ESCUCHARPor José Daniel Godoy
El Poder Ejecutivo Nacional, en uso de las facultades emergentes del artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional, dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 669/2019, sustituyendo por su artículo 1 al artículo 12 de la Ley 24557, modificado por ley 27348 con el siguiente texto:
“ARTÍCULO 12.- Ingreso Base. Establécese, respecto del cálculo del monto de las indemnizaciones por incapacidad laboral definitiva o muerte del trabajador, la aplicación del siguiente criterio:
1. A los fines del cálculo del valor del ingreso base se considerará el promedio mensual de todos los salarios devengados -de conformidad con lo establecido por el artículo 1° del Convenio N° 95 de la OIT- por el trabajador durante el año anterior a la primera manifestación invalidante, o en el tiempo de prestación de servicio si fuera menor. Los salarios mensuales tomados a fin de establecer el promedio se actualizarán mes a mes aplicándose la variación del índice Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), elaborado y difundido por el MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL.
2. Desde la fecha de la primera manifestación invalidante y hasta la fecha en que deba realizarse la puesta a disposición de la indemnización por determinación de la incapacidad laboral definitiva, deceso del trabajador u homologación, el monto del ingreso base devengará un interés equivalente a la tasa de variación de las Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) en el período considerado.
3. En caso de que las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo no pongan a disposición el pago de la indemnización dentro del plazo debido, se aplicará un interés equivalente al promedio de la tasa activa cartera general nominal anual vencida a TREINTA (30) días del BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA, hasta la efectiva cancelación, acumulándose los intereses al capital en forma semestral, según lo establecido en el artículo 770 del Código Civil y Comercial de la Nación”.
El texto transcripto precedemente nos merece las siguientes reflexiones:
1.- Atento a los términos de las consideraciones previas del DNU 669/2019, cabe afirmar que el Ejecutivo ha seguido la línea de correcciones regulatorias iniciada por la Superintendencia de Seguros de la Nación, por Resolución 41155-E/17, por la que impulsó el pago de indemnizaciones por parte de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), permitiendo que utilizaran reservas técnicas para la celebración de acuerdos conciliatorios. Al mismo tiempo aumentó la exigencia económica en materia de constitución de reservas para pasivos judiciales en los estados contables de las mismas ART y elevó el monto mínimo de reserva por juicio y fijó una actualización periódica, para que el transcurso del tiempo no afectare la relación entre ese pasivo constituido y la realidad económica imperante a lo largo del tiempo.
Con el dictado del Decreto 669/2019, el Ejecutivo considera necesario continuar con esa misma línea de correcciones regulatorias, para mejorar las condiciones de sostenibilidad del sistema. Es por ello, que decide con el DNU modificar la modalidad de ajuste previsto en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 24557, que con la modificación introducida por Ley 27348 tuvo la finalidad de incluir una tasa de actualización que evitar los efectos de los procesos inflacionarios afectaran desfavorablemente la cuantía del monto del “Ingreso Base”. Para ello, estableció que a los fines de la actualización de las indemnizaciones se aplicará un interés equivalente al promedio de la tasa activa, cartera general nominal anual vencida a 30 del Banco de la Nación Argentina.
No obstante ello, por la manera que ulteriormente evolucionaron las variables macroeconómicas que inciden en las tasas bancarias, el Ejecutivo considera que esa actualización no alcanza el fin pretendido y que compromete la estabilidad y continuidad del sistema instituido en beneficio de los trabajadores.
Advierte que actualmente el rendimiento financiero de los activos de la industria aseguradora es del orden de 42% promedio, mientras que la tasa de interés vigente para las indemnizaciones previstas en la LRT, asciende a niveles cercanos a 90%. En función de ello señala que la perjudicial asimetría de tratamiento entre los pasivos y activos de las ART, sumado a las discrepancias observadas en la aplicación de las tasas judiciales, podría provocar un inminente desfinanciamiento del sistema, con impacto en la solvencia de las ART y de los trabajadores beneficiarios del Sistema de Seguridad Social.
Con la sustitución que se instrumenta con el DNU, el Ejecutivo quiso evitar la caída en la insolvencia del sistema de la LRT, sustituyendo la tasa de interés activa del Banco de la Nación Argentina por la variación del índice de Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE). La tasa de interés activa sólo se mantiene para los supuestos en que las ART no cumplan con sus obligaciones y entren en mora, por lo que su aplicación es hasta su efectivo pago.
Entiendo que estamos en presencia de un pago de una prestación dineraria, en que la tasa de interés activa, por efectos de la inflación reciente, se ha elevado mucho y que por ello dicha tasa no se aplica a ningún otro crédito laboral, porque la naturaleza alimentaria del salario no puede confundirse con un negocio comercial o de seguro comercial.
Si un trabajador activo reclama diferencias salariales y esta pretensión prospera, los intereses que se aplican judicialmente en modo alguno se equiparan a la tasa de interés activa. Por ello, no puede ser que un trabajador que goza de la plenitud o cien por ciento de su capacidad total obrera quede en peores condiciones de reclamos salariales que aquel que padece de una incapacidad laboral que debe ser indemnizada en base a la misma escala salarial.
Por lo expresado, entiendo que el reajuste por la escala RIPTE es justo, equitativo e implica una igualdad de trato para todos los trabajadores, respetando su calidad de tales y el valor de la remuneración devengada por elemento esencial del contrato de trabajo y referencia ineludible para el cálculo indemnizatorio.
Considero que en este aspecto el DNU 669/2019 es razonable, equitativo, proporcional ya que el Congreso de la Nación no estableció otro medio alternativo adecuado para conjurar la crisis inflacionaria, por lo que el DNU que nos ocupa, en la medida que fija un índice de reajuste, relacionado con la economía de una relación laboral, respeta así la igualdad de trato de los trabajadores con el cien por ciento de la capacidad total obrera con los que padecen algún grado de discapacidad laboral. Sin discriminación alguna.
Por ello, resulta válida la modificación tarifaria del art. 12 de la LRT, siempre que se la aplique desde la vigencia del DNU 669/2019.
Además cabe tener presente que la LRT ha sido objeto de varias modificaciones, como el producido por el DNU 1278/2000, con el que se reguló en forma expresa la posibilidad de determinar nuevas enfermedades profesionales, para lo cual fija el procedimiento para hacerlo y rompe el “listado cerrado” existente hasta ese momento. Así, permite indagar o investigar sobre la existencia de nuevas enfermedades profesionales.
Bien cabe decir que una ley puede ser modificada por un DNU válidamente, dado que éste es de sustancia legislativa, como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en el caso “Peralta”, convalidando la constitucionalidad de un decreto de necesidad urgencia que fue dictado en el contexto de una grave crisis económica y social producida por la hiperinflación (CSJN, Fallos 313:1513).
En dicho pronunciamiento, la CSJN exigió: a) una situación de grave riesgo social; b) examen de la proporcionalidad de las medidas y el tiempo de vigencia de ellas; c) inexistencia de otros medios alternativos adecuados para lograr los fines buscados; y d) convalidación del Congreso, expresa o tácita. Hoy está el procedimiento de control de validez constitucional previsto en la ley 26.122.
2.- Por otra parte, debemos tener en cuenta que la actualización de las deudas dinerarias constituyen un remedio a la inflación desbordada que desequilibra y convierte e inequitativas las contraprestaciones. Con dicha afirmación no desconocemos la atribución del Congreso de la Nación de establecer el valor de la moneda (como lo exige el art. 75 inc. 11 de la CN), ni tampoco la nueva atribución que le regula el art. 75 inciso 19 de la CN, cual es “la defensa del valor de la moneda”.
Solamente ponemos el acento en que se deben reparar los daños que el mismo Estado produce con sus políticas económicas y financieras, que derivan en la inflación que nos agobia. Ello no solo es reprochable al Ejecutivo, sino al Congreso de la Nación que ha estado ausentes en cuanto a la fijación y defensa del valor de la moneda, siendo los poderes políticos los responsables de ello. Hasta ahora no han hecho otra cosa que delegación legislativa, lo que desnaturaliza la división de poderes.
Si la inflación es leve, el desequilibrio se enmienda con los intereses y no hace falta prohibir el reajuste de las deudas. De lo contrario, como ocurre con la inflación que padecemos todos, el criterio de proporcionalidad y las pautas de la justicia conmutativa ofrecen remedios apropiados a la iniquidad.
El índice RIPTE, morigera los efectos de la inflación en función de la variación del índice de las Remuneraciones Imponibles promedio de los Trabajadores Estables, tomando como referente el valor de las remuneraciones que perciben los trabajadores activos y no el valor de los intereses de los negocios financieros, que corren paralelos al aumento del índice inflacionario.
Además, se debe partir del principio del esfuerzo compartido en la emergencia, aplicado al contrato de trabajo en particular. En cuanto rija para el futuro, el DNU 669/2019 resulta constitucional en la medida que permite reajustar con el índice RIPTE el ingreso mensual como referencia del cálculo indemnizatorio por incapacidad permanente o por muerte, sin caer en una de las causa más notorias de la inflación, cual es la aplicación de la tasa activa de interés sujeta a la ley de la oferta y la demanda y cuya aplicación ha distorsionado el cumplimiento de toda contraprestación. Las principales generadoras de empleo que son las pymes, son las que más sufren el alza de dicha tasa de interés activo, que solo sirve para alimentar esa grave patología que tanto los afecta: la inflación, como en buena medida lo reconoció la Corte Suprema (CSJN, 2010, Fallos 333:447).
3.- Los motivos o consideraciones que desarrolla el Ejecutivo para el dictado del DNU 669/2019, justifica la sustitución del art. 12 de la LRT y beneficia con legitimidad a las ART al reducirles a casi la mitad el monto por interés que recibe el trabajador accidentado o el que padece de una enfermedad profesional, o en caso de muerte del trabajador lo que perciben sus causa habientes.
No perjudica a los trabajadores porque para el cálculo del valor del ingreso base los salarios mensuales que se toman como referencia para establecer el promedio se actualizan mes a mes mediante la aplicación de la variación del índice Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), elaborado y difundido por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social.
Entiendo que la reducción se ajusta a la realidad macroeconómica existente, fundamentalmente después de las PASO, en que el proceso inflacionario se agudizó, siendo necesario y urgente mantener la solvencia de las ART, para que pudieran cumplir con las prestaciones dinerarias que regula la LRT. Cabe afirmar que el DNU 669/2019, es una medida positiva, de carácter excepcional, que debía adoptarse sin mayores dilaciones para mantener la solvencia de las ART y, con ello, la sustentabilidad del sistema de prestaciones dinerarias de la LRT como subsistema de la Seguridad Social. Así, entiendo que no admite ninguna objeción constitucional.
Además, por lo dispuesto en el art. 10 de la ley 26122 (B.O. 28/7/2006), corresponde que la Comisión Bicameral Permanente, se expida sobre la validez o invalidez del DNU que nos ocupa y elevar un dictamen al plenario de cada Cámara del Congreso Nacional para su expreso tratamiento. Al respecto, el dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Una interpretación razonable del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional permite afirmar que se requiere que las dos cámaras se expidan expresamente de forma inmediata acerca de la validez constitucional del DNU. La finalidad de control se cumple con la manifestación de desaprobación de cualquiera de las cámaras del Congreso o con el silencio de ambas o una sola, en un plazo que necesariamente debe ser breve.
Luego de dictada la ley 26122, se reunió la Comisión Bicameral Permanente, aprobando el 8/11/2006 tres DNU. Evidenció un criterio amplio y no estricto en el examen de la constitucionalidad de esas normas, lo que se ha mantenido, inclusive convalidando un decreto por una sola de las cámaras del Congreso.
4.- No obstante lo expresado, cabe poner de resalto que el art. 3º del DNU 669/2019 establece: “Las modificaciones dispuestas en la presente norma se aplicarán en todos los casos, independientemente de la fecha de la primera manifestación invalidante” (lo destacado me pertenece).
En principio debemos recordar que por el segundo párrafo del artículo 7º del Código Civil y Comercial de la Nación: “Las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales”.
Por su parte, la jurisprudencia tiene dicho que la proyección de un nuevo ordenamiento normativo hacia el pasado no resulta posible si por esta vía se altera el alcance jurídico de las consecuencias de los hechos realizadas en su momento bajo un determinado dispositivo legal, con grave afectación de los derechos adquiridos bajo el régimen que regía cuando los trabajos fueron realizados (CSJN, 28/5/1991, Fallos 314:481). La facultad de legislar sobre hechos pasados no es ilimitada, ya que la ley no puede modificar o alterar derechos incorporados al patrimonio al amparo de una legislación anterior sin menoscabar el derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución (CSJN, 12/7/1993, Fallos 305:899; 12/9/1996, Fallos 319:1815).
También se debe tenerse en cuenta un principio cardinal que informa la materia del derecho del trabajo, que expresa que en caso de duda debe aplicarse la norma más favorable al trabajador (art. 9 de la LCT), en función del principio protectorio del trabajador que regula el art. 14 bis de la Constitución Nacional y de promoción de medidas de acción positiva, en particular las personas con discapacidad –entre otros-, que garantiza el art. 75 inciso 23 de la Constitución.
Atento a ello, la sustitución del art. 12 de la LRT que regula el DNU 669/2019 resulta inconstitucional en la medida que se la aplique retroactivamente a “todos los casos”, sin tener en cuenta las distintas modificaciones o parches que ha tenido la LRT con respecto al mismo dispositivo o art. 12 de la LRT.
La referencia a todos los casos pudo ser limitada por el Ejecutivo a partir de la modificación del art. 12 de la LRT, que complementariamente se regula por la ley 27348, pero lamentablemente no se fijó ese límite, que hubiere sido razonable.
Ello es así porque la tasa de interés activa se aplica a partir de la vigencia de la sustitución dispuesta por el art. 11 de la ley 27348 (B.O. 24/2/2017 -como complementaria de la ley 24557-, que rige desde el 5-3-2017). Desde entonces (24/2/2017), existen numerosos juicios pendientes en estado de instrucción o para ser elevados a juicio y dictarse la sentencia que se iniciaron antes que rigiera la ley 27348, y en ellos el cálculo del ingreso base, conforme al originario artículo 12 de la ley 24.557, se tomaba como referencia el ingreso diario a partir del ingreso anual nominal, para luego dividirlo por 365. Y al monto obtenido multiplicarlo por 30,4, para de esa manera mensualizarlo. Dicha tarifa no requería de reajuste o actualización alguna del salario, sino que se tomaba el valor nominal de la remuneración percibida. A partir de la vigencia de la ley 27348, en la redacción del artículo 12, inciso 1, se abandona la referencia salarial diaria mensualizada. Para el cálculo se parte del promedio mensual de todos los salarios devengados, con remisión al concepto de salario conforme a lo establecido en el artículo 1 del Convenio Nº 95 de la OIT, que remite a la legislación nacional (arts. 103, 104 y 105 de la LCT).
De esa manera, a partir de la vigencia de la ley 27348, ya no se toma la remuneración sujeta a aportes y contribuciones con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (arts. 6º a 9º de la ley 24.241) y, además, se abandona el tope establecido en función de lo previsto en el artículo 9º de la ley 24241, lo que sin duda favorecía a los trabajadores de mayores ingresos. Sin embargo, debemos recordar que dicha normativa legal, no fue respetada por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo al reglamentar el dispositivo que nos ocupa y establecer en el art. 43 de la resolución 298/2017 la persistencia contra legem de tomar como referencia los salarios declarados por el empleador al Sistema Único de Seguridad Social.
En definitiva, para la ley 27348, el cálculo de las indemnizaciones por Incapacidad Laboral Permanente y Muerte del trabajador (arts. 14 y 15 de la LRT) se debe tomar como referencia remuneratoria para la determinación del “valor mensual del ingreso base”, las sumas devengadas mensualmente por el trabajador en el año anterior a la primera manifestación invalidante –o el tiempo trabajado si fuere menor- y, luego de actualizarlas desde cada mes hasta la fecha de esta última (aplicando la variación del índice RIPTE), se debe determinar su promedio dividiendo el total obtenido por doce o el número de meses transcurridos si el período considerado fuera inferior a un año. Y es aquí donde comienza el problema que nos ocupa, dado que el ingreso base determinado como se describió precedentemente devengará desde la fecha de la primera manifestación invalidante y hasta el momento de la liquidación de la indemnización un interés equivalente al promedio de la tasa activa Cartera General nominal anual vencida a treinta días del Banco de la Nación.
Por lo hasta aquí expresado, antes del 24/2/2017 no se exigía la tasa de interés activa y era otra la referencia salarial del ingreso base. La aplicación de dicha tasa activa a todos los casos pendientes hasta esa fecha viola el derecho de propiedad (art. 17 de la CN) de las ART, que hasta entonces no se le aplicaba la tasa de interés activa. Asimismo, la no aplicación de dicha tasa activa, a partir de la vigencia del DNU 669/2019, no afecta la integridad de la prestación dineraria que debe percibir el trabajador o sus causa habientes, toda vez que el ingreso base mensual se actualiza con el índice variable del RIPTE, igualando la situación de todos los trabajadores por aquello de que a igual tarea igual remuneración. Ello no atenta contra el principio de progresividad, dado que el fin que persigue el DNU 669/2019 es la solvencia económica de las ART, que conlleva a la sustentabilidad del sistema de la LRT ante una situación de emergencia financiera y de inflación como la que se vive. Por ello, entiendo que la solución que arbitra el DNU 669/2019 es ecuánime y equitativa en la medida que instrumenta un esfuerzo compartido mientras persistan los efectos negativos del proceso inflacionario que nos agobia.
5.- Por último cabe destacar que en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte de las ART se les debe aplicar la tasa de interés activa, como corolario de su situación de morosidad. En tal sentido el art. 3º del DNU 669/2019 dispone: “En caso de que las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo no pongan a disposición el pago de la indemnización dentro del plazo debido, se aplicará un interés equivalente al promedio de la tasa activa cartera general nominal anual vencida a TREINTA (30) días del BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA, hasta la efectiva cancelación, acumulándose los intereses al capital en forma semestral, según lo establecido en el artículo 770 del Código Civil y Comercial de la Nación”.
