, como así también el decreto obrante a fs. 93 y vta. que aquél confirmó. Igualmente, sin necesidad de reenvío (art. 390, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182), y por los mismos fundamentos esgrimidos para acoger el recurso de casación, procede declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción contencioso– administrativa con relación a todas las cuestiones planteadas.
6– Tratándose de recursos interpuestos en la etapa de habilitación de instancia, no corresponde imponer costas, dada la inexistencia de parte vencida (art. 11, ley 7182), sin perjuicio del derecho a honorarios que pudiere corresponder a los profesionales intervinientes, los que serán a cargo de su comitente.
1– El artículo 1 inc. c, ley 7182, exige como presupuesto procesal para la procedencia de la jurisdicción contencioso–administrativa que el acto administrativo “…vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter administrativo o afecte un interés legítimo establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del demandante, en situaciones jurídico–subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley, reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean preexistentes…”. El derecho subjetivo presupone una norma que predetermine la conducta administrativa debida con relación a un sujeto de derecho que se encuentra en situación personal directa y exclusiva respecto de la Administración. En cambio, el interés legítimo implica la existencia de una normativa que regula la conducta debida con relación a una persona que no se encuentra en situación de “exclusividad” sino de manera personal, directa y concurrente.
2– Conforme reflexiones de la jurisprudencia, “…no todos los derechos vulnerados por actos del poder administrador son susceptibles de producir una acción contencioso–administrativa. Es indispensable que ese derecho sea regido por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Político, Civil y otros”. Con relación a este requisito, el TSJ tiene dicho que se debe constatar que el actor concurra a la sede contencioso–administrativa acreditando la preexistencia incuestionada de una relación jurídico–subjetiva de las características que reclama –derecho subjetivo o interés legítimo– (titularidad), que viabilice la posibilidad de impugnar la legitimidad del acto administrativo de que se trate, correspondiendo en la sentencia pronunciarse, siempre como problemática de fondo, acerca de la existencia y extensión de ese derecho –lesión.
3– Asimismo, conforme al artículo 16 inc. B, ley 7182, el actor debe acompañar los documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico–subjetiva que reclama. Es decir que como requisito de admisibilidad basta acreditar la norma constitucional, legislativa, reglamentaria, acto o contrato preexistente, juntamente con el acto lesivo. Todo ello al margen de si sustantivamente asiste razón o no al demandante. En dicho contexto, cabe advertir que, en ocasiones, deslindar en la primera etapa del proceso la acreditación de la preexistencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se encuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe dirimirse con el fondo al momento de la sentencia.
4– Es que en la etapa procesal de la “habilitación de instancia”, la hermenéutica de la ley adjetiva debe ser guiada por la directriz conforme a la cual la ley debe ser aplicada razonablemente en favor de la habilitación de la instancia, interpretando restrictivamente las causas de inadmisibilidad, permitiendo subsanar algunos defectos procesales y armonizando las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio de los administrados y del Estado. En suma, cuando este requisito procesal está íntimamente vinculado a la cuestión de fondo, no corresponde al tribunal pronunciarse en la primera etapa de consideración de la admisibilidad: dicho análisis ha de trasladarse al momento de la emisión de la sentencia como problemática de fondo.
5– Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, debe acogerse el recurso de casación interpuesto y, en consecuencia, casar el decisorio dictado por el a quo mediante el cual se desestimó el recurso de reposición incoado por la parte actora, como así también el decreto obrante a fs. 93 y vta. que aquél confirmó. Igualmente, sin necesidad de reenvío (art. 390, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182), y por los mismos fundamentos esgrimidos para acoger el recurso de casación, procede declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción contencioso– administrativa con relación a todas las cuestiones planteadas.
6– Tratándose de recursos interpuestos en la etapa de habilitación de instancia, no corresponde imponer costas, dada la inexistencia de parte vencida (art. 11, ley 7182), sin perjuicio del derecho a honorarios que pudiere corresponder a los profesionales intervinientes, los que serán a cargo de su comitente.
Córdoba, 18 de diciembre de 2012
¿Es procedente el recurso de casación?
El doctor
1. A fs. 116/122vta. la parte actora interpone recurso de casación en contra del Auto Nº 226, dictado por la Cámara Contencioso –Administrativa de 1a. Nominación el 6 de mayo de 2012, mediante el cual se resolvió: “…1. Rechazar el recurso de reposición interpuesto y confirmar en todas sus partes el decreto recurrido. 2. Sin costas…”. 2. La Cámara a quo, mediante el Auto Nº 385 de fecha 30 de junio de 2011, concedió el recurso interpuesto. 3. A fs. 133 se dio intervención al señor Fiscal General de la Provincia, expidiéndose el señor Fiscal Adjunto en sentido adverso a la procedencia formal del recurso de casación (Dictamen CA Nº 855 del 23 de agosto de 2011). 4. A fs. 138 se dictó el decreto de autos, el que firme (fs. 139/139vta. y 141) deja la causa en estado de ser resuelta. 5. La expresión de agravios admite el siguiente compendio: 5.1. Con sustento en el motivo sustancial de casación denuncia que la resolución recurrida incurre en inobservancia o errónea aplicación de la ley (art. 45 inc. a, ley 7182) al no aplicar la normativa que rige la relación de empleo público y prescindir del derecho que invocó su parte, de carácter eminentemente administrativo, aunque la Administración lo haya disfrazado de contrato de locación. Relata que cumplieron siempre funciones de inspectores municipales idénticas a las de los empleados de planta, las cuales son del giro normal y habitual del municipio, como lo es el control, inspección, fiscalización y cualquier otra forma de constatación de infracciones, típicas de una relación de empleo público y por lo tanto de Derecho Administrativo. Añade que la cláusula octava del contrato que acompaña, manifiesta expresamente que el servicio que presta el agente contratado “reviste carácter público”. Cita doctrina. Expone que el contrato en cuestión es administrativo por voluntad de las partes ya que la demandada indicó expresamente al elaborarlo que se contrataba a los agentes en la calidad de inspector, en las áreas dependientes de la Dirección General de Inspección y Control, para cumplir funciones de inspección, fiscalización y cualquier otra forma de constatación de infracciones a las normas relativas al poder de policía municipal y que el servicio en cuestión revestía carácter público. Agrega que también lo es por determinación de la ley, atento que las tareas prestadas no encuadran en el artículo 8 de la Ord. Nº 7244 y por el interés público de los usuarios afectados, dado que prestan un servicio público. Destaca que prueba del carácter administrativo del contrato y de que la relación jurídica es de empleo público, es el hecho de que fueron posteriormente designados como personal transitorio y finalmente como personal de planta permanente, realizando funciones de inspección. Cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Aduce que la Juzgadora no puede prescindir de la verdad jurídica objetiva que en este caso es el carácter público de la relación que une a actores y demandada, por lo que el decisorio impugnado expone un excesivo rigor formal. 5.2. Con sustento en idéntico motivo casatorio (art. 45 inc. a), ley 7182), la recurrente denuncia una errónea aplicación de la ley, pues al aplicar el artículo 11 de la ley Nº 7182, le impide a su parte el acceso a la jurisdicción y rechaza una cuestión de fondo, sin siquiera tratarla ni fundar en derecho su decisión. 5.3. Con base en la misma causal (art. 45 inc. a), ley 7182) denuncia una inobservancia o errónea aplicación de la ley, al existir sentencias contradictorias de las Cámaras, pues el tribunal a quo realiza una interpretación distinta a la efectuada por la Cámara Contencioso–Administrativa de 2a. Nominación en autos “Pérez Hugo Daniel c/ Municipalidad de Córdoba. – Plena jurisdicción (Exp. P–33, Inc. 6/11/09)” y “Luján Carlos Andrés y otros c/ Municipalidad de Córdoba – P.J. (Exp. “L–15” inic. 24/09/10)”. Cita la sentencia Nº 148 del 25 de noviembre de 2002 en autos “Villagra, Eduardo Antonio c/ Provincia de Córdoba – P.J. Exp. “V–05” iniciado 15/12/97” (Cám.Cont. Adm. de 2ª Nominación de Córdoba, Sent. Nº 148 del 25/11/02) de circunstancias iguales a la presente causa y en la cual no sólo se habilitó sino que se trató el fondo de la cuestión y se hizo lugar a la demanda. Asevera que en el Auto Nº 225 dictado por la Cámara Contencioso–Administrativa de Primera Nominación en autos “Gómez, Graciela Beatriz y otros c/ Municipalidad de Córdoba – Plena jurisdicción – (Exp. 45/09)”, también se admitió la demanda con relación a las diferencias de haberes producidas a partir de la designación de los actores en planta transitoria de la Municipalidad. 5.4. Con apoyo en el motivo formal de casación (art. 45 inc. b), ley 7182) denuncia un quebrantamiento de las formas sustanciales establecidas para el procedimiento o para el dictado de la sentencia ya que considera que no se han resuelto fundadamente las cuestiones propuestas y que lo dispuesto en la parte resolutiva del Auto impugnado no suple las deficiencias del decreto de fecha 4 de febrero de 2011 y además, resulta contradictorio con los elementos incorporados en la causa y sin fundamento. Alega que debe tenerse en cuenta la verdad material de la causa, que cobra relevancia en materia Contencioso–Administrativa y señala que no se puede cerrar la puerta de la jurisdicción con fundamento en cuestiones formales. Acusa que la resolución cuestionada es contradictoria con los elementos incorporados en autos y evidencia una valoración equivocada y parcializada que conduce a una conclusión nula. Añade que en su recurso de reposición específicamente se refirió a que sí cuestionó expresamente la denegatoria formal del recurso y también indicó que lo resuelto se contraponía con lo sostenido por el señor fiscal de Cámara a fs. 50; sin embargo, el fallo atacado no contiene la más mínima referencia al agravio planteado. Destaca que el fundamento para sostener que no hay denegación de justicia es sólo aparente, con lo que el decisorio deviene arbitrario y violatorio del principio de congruencia. Considera que el tribunal a quo ha excedido sus atribuciones ya que en esta etapa sólo debe resolver si la vía administrativa se encuentra correctamente agotada y así habilitar la instancia judicial, pero no puede referirse a la procedencia o no de las diferencias reclamadas. Manifiesta que en la causa existe un acto administrativo que ha causado estado y que no ha adquirido firmeza por la interposición tempestiva de la acción y que la instancia debe ser habilitada a los efectos de garantizar la tutela judicial efectiva. Formula reserva del caso federal (art. 14, ley 48). 6. La instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo propio, en contra de un Auto que pone fin a la acción y por quien se encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 385, CPC y 45, ley 7182). 7. Mediante el pronunciamiento recaído en autos, el tribunal a quo rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte actora y confirmó el primer decreto fundado de fecha 4 de febrero de 2011, en cuanto declaró que el reclamo de reconocimiento y pago de diferencias de haberes producidas en sus liquidaciones efectuadas durante el período trabajado como personal contratado y como personal transitorio no correspondía a la jurisdicción contencioso–administrativa. Contra dicho pronunciamiento alza su embate recursivo la parte actora. 8. Un repaso detenido de las actuaciones y la confrontación entre los argumentos expuestos por la juzgadora y los reproches opuestos al fallo por la recurrente conduce a adelantar una solución favorable a la censura desarrollada. Se dan razones. El artículo 1 inciso c, ley 7182, exige como presupuesto procesal para la procedencia de la jurisdicción contencioso– administrativa que el acto administrativo “…vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter administrativo o afecte un interés legítimo establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del demandante, en situaciones jurídico-subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley, reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean preexistentes…”. El derecho subjetivo presupone una norma que predetermine la conducta administrativa debida con relación a un sujeto de derecho que se encuentra en situación personal directa y exclusiva respecto de la Administración. En cambio, el interés legítimo implica la existencia de una normativa que regula la conducta debida con relación a una persona que no se encuentra en situación de “exclusividad” sino de manera personal, directa y concurrente. Por otro lado, es oportuno traer a colación las reflexiones de la jurisprudencia que ha expresado que “…no todos los derechos vulnerados por actos del Poder administrador son susceptibles de producir una acción contencioso–administrativa. Es indispensable que ese derecho sea regido por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Político, Civil y otros” (Sup. Corte de Bs. As. 26/9/1933, T. 43, p. 427, citado por Félix Sarría en: Derecho Administrativo, To. II, 4a. ed., Ed. Lib. Cervantes, Córdoba, 1950, pág. 227). Con relación a este requisito, este Tribunal Superior de Justicia tiene dicho que se debe constatar que el actor concurra a esta Sede acreditando la preexistencia incuestionada de una relación jurídico-subjetiva de las características que reclama –derecho subjetivo o interés legítimo– (titularidad), que viabilice la posibilidad de impugnar la legitimidad del acto administrativo de que se trate, correspondiendo en la sentencia pronunciarse, siempre como problemática de fondo, acerca de la existencia y extensión de ese derecho –lesión (cfr. Sent. Nº. 91/1998 “Cividanes, Adolfo y otros c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba – Plena Jurisdicción – Recurso Directo – Hoy Casación” y Sent. Nº. 23/1998 “Águila de Oro y otra c/ Provincia de Córdoba – Contencioso Administrativo – Plena Jurisdicción – Recurso de Apelación”). Es que, tal como señala González Pérez, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo de España, lo que condiciona el mero ejercicio de la acción no puede a la vez condicionar el resultado del proceso en que se conoce de ella (Manual de Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 1992, pág. 161). Asimismo, conforme al artículo 16 inciso b) de la ley 7182, el actor debe acompañar los documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico–subjetiva que reclama. Es decir que, como requisito de admisibilidad basta acreditar la norma constitucional, legislativa, reglamentaria, acto o contrato preexistente, juntamente con el acto lesivo. Todo ello al margen de si sustantivamente asiste razón o no al demandante. En dicho contexto, cabe advertir que, en ocasiones, deslindar en la primera etapa del proceso la acreditación de la preexistencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se encuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe dirimirse con el fondo al momento de la sentencia. Así se ha pronunciado esta Sala en los autos “Torres, Sergio c/ Prov. de Córdoba” (Sent. Nº 7/1996) y en los que le sucedieron (Sent. Nº. 23/1998 “Águila de Oro y otra c/…”; Sent. Nº 62/1998 “Quevedo, Miguel Ángel c/…”; Sent. Nº 94/2000 “Ballatore, María Ester y otras c/…”; Sent. Nº 133/2002 “Perrone, Carlos Enrique c/…”; Sent. Nº 28/2004 “Cuello, Claudio Reginaldo c/…”; Sent. Nº 31/2004 “Gusella, Rubén Alcides c/…”, entre otros). En este último caso se sostuvo que la carencia de la situación jurídica esgrimida sólo debe declararse cuando ello surja en forma clara, evidente y ostensible y, en caso de duda, corresponde aplicar el criterio
Los doctores
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,
RESUELVE:I) Hacer lugar al recurso de casación y, en consecuencia, casar el Auto Nº Doscientos veintiséis, dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación el seis de mayo de dos mil once. II) Hacer lugar al recurso de reposición y, en consecuencia, revocar por contrario imperio el decreto de fs. 93 y vta. III) Admitir, en cuanto por derecho corresponda, la presente demanda contencioso–administrativa de plena jurisdicción con relación a todas las cuestiones planteadas. IV) Remitir la presente causa al tribunal de origen a los fines de la prosecución de la causa. V) No imponer costas atento el estadio procesal (art. 11, ley 7182).
