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La codificación de la Seguridad Social “deberá ser académica y no política”

ANÍBAL PAZ. “Aun aplaudiendo la medida, soy profundamente escéptico ya que los cambios en tan vastas y dispersas materias probablemente generarán nuevos inconvenientes normativos”.

ANÍBAL PAZ. “Aun aplaudiendo la medida, soy profundamente escéptico ya que los cambios en tan vastas y dispersas materias probablemente generarán nuevos inconvenientes normativos”.

Para el especialista Aníbal Paz, la tarea que tiene encomendada el ente convocado para el
anteproyecto de ley es ciclópea. De no hacerse debida y acabadamente podrían mantenerse o multiplicarse los problemas que se pretende resolver. Advierte de la importancia de que la codificación que se realice sea profesional

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación dispuso, mediante la resolución 188-E/17, la creación de una comisión para la elaboración de un anteproyecto de Código de la Seguridad Social.
Factor consultó a Aníbal Paz -abogado y especialista en derecho de la seguridad social-, quien hizo algunas advertencias a la hora de emprender cambios normativos en la materia y señaló: “ Más de 22 años después de la reforma constitucional se pone en marcha la enorme tarea que supone redactar un anteproyecto para la futura sanción del Código de la Seguridad Social. Las seguridad social resulta una materia tan amplia que incluye, entre otras, áreas tan complejas como el Régimen de Jubilaciones y Pensiones (ley 24241), el Régimen de Obras Sociales (ley 23660), el Fondo de Desempleo (ley 24013), el Régimen de Riesgos del Trabajo (ley 24457) y el Régimen de Asignaciones Familiares (ley 24714)”.

- ¿A quién compete dictar las normas de seguridad social?
- El art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional (CN) dice: “Corresponde al Congreso (…) dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales (…)”. El cumplimiento de lo que prescribe esta cláusula es lo que se pretende con la sanción del código en cuestión. Se hace notar que, habiendo pasado más de dos décadas desde la última reforma de la Carta Magna, el Congreso se ha mantenido inactivo al respecto.
Tan sólo el apartado previsional de la Seguridad Social es un mundo en sí mismo, con miles de normas -que no sólo incluyen leyes o decretos sino también resoluciones, dictámenes y circulares internas de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) o resoluciones conjuntas con otros organismos, todos con fuerza normativa- que ni siquiera han podido ser completamente recopiladas en el Digesto Jurídico Argentino (ley 26939). Es más, atento a la imprescriptibilidad del derecho previsional, puede afirmarse que el digesto no sólo no ha ordenado la materia sino que ha generado aún más complicaciones, al crear dudas sobre la vigencia y el alcance de unas 800 normas que fueron omitidas.
No obstante lo dicho, el asunto sólo ha sido traído a colación para ilustrar la dificultad que la tarea de generar un código en la materia puede acarrear. Lo mismo puede decirse del sistema de Riesgos del Trabajo, actualmente en una etapa de reforma altamente cuestionada.

- ¿Qué dice la resolución 188-E/17?
- De las propias consideraciones de la resolución, que ordena la creación de una comisión para la elaboración de un anteproyecto de Código de la Seguridad Social, surge con claridad la dificultad normativa existente en la actualidad, con confusiones, contradicciones y lagunas normativas varias.
Entre las consideraciones de dicha resolución puede leerse:
“(…) La legislación (…) ha sido a todas luces deficiente e injusta, generando nuevas e importantes alteraciones interpretativas que complican su conocimiento y aplicación.(…)
(…) Dicha confusión se produce, entre otras causas, por la superposición de reglas contradictorias o de dificultosa hermenéutica. Esta lamentable circunstancia nutre a los tribunales competentes generando ese verdadero castigo social que son los centenares de miles de casos litigiosos que rebasan sus estanterías (…)
(…) El aludido desorden confunde al ciudadano y crea dudas, cuando no desaliento, respecto a si los derechos a la cobertura social que la Constitución y las leyes le acuerdan, serán respetados (…)
(…) La mencionada incertidumbre es una de las principales aliadas de la informalidad laboral (…).
(…) El escenario trazado torna necesario proceder a ordenar el plexo legal vigente y debe iniciarse la tarea por lo más importante, es decir, procediendo a dictar el código de fondo que establezca con claridad los riesgos a cubrir y contenga los principios generales y rectores de los derechos y obligaciones de todos y cada uno de los sujetos comprendidos y obligados, todo ello sin sustituir la legislación especial.(…)
(…) Deberá tenerse en cuenta los procesos de armonización de la legislación nacional y provincial (…) también, los convenios internacionales en dicha materia (…)”
Podemos decir que, a confesión de parte, relevo de pruebas. Si el mismísimo organismo de aplicación de todas estas materias reconoce tan cándidamente el problema normativo vigente, entonces podemos afirmar que el primer paso de la superación del problema ha sido dado, esto es, reconocer la propia existencia del problema y ponerlo por escrito sin ambigüedades. El texto de la resolución transcripto resulta, además, de gran utilidad para exhibir a los clientes y que éstos conozcan con claridad a lo que los estudios profesionales están expuestos cuando se lidia con dichas cuestiones.

- ¿Qué temas debería abordar la comisión?
- La comisión deberá tratar -entre otras cuestiones- aspectos como vejez, invalidez, sobrevivencia; asignaciones familiares y de maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; desempleo, asistencia médica y monetarias por enfermedad, a los fines de dar las bases y sentar principios generales sobre los que deberá versar la codificación de todo esos institutos. A tales fines la comisión se integrará con expertos en las distintas materias, quedando facultada a su vez para realizar consultas a diferentes instituciones, magistrados y personalidades que se estime necesario.

- ¿Qué opinión le merece la iniciativa?
- Resulta que, aun aplaudiendo la medida, soy profundamente escéptico sobre el resultado que pueda obtener. Claramente, la experiencia acumulada apoya mi escepticismo, toda vez que los cambios normativos, en tan vastas y dispersas materias probablemente generarán nuevos inconvenientes normativos tal como ha sucedido en las recientes experiencias codificadoras.

Interrogantes
Las primeras dudas de Paz en esta instancia son sobre quiénes serán los “expertos convocados”; el especialista se plantea: “¿pertenecerán a todos los sectores y serán verdaderos expertos, o serán ‘los mismos de siempre’, que conocen en profundidad sólo algún tema pero opinan como expertos sobre todos los demás? ¿Qué instituciones serán consultadas?”¿Sólo la Justicia y los departamentos de Gobierno y entidades oficiales? ¿o también sindicatos, fundaciones y ONG?
Finalmente se pregunta: ¿tendrán voz en esta oportunidad los colegios profesionales por medio de sus salas especializadas? ¿Se tratará de una codificación académica y profesional o meterá la cola el diablo de la política?

Consideraciones

La seguridad social es una materia amplia que incluye varios regímenes: leyes 24241, 23660, 24013, 24457 y 24714.

La comisión deberá tratar aspectos tales como vejez, invalidez, sobrevivencia, asignaciones familiares, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales -entre otros-.

La consulta a diversos sectores  -en especial a las respectivas áreas de los colegios profesionales- aparece como una cuestión relevante en la redacción de la normativa.

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