Habilitación de playas de estacionamiento. Plazo. Ordenanza Municipal 11712: reducción a períodos de cinco años. Solicitud de declaración de inconstitucionalidad. Improcedencia. DERECHO DE PROPIEDAD. DEBER DE SEGURIDAD. Deber de control. MUNICIPALIDAD. Preeminencia. Rechazo de la acción 1- En autos, con el dictado de la normativa cuestionada (OM N° 11712) queda claro que no media reducción del plazo de aprovechamiento de la explotación de la playa de estacionamiento, sino la sujeción a la autoridad municipal para que revise cada cinco años las condiciones de seguridad necesarias para funcionar. En el caso, resta de habilitación para el amparista un período de dieciséis años más en los que deberá sujetarse a solicitar por tres veces prórroga de su habilitación, habiendo ya explotado por otro plazo igual sin sujeción a control periódico. Así, las cosas, no existe desproporción, arbitrariedad o irrazonabilidad en la decisión de controlar las condiciones de funcionamiento, orden y seguridad de un espacio explotado por el particular cada cinco años, y no cada veinticinco años.
2- La cuestión apunta al interés general, el que sin dudas prevalece sobre el del particular. Se pone en juego, por una parte, la seguridad de los usuarios tutelada por vía indirecta en la decisión del ente comunal de fiscalizar, y, por otra parte, el derecho de propiedad del empresario que en este concreto caso implica el de no tener que someterse hasta el año 2032 al dispendio de dinero y de tiempo que insumen los trámites que conlleva prorrogar la habilitación (oportunidad en que se controlan las condiciones de funcionamiento de la playa). Luego, cuando el artículo 52 dispone: “A partir de la vigencia de la presente Ordenanza, el plazo de la habilitación de las playas de estacionamiento, que actualmente se encuentran habilitadas y en funcionamiento es por el término de cinco (5) años…”, en lugar de lo dispuesto por el art. 20, OM Nº 10343 que en los hechos la propia Administración limitaba, apunta en rigor a criterios de control que atienden a la seguridad de los usuarios de los lugares ofrecidos para estacionar. La habilitación implica controlar una actividad privada que puede dañar los intereses públicos.
3- “El actor no puede pretender un derecho perpetuo, atemporal, a obtener una habilitación municipal comercial para explotar una estación de servicio con sustento en el argumento de que el inmueble contaba desde hace varios años con la misma, pues ello importaría negar el derecho de la Municipalidad demandada –en el caso, de Río Ceballos, Córdoba– de que en ejercicio del poder de policía controle las condiciones de seguridad y salubridad en que se desarrollan las distintas actividades dentro del ejido municipal, en aras de velar por el bien común”.
C9a. CC Cba. 13/6/16. Sentencia N° 72. Trib. de origen: 12ª CC Cba. “Estacionamiento Córdoba SRL c/ Municipalidad de Córdoba- Amparo- Recurso de Apelación (Expte. N° 2731647/36)”
2ª Instancia. Córdoba, 13 de junio de 2016
¿Resulta procedente el recurso intentado?
La doctora María Mónica Puga de Juncos dijo:
En estos autos caratulados (…), venidos en virtud del recurso de apelación interpuestos por el Sr. Mario Héctor Devito en representación del actor y con patrocinio letrado, en contra de la sentencia Nº 5 de fecha 12 de febrero de 2016, dictada por la señora jueza de Juzgado de Primera Instancia y Décimo Segunda Nominación en lo Civil y Comercial que en su parte resolutiva dispuso: “I) Rechazar la acción de amparo y el pedido de inconstitucionalidad de los arts. 10,11 y 52, Ordenanza Municipal Nº 11712 deducida por Estacionamiento Córdoba SRL en contra de la Municipalidad de Córdoba, conforme los fundamentos dados. II) Costas a cargo de la amparista Estacionamiento Córdoba SRL (…). I. Contra la sentencia Nº 5 de fecha 12 de febrero de 2016, el Sr. Mario Héctor Devito en representación del actor y con patrocinio letrado interpuso recurso de apelación, el que fue concedido por el a quo. El recurso fue interpuesto en forma fundada, como lo dispone la ley 4915 de los presentes, siendo confutados por la Dra. Jorgelina Israilevich en su carácter de apoderada de la Municipalidad de Córdoba. Dictado y consentido el proveído de autos, queda la causa en estado de estudio y resolución. II. En primer lugar, la actora apelante manifiesta que la presente acción de amparo no tiene por objeto cuestionar la constitucionalidad de la actividad de la administración pública municipal, sino una norma de rango legislativo emanada del Concejo Deliberante, es decir, de un poder del Estado distinto al Ejecutivo Municipal. Entiende que resulta incorrecto desde el punto de vista jurídico sostener que su mandante debió acudir a sede administrativa a cuestionar el acto. Que en cuanto el tránsito por dicha vía resulta inerte dado que el Poder Ejecutivo municipal carece de facultades para apartarse de lo que prevé una ordenanza. Manifiesta en forma subsidiaria, que luego de la reforma constitucional de 1994 el amparo no puede ser rechazado por la existencia de una vía administrativa más idónea. Destaca que la Ley Fundamental supedita la garantía del amparo a “que no exista otro medio judicial más idóneo”, circunstancia esta que debe ser acreditada por quien requiere la tutela. Agrega que el motivo previsto en el artículo 2 inciso “a”, ley 4915, que invoca el a quo constituye una causal de inadmisibilidad de la acción de amparo y no de procedencia, por lo que debe aplicarse al momento de admitir la acción en el primer proveído y no al dictarse la sentencia de fondo, y que si el juez entendió que en el caso existe una vía administrativa que permite la salvaguarda del derecho que se trata debió disponerlo en la oportunidad procesal correspondiente, esto es, al analizar la admisibilidad de la acción en el primer proveído, y resolver que la acción debe ser rechazada in limine en los términos del artículo 3 de la referida ley. Sostiene que una vez declarada admisible la acción por el juez, como aconteció en este caso, precluye la posibilidad de invocar esa causal de inadmisibilidad. Aduce que la remisión a la vía administrativa no resulta posible en el caso en que ésta no permita la salvaguarda del derecho de que se trata, pues su fundamento no se encuentra en la mera existencia de la vía, sino en que ella debe ser más idónea que el amparo para tutelar los derechos en juego. Afirma que resulta inviable la remisión pretendida cuando la pretensión tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad de una norma, en cuanto el Poder Ejecutivo carece de la potestad para efectuar dicha declaración. En segundo lugar, sostiene que agravia a su mandante que el a quo sostenga que la normativa objeto de cuestionamiento no violenta sus derechos constitucionales. Destaca que resulta evidente que la Municipalidad de Córdoba se encuentra habilitada para modificar las ordenanzas pertinentes, siempre y cuando no se vulneren derechos adquiridos. Continúa diciendo que su parte no pretende desconocer la facultad de regulación por parte de la Municipalidad, ni sustraerse de ella, sino sólo que se respete la duración de su título habilitante. Manifiesta que con el dictado de la resolución Nº 0963/2007 por parte de la Municipalidad de Córdoba, que lo autorizara a la explotación de la playa de estacionamiento hasta el día 19/9/2032, ha incorporado un derecho a su patrimonio que no puede ser desconocido mediante una ordenanza posterior que limita retroactivamente la duración a cinco años. Aduce que la aludida resolución constituye un acto administrativo legítimo que se encuentra firme, consentido e incorporado al patrimonio de su mandante en los términos del artículo 14 y 17, Constitución Nacional. Que en virtud de ello, la Ordenanza 11712 es inconstitucional por atentar contra la garantía de la inviolabilidad de la propiedad consagrada en el artículo 17, Constitución Nacional. En tercer lugar, se queja porque la a quo sostiene que en el caso no concurre el recaudo de la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que exige el artículo 1º, ley 4915 y el artículo 43, Constitución Nacional. Sostiene que para constatar la ilegitimidad de la ordenanza municipal Nº 11712 basta contrastar la resolución Nº 0963/2007 con la Constitución Nacional y Provincial, ya que dentro del concepto de arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta se enmarcan las normas susceptibles de violar el derecho de propiedad y los derechos adquiridos. En cuarto lugar, critica a la juzgadora cuando afirma que los artículos 10, 11 y 52, Ordenanza Municipal Nº 11712, son constitucionales. Señala que es indudable que el municipio conserva el poder de policía para controlar la actividad de las playas de estacionamiento; sin embargo, que el valladar a esa atribución está dado por la razonabilidad, el respeto al derecho constitucional de propiedad que se genera con la incorporación de un derecho adquirido como el que surge de la aludida resolución Nº 0963/2007. Solicita que se revoque la sentencia objeto de apelación y que se impongan las costas a la demandada. III. Corrido traslado a la contraria, la Dra. Jorgelina Israilevich. en su carácter de apoderada de la Municipalidad de Córdoba. lo evacua. Pide que se declare su improcedencia, con costas. Plantea Reserva del Caso Federal. IV. Corrido traslado al Sr. fiscal de las Cámaras Civiles y Comerciales, evacua el traslado corrido en los términos de su presentación. Concluye que corresponde hacer lugar parcialmente al recurso de apelación incoado por el actor y, en consecuencia, modificarse la resolución recurrida, declarándosea inconstitucional para el caso concreto únicamente el artículo 52, Ordenanza 11712 de la Municipalidad de Córdoba. V. No resulta necesario extenderse en los agravios acerca de las condiciones de admisibilidad de la acción de amparo (art.2, inciso a), ley 4915). En efecto, tanto la extemporaneidad como la exigencia de agotar la vía administrativa previa que en definitiva traducen la imputación al amparista de haber dejado transcurrir más de diez años desde el dictado de la Ordenanza N° 11712 y sin concretar planteo administrativo alguno, si bien integran el elenco de los argumentos del rechazo, no resultan principales. Justamente, aquellas causales no impidieron que la juez de la instancia anterior ingresara al examen de procedencia y sobre esa cuestión debe encaminarse el análisis del caso constitucional. Lo anterior no implica convalidar la queja en cuanto a que la cuestión precluyó. Empero, razones prácticas aconsejan abordar la sustancia del planteo. Justamente, para decidir que no hay afectación constitucional de derechos adquiridos por Establecimientos Córdoba SRL, la jueza ha dicho en primer lugar que nada impide al poder administrador intervenir en la regulación de ese aspecto temporal si los derechos centrales y generales del administrado aparecen “incólumes”. Agrega que la lesión que invoca no resulta ni evidente ni ostensible y que la empresa actora ha efectuado sólo una tacha genérica de la normativa que como tal resulta ineficaz para habilitar el amparo. Consecuentemente explica que no corresponde ingresar al fondo del caso constitucional. VI. En cuanto a la procedencia del recurso interpuesto por la accionante, en primer lugar debemos recordar que tal como sostuvimos en la sentencia Nº 141/2012 (“Santagata, Osvaldo Jorge contra Administración Provincial del Seguro de Salud (APROSS) – Amparo – Recurso de Apelación” (Expte. 2168576/36)), la misión judicial no se agota en la letra de la ley, por cuanto debe velar por la vigencia real y efectiva de los derechos constitucionales, conforme las particularidades del caso y ponderar las circunstancias puntuales del justiciable que invoca estar afectado constitucionalmente para evitar que una aplicación mecánica de la norma lleve a una vulneración de derechos fundamentales (Fallos 302:1284). En ese sentido reiteradamente hemos ponderado la reforma constitucional de 1994 en cuanto ella implicó poner de manifiesto una modificación al paradigma tradicional y una revitalización de los principios que guían la interpretación normativa. En los casos de afectación a derechos fundamentales, estos principios han logrado autonomía del orden jurídico particular y tienen virtualidad para informar el contexto normativo completo en aras de permitir la efectividad de los derechos superiores. El nuevo Código Civil y Comercial de la Nación comparte esta misma perspectiva, pues los principios del Título Preliminar interpelan permanente al intérprete a resolver los casos según la jerarquización que de ellos corresponda (art. 1, CCCN). La solución de este caso compromete esa tarea: jerarquizar entre dos valores constitucionales en juego uno de ellos. VII. El caso constitucional. En el subexamen se cuestiona la intervención del poder administrador con relación a la actividad que realizan los particulares al explotar playas de estacionamiento en la zona del centro de la ciudad de Córdoba. El ente comunal ha modificado la ordenanza N° 10343 al dictar la ordenanza N° 11712; ha entendido que la decisión de otorgar la habilitación para funcionar debe ser por períodos de no más de cinco años. Explica en el informe del art. 8, ley 4915, que las razones que determinaron que esa fiscalización deba hacerse por períodos, se entiende más cortos que el de 25 años que invoca el amparista, se sostienen en las necesidades de seguridad de los lugares de estacionamiento ante la importancia que éstos revelan frente al crecimiento del parque automotor. La empresa actora, en sustancia, se asienta en la violación del que considera un derecho adquirido (art.14 y 17, Constitución Nacional) con base en la resolución N° 0963 del secretario de Transporte y Ordenamiento Territorial de la ciudad de Córdoba del 2 de octubre de 2007. En ella y respecto del espacio ubicado en Bv. Illia 255, durante la vigencia de la normativa anterior se le otorgó habilitación para funcionar hasta el 19 de septiembre del año 2032. Al conceder así el término de habilitación, la Administración adujo que coincidía con el plazo de vigencia del contrato de comodato firmado por la empresa con su comodante (María Esther Tissera), el que acompañó en su trámite. Para decidir el acierto o error de la decisión del ente comunal de regular la vigencia de la habilitación con sujeción a un plazo determinado de cinco años debe repararse en las condiciones acreditadas en autos. Se advierte que la Administración controla varios aspectos. Por una parte, los instrumentos que legitiman al peticionario a utilizar el espacio, los planos del lugar y el final de obra aprobados y su situación como contribuyente; esto es relevante en el trámite inicial tal como consta en el expediente agregado. Por otra parte, se asienta en el resultado de una inspección de la repartición encargada en los aspectos que se leen a fojas 129. Estos están vinculados a las condiciones de acceso, seguridad, accesibilidad, orden de la circulación interna, cantidad de espacios autorizados para ofrecer estacionamiento, seguro vigente. No hay discusión sobre la variación de las condiciones enunciadas que en cuanto tales no han sido alteradas. El amparista centra su agravio constitucional en el plazo, pues queda claro que no trae a juicio la discusión de ningún aspecto diferente de la nueva reglamentación que afecte su derecho a explotar el predio. Por tal razón, la “Municipalidad de Córdoba” pide la declaración de inadmisibilidad de la vía. En atención a esa imputación que la juzgadora asume también como decisiva, el señor fiscal de Cámaras Civiles plantea que no se le escapa esta cuestión; mas, no obstante, encuentra agravio y consigue centrar el tema en debate. Lo hace con fundamentos precisos pues termina identificando que ese derecho adquirido, en definitiva lo que pone en juego es el deber periódico de la empresa que explota de realizar trámites y abonar tasas para obtener la prórroga de la habilitación. Esto es lo central. Según ello se pronuncia a favor de la procedencia del recurso pues interpreta con base en la doctrina de los derechos adquiridos, que la operatividad del artículo 52, Ord. 11712, coloca a la empresa Estacionamiento Córdoba SRL en la necesidad de incurrir en costos económicos y temporales que traducen agravio al alterarse el plazo del tiempo de vigencia de la habilitación durante el cual no ha de verse obligado a realizarlos. No podemos compartir su opinión sin dejar de puntualizar la importancia de su intervención que consigue identificar el foco en conflicto. En rigor, la instancia anterior no da respuesta concreta al asunto, lo que para nosotros es importante en el capítulo de las costas de este recurso pues ha justificado que el amparista reclame la revisión de lo decidido. Queda claro, entonces, que no media en la especie reducción del plazo de aprovechamiento sino la sujeción a la autoridad municipal para que revise cada cinco años las condiciones de seguridad necesarias para funcionar. En el caso remane para este peticionante de habilitación un período de dieciséis años más en los que deberá sujetarse a solicitar por tres veces prórroga de su habilitación, habiendo ya explotado por otro plazo igual sin sujeción a control periódico. Y bien, no encontramos desproporción, arbitrariedad o irrazonabilidad en la decisión de controlar las condiciones de funcionamiento, orden y seguridad de un espacio explotado por el particular cada cinco años, y no cada veinticinco años (plazo que corre entre 2007 y 2032). Aquí la cuestión apunta al interés general, el que sin dudas prevalece sobre el del particular. Se pone en juego, por una parte, la seguridad de los usuarios tutelada por vía indirecta en la decisión del ente comunal de fiscalizar, y por otra parte el derecho de propiedad del empresario que en este concreto caso implica el de no tener que someterse hasta el año 2032 al dispendio de dinero y de tiempo que insumen los trámites que conlleva prorrogar la habilitación (oportunidad en que se controlan las condiciones de funcionamiento de la playa). Luego, cuando el artículo 52 dispone: “A partir de la vigencia de la presente Ordenanza, el plazo de la habilitación de las Playas de Estacionamiento, que actualmente se encuentran habilitadas y en funcionamiento es por el término de cinco (5) años…”, en lugar de lo dispuesto por el art. 20, Ordenanza Municipal Nº 10343 que en los hechos la propia Administración limitaba, en rigor a lo que apunta son a criterios de control que atienden a la seguridad de los usuarios de los lugares ofrecidos para estacionar. La habilitación implica controlar una actividad privada que puede dañar los intereses públicos. En este sentido ha dicho el Alto Cuerpo Provincial en supuesto análogo: “El actor no puede pretender un derecho perpetuo, atemporal, a obtener una habilitación municipal comercial para explotar una estación de servicio con sustento en el argumento de que el inmueble contaba desde hace varios años con la misma, pues ello importaría negar el derecho de la Municipalidad demandada -en el caso, de Río Ceballos, Córdoba- de que en ejercicio del poder de policía controle las condiciones de seguridad y salubridad en que se desarrollan las distintas actividades dentro del ejido municipal, en aras de velar por el bien común” (en autos “Fontana de Baetti, Z. M. T. y otro c. Municipalidad de Río Ceballos” LLC2002, 1281 – LL30/10/2002, 15 – LL2003-A, 260). Por fin, debemos recordar el origen de estas facultades que también la Corte Federal ha tenido oportunidad de ponderar al sostener que “el régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5º), consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijas las normas de buena vecindad, ornato, higiene, viabilidad, moralidad, etc. de la Comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas…” (Fallos 320:619). Sólo resta reflexionar cómo la omisión de tales deberes abre el paso a la responsabilidad del Estado en supuestos en que las faltas de control se traducen en riesgos, peligros y daños personales que la oportuna intervención busca conminar. Sobre el tema no cabe abundar. Voto por la confirmación de la sentencia.
Los doctores Jorge Eduardo Arrambide adhiere al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.
Por todo ello y disposiciones citadas,
SE RESUELVE: I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y en consecuencia confirmar la sentencia de primera instancia en todo lo que fue materia de discusión. II) Imponer las costas en este recurso por el orden causado. III) No regular honorarios a ninguna de las dos representaciones letradas (art. 26, Ley Pcial. 9459). IV) Tener presente la reserva de caso federal.
María Mónica Puga de Juncos –
Jorge Eduardo Arrambide■
ESCUCHAR
