AMPARO

Agente de propaganda médica. Aspirante a la matrícula. PODER DE POLICÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. Irretroactividad de las normas que regulan el examen nivelatorio
1– En el sub lite, se está en presencia de una acción constitucional (art. 43, CN) encaminada a descalificar el ejercicio del poder de policía de manera retroactiva por parte del Estado provincial, alegándose violación a un derecho adquirido. No cabe duda de que los requisitos para adquirir la matrícula en la Provincia son facultades que integran su poder de policía. Se trata de una prerrogativa estatal que surge del ordenamiento jurídico y que responde a la especial naturaleza de la actividad administrativa que exige aprovechar todas las oportunidades para lograr las realizaciones más convenientes al interés general.

2– El poder de policía debe ser ejercido dentro de límites razonables, respetando los derechos regularmente adquiridos y que encuentran su tutela en el art. 17, CN, circunstancia que no autoriza a hablar de un congelamiento o petrificación del ordenamiento jurídico que inhiba, para el futuro, su regular ejercicio. No se puede pretender que las meras o simples expectativas sean susceptibles de protección jurídica frente a la norma posterior que modifica el régimen establecido en la anterior, y desconocer la virtualidad y eficacia de las normas como correctoras de situaciones innovativas de las relaciones jurídicas que han de ser condicionadas por las circunstancias sociales cambiantes, mas ello no implica su aplicación a situaciones consolidadas.

3– “…Para que exista derecho adquirido y, por tanto, se encuentre vedada la aplicación de la nueva ley… es necesario que su titular haya cumplido –bajo la vigencia de la norma derogada o modificada– todas las condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en esa ley para ser titular del derecho de que se trate, aun cuando falte la declaración formal de una sentencia o acto administrativo». «…Cuando bajo la vigencia de una ley… el particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales en ella previstos para tenérselo por adquirido y es inadmisible su supresión por una ley posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad…». «…La derogación de una ley común no afecta derechos adquiridos comprendidos en la garantía de propiedad –art. 17, CN– a menos que bajo su vigencia se hayan cumplido los actos, condiciones sustanciales y requisitos formales para obtener la totalidad del derecho invocado…».

4– En autos, el amparista solicitó la matrícula durante la vigencia del régimen anterior; por ello no se le debe aplicar la disposición relativa al examen nivelatorio establecido en la nueva norma. Queda claro que el amparista cumplimentó todos los requisitos exigidos en la normativa vigente al momento de solicitar su matrícula puesto que sólo se le requirió rendir el examen nivelatorio, por lo que el derecho a la matrícula lo adquirió aun de no haberse dictado el acto administrativo correspondiente. La arbitrariedad, fundamento del amparo, se encuentra en la aplicación retroactiva de la norma y no en la intrínseca ilegitimidad del acto en cuestión.

5– Respecto al argumento de que se estaría violando el derecho de igualdad de los otros aspirantes a la matrícula que deberán rendir examen nivelatorio, no es de recibo. Ha sostenido la CSJN que la igualdad comporta “el derecho de todos a que no se establezcan privilegios o excepciones que excluyan a unos de lo que se les concede a otros en igualdad de circunstancias”. Esto es, el Alto Cuerpo acepta razones de objetiva discriminación en tanto la ley formule distinciones entre supuestos que estime distintos, siempre que aquéllas no resulten arbitrarias, esto es, “mientras no obedezcan a propósitos de injusta persecución o indebido privilegio de personas o grupos”.

6– La igualdad es la igualdad de tratamiento siempre que las personas “se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones”. No puede válidamente sostenerse que se violaría el derecho de igualdad de quienes a futuro del dictado del decreto 50/2005 soliciten la matrícula, ya que éstos se encuentran en una situación claramente diferente de la del amparista que solicitó su matrícula al amparo del régimen reformado.

C8a. CC Cba. 21/4/06. Sentencia Nº 55. Trib. de origen: 27ª. CC Cba. “Altamirano Bongiorno, Carlos Sebastián c/ Ministerio de Salud de la Pcia. Cba. -Subsecretaría Programas y Planificación Sanitaria -Dpto Capac. –Amparo -Recurso de Apelación”

2a. Instancia. Córdoba, 21 de abril de 2006

¿Es justa la sentencia apelada?

La doctora Graciela Junyent Bas dijo:

1. Llegan los presentes a este Tribunal de alzada en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del fallo del Sr. juez de 1ª. Inst. y 27ª Nom. CC por el que resolvía: Sentencia Nº 422. “I) Hacer lugar a la acción de amparo deducida por Carlos Sebastián Altamirano Bongiorno. II) Emplazar al Ministerio de Salud de la Provincia a que, en el término de diez días, proceda a matricular al actor como agente de propaganda médica, con título habilitante otorgado por la Universidad del Salvador. III) Imponer las costas a la demandada…”. 2. El apelante expresa agravios a fs 65/68, quejándose por los siguientes motivos, a saber: Como primer agravio expresa que el actor ha deducido acción de amparo, logrando que el magistrado, soslayando el derecho vigente, su jurisdicción y los derechos de la Administración y del administrado, haya hecho lugar a la acción intentada. Afirma que el mismo magistrado reconoce que la Administración ha actuado en ejercicio de su poder de policía, pero de ningún modo ha demostrado que hubiera obrado razonablemente al prescribir la exigencia del examen, porque con ello afecta derechos ya adquiridos, en consideración a los dispositivos que resultaban de aplicación al tiempo en que el actor requirió la matriculación. Aduce que al reconocer el a quo el accionar de la Administración en función de su poder de policía, no se trata de un acto arbitrario ni ilegítimo. Por otra parte, argumenta, el poder de policía faculta a la Administración a tomar las medidas que considere necesarias y pertinentes para habilitar la matriculación. El examen nivelatorio –arguye– es uno de ellos, y el sometimiento del administrado a este examen no violenta derecho constitucional alguno, menos aún derechos adquiridos, puesto que el accionante no era titular de ningún derecho sino que había requerido a la Administración la habilitación pertinente, y la Administración manifestó que no podía otorgarle el título habilitante sin el examen nivelatorio. Es decir, se pregunta, si el hecho de exigir la Administración un examen nivelatorio es un acto ilegítimo. Señala que el hecho de que el examen se haya instaurado durante el trámite administrativo no lo convierte en arbitrario, ilegal ni ilegítimo. De convalidarse el fallo, continúa, estaríamos otorgando al amparo una extensión netamente superior al estimado por el legislador al sancionar la ley 4915, como el art. 43, CN. Reitera que la acción de amparo es de naturaleza extraordinaria y la jurisprudencia la ha convalidado para los casos de notoria arbitrariedad. Cita jurisprudencia. Concluye que no es posible considerar una lesión la pretensión de ingresar a la matrícula por fuera de lo que determinan las disposiciones legales y que rigen a todos los ciudadanos. Como segundo agravio expresa el apelante que la orden del tribunal a quo en el sentido de que se le otorgue al accionante la matrícula de agente de propaganda médica, resulta contraria a derecho puesto que el actor no ha cumplimentado con todos los requisitos que la autoridad de control estima pertinentes para otorgar la matrícula. A través del amparo –fundamenta– se consuma una arbitrariedad, puesto que se pone al actor en una posición de ventaja respecto del resto de quienes pretenden matricularse y que deberán rendir examen nivelatorio. Asimismo expresa que la orden del magistrado no puede ser cumplida porque no se ha declarado la inconstitucionalidad de la resolución aplicable ni de las leyes que confieren poder de policía al Ministerio de Salud. Mantiene reserva del caso federal. Pide en definitiva se haga lugar al recurso interpuesto, con costas. 3. Corrido el traslado de rigor, la contraria lo evacua a fs. 77/80 vta., solicitando se rechace el remedio intentado por la contraria, con costas. Dictado el decreto de autos, firme, la causa queda en condiciones de ser resuelta. 4. Ingresando a la cuestión traída a decisión de este tribunal de grado, corresponde destacar que la parte demandada impugna el decisorio que ha acogido la acción de amparo, afirmando que no hay ilegitimidad en la exigencia del examen nivelatorio, que ello no vulnera derechos adquiridos ya que el amparista no contaba con ningún derecho adquirido a la matrícula, y que al no declararse la inconstitucionalidad de la resolución aplicable ni de las leyes que confieren poder de policía al Ministerio de Salud, no puede hacerse lugar al amparo. Cuestiona el apelante que el magistrado haya destacado que la resolución ministerial responde al poder de policía que tiene la Provincia, y que posteriormente haga lugar al amparo. Destaca que si era una atribución del Ministerio de Salud reglamentar la matriculación, no puede haber arbitrariedad en el dictado de la resolución cuestionada. Afirma que si bien es cierto que cuando el accionante solicitó la matrícula no existía la norma (ya que se dictó en el ínterin), no existía ningún derecho adquirido y al no haberse declarado su inconstitucionalidad no puede hacerse lugar al amparo. Por último afirma que se violaría el derecho de igualdad de los que soliciten la matrícula en adelante que deberán rendir el examen nivelatorio. 5. Sentado lo anterior, cabe precisar que no se encuentra controvertido que con anterioridad al dictado del decreto 50/2005 no se exigía el examen nivelatorio establecido en la norma cuya inaplicación se pretende. Asimismo no se encuentra controvertido que el accionante inició los trámites para lograr su matrícula con anterioridad al dictado del decreto citado. Por otra parte, no se ha cuestionado que en virtud del poder de policía que destaca el judicante en su decisorio, la Provincia se encuentra plenamente habilitada a condicionar el otorgamiento de la matrícula a un examen nivelatorio. Por ello, entiendo que la procedencia de la apelación se circunscribe a decidir si por el poder de policía que tiene la Provincia, puede ésta establecer retroactivamente tal requisito. Asimismo, corresponde definir si, para decidir, resulta una cuestión previa el análisis constitucional del decreto en cuestión, como afirma la demandada, y si se violaría el derecho de igualdad del resto de los aspirantes a la matrícula con el mantenimiento del decisorio en crisis. 6. Centrado así el thema decidendum se adelanta que la apelación no puede prosperar. Ello por cuanto las objeciones y agravios tendientes a cuestionar el fundamento dado a la cuestión no resultan suficientes para revertir lo decidido. Debemos recordar que, en particular, estamos en presencia de una acción constitucional (art. 43, CN) encaminada a descalificar el ejercicio del poder de policía de manera retroactiva por parte del Estado provincial, alegándose violación a un derecho adquirido. En esa línea argumental, cabe destacar que no existe en el razonamiento del iudex la contradicción alegada. No cabe duda, como expresa el juez, que los requisitos para adquirir la matrícula en la Provincia son facultades que integran el poder de policía de la Provincia de Córdoba. Se trata de una prerrogativa estatal que surge del ordenamiento jurídico y que responde a la especial naturaleza de la actividad administrativa, que exige aprovechar todas las oportunidades para lograr las realizaciones más convenientes al interés general. Pero obvio es recordar que tal facultad debe ser ejercida dentro de límites razonables, respetando los derechos regularmente adquiridos y que encuentran su tutela primaria en el art. 17, CN, circunstancia que no autoriza a hablar de un congelamiento o petrificación del ordenamiento jurídico que inhiba, para el futuro, su regular ejercicio. En razón de ello, no resultaba previo a la resolución cuestionada el análisis constitucional del decreto 50, ya que la pretensión del amparista se limita a la no aplicación de tal normativa a su pedido de matrícula, y no a su invalidez constitucional. En sentido similar, no podemos dejar de recordar la divergencia jurisprudencial habida en torno a la «constitucionalidad» de la aplicación retroactiva de la Ley de Aranceles 8226, sin que ello en modo alguno trajera aparejada la declaración de inconstitucionalidad de tal cuerpo normativo, sino que simplemente se cuestionaba su aplicación retroactiva a situaciones consolidadas. Aclarado tal punto, cabe destacar que no hay duda de que no se puede pretender que las meras o simples expectativas sean susceptibles de protección jurídica frente a la norma posterior que modifica el régimen establecido en la anterior, y desconocer la virtualidad y eficacia de las normas como correctoras de situaciones innovativas de las relaciones jurídicas que han de ser condicionadas por las circunstancias sociales cambiantes, mas ello no implica su aplicación a situaciones consolidadas. En tal sentido, la Corte ha dicho: «…A mi modo de ver, son de aplicación en la especie las consideraciones vertidas por la Corte en el caso ‘Francisco Costa e Hijos Agropecuaria c/ Provincia de Buenos Aires’ (Fallos 319:1915) cuando señaló que ‘ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior, ya que en ese caso el principio de la no retroactividad deja de ser norma infraconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema’ …Para que exista derecho adquirido y, por tanto, se encuentre vedada la aplicación de la nueva ley… es necesario que su titular haya cumplido –bajo la vigencia de la norma derogada o modificada– todas las condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en esa ley para ser titular del derecho de que se trate, aun cuando falte la declaración formal de una sentencia o acto administrativo » (CSJN, Audioacústica SA, del 18/12/01). En el mismo sentido ha establecido la Corte Suprema que «…Cuando bajo la vigencia de una ley… el particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales en ella previstos para tenérselo por adquirido, y es inadmisible su supresión por una ley posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad…»(CSJN, Fullana SA Juan F, 2/4/85, Revista LL 1985, JA 1985-II-398) y que «…la derogación de una ley común no afecta derechos adquiridos comprendidos en la garantía de propiedad –art. 17, CN– a menos que bajo su vigencia se hayan cumplido los actos, condiciones sustanciales y requisitos formales para obtener la totalidad del derecho invocado…» (CSJN, 1/2/02, “Gorosito Juan R. c/ Riva SA y otros”. Revista Jurídica Argentina LL 2002-A (18/2/01) Doctrina Judicial 2002-1-361). Desde esa perspectiva, opino que adquiere relevancia el hecho no controvertido en el sentido de que el amparista solicitó la matrícula durante la vigencia del régimen anterior, por lo que no debe aplicarse al mismo la disposición relativa al examen nivelatorio establecido en la nueva norma. Por otra parte, tengo para mí que el amparista cumplimentó con todos los otros requisitos exigidos en la normativa vigente al momento de solicitar su matrícula atento a que sólo se le requirió rendir el examen nivelatorio, por lo que el derecho a la matrícula la adquirió aun no haberse dictado el acto administrativo correspondiente. Por ello, la arbitrariedad, fundamento del amparo, se encuentra en la aplicación retroactiva de la norma, y no en la intrínseca ilegitimidad del acto en cuestión. 7. Con respecto al argumento de la apelación en el sentido de que se estaría violando el derecho de igualdad de los otros aspirantes a la matrícula que deberán rendir examen nivelatorio, no es de recibo. Recordemos que, a despecho de lo afirmado por el recurrente, no se ve afectado el principio de igualdad ante la ley. Ha sostenido la CSJN que la igualdad comporta “el derecho de todos a que no se establezcan privilegios o excepciones que excluyan a unos de lo que se les concede a otros en igualdad de circunstancias” (“Martínez”, Fallos, 312:826, y “Gómez y Federico”, Fallos, 312:851). Esto es, el Alto Cuerpo acepta razones de objetiva discriminación en tanto la ley formule distinciones entre supuestos que estime distintos, siempre que aquéllas no resulten arbitrarias, esto es, “mientras no obedezcan a propósitos de injusta persecución o indebido privilegio de personas o grupos” (“Unión Gremial Trabajadores Sanitarios”, Fallos, 302:457). La igualdad a la que alude el Máximo Tribunal, como es sabido, es la igualdad de tratamiento siempre que las personas “se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones” (Fallos, 312:615). De conformidad con ello, no puede válidamente sostenerse que se violaría el derecho de igualdad de quienes a futuro del dictado del decreto 50/2005 soliciten la matrícula, ya que éstos se encuentran en una situación claramente diferente a la del amparista que solicitó su matrícula al amparo del régimen reformado. En definitiva, estimo por las razones que se han expuesto que el recurso de apelación articulado por la parte demandada no debe prosperar, confirmándose el decisorio apelado en todo aquello que ha sido materia de agravio. Las costas de esta instancia se imponen al recurrente por resultar vencido (art. 130, CPC).

Los doctores Héctor Hugo Liendo y José Manuel Díaz Reyna adhieren al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.

Por todo lo expuesto y normas legales citadas,
SE RESUELVE: I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, confirmando el decisorio impugnado en todo aquello que ha sido materia de agravio. II) Imponer las costas del presente a la recurrente.

Graciela Junyent Bas – Héctor Hugo Liendo – José Manuel Díaz Reyna ■