I. Planteo del tema
La temática que se aborda en el presente trabajo está dada por el instituto de la “perención de instancia” en materia de procedimiento administrativo. Si bien no se trata de una cuestión novedosa, recientemente se ha concretado un cambio sustancial en el criterio adoptado por la Fiscalía de Estado al respecto, lo que justifica el tratamiento de la cuestión. Adelantando el meollo del asunto se señala, sucintamente, que radica en el cambio operado a partir de la reciente jurisprudencia administrativa del máximo organismo provincial de contralor de la legalidad. Así, en lugar de entenderse –como se ha venido sosteniendo tradicional y pacíficamente– que sólo puede operar la perención en los supuestos en que exista mora del administrado en efectuar un aporte a la causa administrativa (sin el cual el avance de aquella se torna imposible), se ha pasado a un criterio por el que el mero vencimiento del plazo legalmente establecido para la perención implica la viabilidad de su declaración, aun cuando sea exclusivamente la Administración la que se encuentre en mora en la tramitación de que se trate, esto es, sin que exista de parte del administrado obligación alguna que deba cumplimentar para permitir el avance procesal del trámite.
II. El marco normativo
A los fines de un adecuado análisis del asunto, resulta conveniente en primer lugar efectuar una descripción del marco normativo aplicable.
Así, corresponde hacer referencia en primer término a lo establecido en el art. 176 de la Constitución Provincial que dispone: “Procedimiento: La Administración Provincial y Municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, economía, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse y participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal para los administrados”.
Ya en materia de procedimiento administrativo, el art.7, ley 5350 (t.o. ley 6658) expresa al respecto: “Celeridad, economía, sencillez y eficacia: … El procedimiento será impulsado e instruido de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones cuando corresponda, y de la caducidad del procedimiento cuando la tramitación fuere sólo en interés del administrado”.
El art. 63 de la norma de que se trata dispone: “Obligatoriedad de los plazos administrativos: Los plazos administrativos obligan por igual, y sin necesidad de intimación alguna, a la Administración Pública y a los interesados en el procedimiento”.
Por su lado, el art. 113 de la misma norma dice: “Caducidad del procedimiento por perención: La paralización del trámite de un expediente durante tres (3) meses, sin que en dicho lapso el administrado haya instado su prosecución, producirá por sí misma la perención de la instancia, la que se declarará de oficio, pudiendo esta declaración ser recurrida”.
Finalmente, el art. 115 de la ley ritual administrativa establece: “Trámites iniciados por la Administración: Cuando fuese la Administración la que inicie o prosiga el trámite de un expediente, el término para que la perención se opere será de seis (6) meses, contados desde la fecha de la última providencia o diligencia que se dictare en el mismo”.
III. El criterio “tradicional” de Fiscalía de Estado
Con relación a esta cuestión, la Fiscalía de Estado ha sostenido históricamente que “resulta aplicable el art. 113 ibid, cuando la prosecución de las actuaciones depende necesariamente de la actividad del administrado. Pero cuando en las mismas corresponde un pronunciamiento de la Administración, no es obligatorio que el presentante inste el procedimiento cada tres meses para evitar que se extinga la instancia”
. El mismo dictamen contiene citas correspondientes a precedentes emanados de la propia Fiscalía, en cuanto a que “Pretender o exigir que concluido el trámite de un expediente, quedando pendiente un acto sólo realizable por la Administración, el particular deba, antes de cumplirse cada trimestre, presentar escritos instando el trámite, de manera ininterrumpida en el tiempo, a pesar de haber instado el procedimiento, es convertir el proceso administrativo en una interminable carrera de obstáculos que no se compadece con principios constitucionales claramente establecidos. Más aun, como en el caso de autos, cuando la realización de un acto no depende del sujeto particular, teniendo la Administración la posibilidad de concluir con la inactividad”
. Estos dictámenes señalan a su vez: “Pretender o exigir –insisto– lo antes señalado, sería lo mismo que imaginar que en el proceso judicial se pudiera perimir una causa en estado de dictar sentencia. El derecho procesal (judicial) que ha sido en gran medida la fuente del procedimiento administrativo, ha receptado en sus normas positivas la solución que se propugna en este dictamen, razón por la cual el suscripto interpreta que esa es la adecuada inteligencia que debe prevalecer”. Finalmente el dictamen aludido subraya que “en materia de perención de instancia –con la pérdida de derechos que ello significa–, ha de aplicarse un criterio restrictivo de las normas que la regulan, procurando la preservación de aquella. Además, si duda alguna existiere, es también de aplicación al subexamine el principio del Derecho Administrativo “in dubio pro administrado”.
IV. El giro en la posición de Fiscalía de Estado
A partir del criterio sentado en el Dictamen Nº 1911/03, el organismo de referencia varió ciento ochenta grados su tesitura sobre el tema objeto de análisis. En este pronunciamiento, citando jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia
, se sostuvo que “para los casos subexamine, corresponde analizar la procedencia de la declaración de perención de la instancia administrativa, …a tal fin, es menester destacar que los actores pudieron instar el trámite ante este Poder Ejecutivo, pero no han demostrado mayor diligencia en la continuación y prosecución del mismo, ni tampoco han acreditado la imposibilidad material o jurídica de hacerlo”. Continúa el dictamen de marras expresando que “… si bien en los términos del art. 7 de la Ley de Trámite, el procedimiento administrativo será impulsado de oficio, la norma citada expresa que ello lo es sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones y de la caducidad del procedimiento cuando la tramitación fuere sólo en interés del administrado”. Se agrega luego que “… con el mencionado instituto legal se procura evitar la duración excesiva de los procedimientos administrativos, con el consiguiente perjuicio que ello significa para la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre la Administración y los particulares, al permanecer en una pendencia indefinida y perjudicial, y sin la conclusión final, un trámite actuado en el solo interés del particular interesado … las disposiciones legales vigentes sobre la perención resultan un modo de “exigencia indirecta” de instar el trámite, so pena de caducidad del mismo”. Se señala asimismo que “el principio de oficialidad, interpretado armónicamente con los institutos del “pronto despacho” (art. 70, ley 5350 t.o. 6658), de la presunción de resolución denegatoria (art. 69, ley cit.) y de la procedencia de la perención de la instancia (art. 113 y 114, ley citada), reconoce como excepción aquellos trámites en los cuales el procedimiento ha sido actuado en el solo interés de quien lo inició…”. Finalmente, el dictamen referenciado destaca que “si la Administración permanece inactiva, el sistema acude en garantía y protección de los particulares y les provee de los remedios procedimentales administrativos y procesales pertinentes para lograr el dictado del acto administrativo, ya sea mediante la interposición del “pronto despacho” o con intervención judicial por vía del “amparo por mora de la Administración” –art. 52 de la Constitución Provincial, reglamentado por Ley Provincial 8508– …en el caso contrario y frente a la omisión o inactividad procesal administrativa del interesado, cuando es en su exclusivo beneficio, sumado al transcurso del plazo legal –tres meses–, queda habilitada legítimamente la Administración para declarar perimida la instancia”.
En síntesis, entonces, el criterio sustentado en la actualidad por la Fiscalía de Estado consiste en sostener que la conjunción del mero transcurso del tiempo previsto por la norma referida (art. 113, LPA) y la inactividad del administrado interesado configuran de por sí y de pleno derecho las condiciones exigidas para la declaración de la perención, sin distinguir en absoluto si el paso procesal pendiente debía ser dado por la Administración o por el interesado, ni si la mora es o no imputable a éste.
V. Nuestra posición
La cuestión en debate está constituida, a nuestro juicio, por la resolución de la tensión existente entre el principio de “impulso de oficio” –como regla con efectos tuitivos para el administrado– y sus alcances concretos y operativos en el trámite administrativo, por una parte, y la aplicación del instituto de la perención como figura procesal incorporada en la norma ritual. Adelantamos desde ya nuestra tesitura contraria a la sostenida por la Fiscalía de Estado en el reciente dictamen que se comenta. Resulta necesario entonces analizar los elementos que, a tenor del dictamen mencionado, deben conjugarse con el principio de “oficialidad”, y que se esgrimen como justificativo para la solución que propugna actualmente la Fiscalía de Estado, esto es: la utilización del “pronto despacho”, la presunción de resolución denegatoria por silencio, la actuación en el interés exclusivo de quien inicia el trámite, la invocación a la “seguridad jurídica”, la “duración excesiva de los procedimientos” y la “estabilidad de las relaciones entre la Administración y los particulares”. V.1. La existencia de herramientas que permiten al administrado forzar a la Administración a pronunciarse, o tomar al silencio como denegación, ¿justifican de por sí la procedencia de la perención? Un primer asunto que corresponde analizar está dado por el análisis acerca de si la existencia de estas herramientas – “pronto despacho”, “amparo por mora”– de por sí justifica la procedencia de la perención en los supuestos en que ellas no son utilizadas por el administrado. En tal sentido entiendo que la respuesta es negativa. Ello es así por cuanto estas herramientas han sido diseñadas para obligar a la Administración a pronunciarse o dar al silencio un contenido de rechazo, pero no como contexto jurídico de la figura de la perención de instancia. En todo caso, estos instrumentos permiten operativizar el mandato puesto en cabeza de la Administración relativo a “dar respuesta a los administrados” (art. 19 inc. 9 de la Constitución Provincial), que constituye –reitero– una obligación que debe cumplir la Administración, y no una fuente de sanción para el administrado en caso de incumplimiento por parte del Estado a esa obligación.
V.2. ¿La omisión en la articulación del “pronto despacho” alcanza para la declaración de caducidad? Entrando al análisis particularizado de los argumentos esgrimidos, debe precisarse que el “pronto despacho”, previsto en el art. 70 de la ley ritual administrativa, constituye una herramienta procedimental cuyo objetivo central es el de reclamar el urgente – “pronto”– y efectivo dictado del acto – “despacho”–, ello más allá de tener como efecto colateral el de “agotar la vía administrativa” –para el supuesto de persistencia del silencio una vez vencidos los plazos determinados a ese fin–. Es decir que antes que instrumento idóneo para el agotamiento de la “vía administrativa”, el “pronto despacho” es una figura destinada a vehiculizar el reclamo para que se dicte de manera efectiva un acto administrativo pendiente. Esto es así porque la regla es que siempre debe estarse al cumplimiento de las obligaciones, que en este caso pesan sobre la Administración y consisten en el dictado efectivo del acto y no en su omisión. Y tanto es cierto que el “pronto despacho” apunta antes a que la Administración se pronuncie que a poder dar valor denegatorio a su silencio pertinaz, que, luego de presentado un “pronto despacho”, puede articularse una “acción de amparo por mora de la Administración” –dirigida a obtener la emisión de un acto expreso–, subrayando que la jurisprudencia ha establecido incluso que la interposición de este escrito es condición inexorable para imponer las costas a la Administración condenada ante la constatación de la mora denunciada. En este marco de análisis, no puede entenderse válidamente que la no presentación del “pronto despacho” implique una “negligencia”, o una “omisión”. El “pronto despacho” es una herramienta que la ley pone en manos del administrado para que pueda exigir el dictado de un acto y en su caso, y a su opción, considerar al silencio como denegatorio, pero jamás su omisión puede implicar la aplicación de una sanción y menos de tal gravedad –por la pérdida de derechos que acarrea– como la de la perención de instancia. Pero además el argumento analizado aparece inclusive a todas luces como absurdo, toda vez que una interpretación literal del art. 113 ib. –como la que realiza la Fiscalía de Estado en los dictámenes que aquí se cuestionan– permitiría concluir que en el supuesto de mora en la resolución de un reclamo administrativo, el plazo que debe correr para que pueda declararse la perención –tres meses– es menor que el que se necesita para que la Administración incurra en mora –120 días a tenor del art. 67 inc. g)– y permita la interposición del “pronto despacho”.
V.3. La no articulación del “amparo por mora” como argumento para la procedencia de la perención. En este aspecto deben hacerse similares reflexiones que las efectuadas respecto de la vinculación del “pronto despacho” con la perención de instancia administrativa. Más allá de ser aplicables a este instituto todas las consideraciones ya vertidas –en el sentido de que no existe vinculación entre este instituto y la perención–, no creemos que la falta de interposición de una acción de naturaleza judicial y contradictoria, que supone gastos y que implica además poner en funcionamiento la maquinaria jurisdiccional, pueda resultar un motivo válido para justificar el castigo de la perención. Este razonamiento lleva más bien a obligar a los administrados a abarrotar los tribunales con acciones de este tipo, supliendo por esta vía la obligación que pesa sobre la Administración de dar respuesta a los administrados sobre sus peticiones.
V.4. La posibilidad de dar al silencio de la Administración un valor denegatorio, ¿puede jugar en contra del administrado? Íntimamente vinculado con lo expuesto en los apartados precedentes, está lo relativo a la “presunción de resolución denegatoria por silencio”, señalando al respecto que no aparece, a nuestro criterio, como razonable que se utilice la existencia de esta posibilidad que brinda la ley como un argumento que culmine jugando en contra del administrado. Ello así toda vez que la alternativa de tomar al silencio como respuesta denegatoria está en manos y a favor del administrado, nunca en su contra. Dicho de otro modo: el administrado puede considerar al silencio como una denegación de su planteo, pero también puede no querer dar a ese silencio un sentido denegatorio y querer en cambio que la Administración se exprese de manera real y no ficta, y tal actitud absolutamente lícita no puede terminar resultándole perjudicial (art. 1071, CC). Por ello es que el hecho de no hacer jugar esa posibilidad de considerar al silencio como denegatorio, en ningún caso podrá válidamente llevar a que se declare la perención de instancia con base en tal actitud procedimental. Más bien, los argumentos utilizados aparecen destinados a dar una pátina de aparente razonabilidad y fundamentación a la perención propiciada, pero que en realidad esconden la intención de “sacarse de arriba” los trámites administrativos antes que a resolverlos, como es obligación del Estado.
V.5. ¿De qué se habla cuando se alude al “interés exclusivo del administrado”?
V.5.1. ¿Existe el “interés exclusivo del administrado”? Lo relativo al “interés exclusivo del administrado” debe ser también analizado concienzudamente, no sólo porque la ley lo menciona expresamente para establecer que en este caso la declaración de la perención es posible, sino, además, porque aparece en principio razonable que si una actuación es en solo beneficio de un particular, sea éste quien se ocupe de su motorización, y en caso contrario opere la caducidad como castigo al desinterés. Entendemos que resulta conveniente aclarar en primer lugar que, cuando se habla del “interés exclusivo del administrado”, se está partiendo del supuesto –a nuestro modo de ver equivocado– de que puede existir un interés “exclusivo” del administrado, y que sobre ese asunto en debate, la Administración puede no tener interés alguno, es decir, serle absolutamente ajeno. Sostenemos que este supuesto es contrario a derecho, porque sobre la Administración pesa siempre el deber de llegar al esclarecimiento de la verdad (art. 176, CP), y pesa –más que sobre cualquier otro sujeto de derecho– el deber de obrar en concordancia con el orden jurídico, por lo que aun cuando se trate de un requerimiento de un particular, la Administración no puede desentenderse de la justicia o injusticia del planteo ni de su procedencia o improcedencia. En definitiva, todo obrar administrativo debe estar enderezado a la consecución del bien común, motivo por el cual resulta inadmisible una tesis que entienda posible un actuar administrativo absolutamente extraño a los intereses del Estado o divorciado del interés público.
V.5.2. La confusión con “el interés de quien inicia el trámite”. Sobre el punto corresponde establecer que en algunas ocasiones se habla del “interés de quien inicia el trámite”, equiparando esto con el “interés exclusivo del administrado”. Esta equiparación es a nuestro juicio errónea, por cuanto no tiene mayor importancia quién inicia un trámite sino en interés de quién se da aquel. Así, puede un director de un hospital público iniciar un expediente tendiente al pago de haberes abonados en menos a un agente de su dependencia, y es claro que el hecho de que haya sido el director quien lo iniciara no quita el interés del agente–administrado por el resultado de dicho trámite. De igual modo, un particular puede solicitar la realización de una obra por el sistema de “iniciativa privada”, no obstante lo cual, una vez dispuesto el trámite al efecto, es claro que éste no es en el “exclusivo interés del administrado” sino, antes bien, en interés del Estado. En síntesis entendemos que la diferenciación a partir del sujeto que inicia el trámite es equivocada y se presta a confusión, por lo que, a los fines que prevé la norma procesal administrativa a que estamos haciendo referencia, corresponde determinar en interés de quién se procura el trámite de que se trata.
V.5.3. El caso de los recursos. Otra cuestión vinculada con la temática en análisis está constituida por el caso de los recursos administrativos. Desde nuestra óptica, todos los recursos administrativos constituyen un “trámite” cuyo impulso es, siempre y en todos los casos, en interés principal del recurrente. Desde una adjudicación impugnada en el marco de un proceso licitatorio, una clausura dispuesta por un municipio cuestionada por el propietario de un comercio, o una sanción disciplinaria atacada por el agente sancionado, todos los recursos son siempre en interés principal del administrado. De ello se sigue que, si por “interés exclusivo del administrado” se va a entender aquel en que el objeto central del trámite es obtener un beneficio para el administrado, todo recurso sería de aquellos trámites susceptibles de perención. Es obvio que tal conclusión aparece como errónea, ya que –como se ha dicho–, más allá del deber genérico de impulso de oficio, es el interés público en juego el que debe determinar la responsabilidad por la prosecución del trámite.
V.6. Los argumentos relativos a la “seguridad jurídica”, y la “estabilidad de las relaciones entre la Administración y los particulares”. Estos argumentos han sido también vertidos en el dictamen de Fiscalía de Estado que analizamos, a los fines de apuntalar el resultado propiciado. En tal sentido si se entiende que en el campo del derecho administrativo, la seguridad jurídica y la estabilidad son valores que hacen a la previsibilidad y la inmutabilidad de los actos jurídicos de la Administración, no se advierte una relación muy estrecha entre esta categoría y la perención de instancia. Más conexión con la seguridad jurídica tiene el cumplimiento del mandato constitucional que recae sobre la Administración, de dar respuesta a los reclamos de los administrados. O dicho de otro modo: si la Constitución y las leyes imponen al Estado el deber de resolver los planteos que se le formulan, su incumplimiento aparece sí como generador de inseguridad jurídica.
V.7. La perención como castigo a la conducta omisiva del administrado. Sobre el punto resulta conveniente traer a colación la cita efectuada en la precitada causa “Roche” en la que –con los votos de los Dres. Lanfranconi, Ferrer y Tarditti–, se sostuvo que en estos casos “…la Administración no tiene por qué asumir la obligación de suplir la inercia de quien es titular de un interés privado …la activación del procedimiento recae directamente sobre el administrado, y la Administración sólo adquiere la obligación de realizar aquellos actos que sean necesarios para cumplir el procedimiento y arribar a su decisión o acto final, pero siempre a instancia del interesado…” (Escola, Héctor Jorge, “Tratado General de Procedimiento Administrativo”, Depalma, Bs. As. 1975, pág. 128)”. Pero resulta que, aun poniéndonos a favor de esta tesitura, y admitiendo por vía de hipótesis que cuando existe un mero “interés privado” la Administración no tiene por qué impulsar el trámite, lo cierto es que el administrado cumplió con la presentación del reclamo o el recurso, y salvo el caso en que exista omisión de su parte en aportar algún elemento necesario para la prosecución del trámite, a partir de allí es la Administración la que tiene, sin más, la obligación de resolver. Por eso, la pretensión de que el administrado, cada vez que están por transcurrir tres meses, deba instar el proceso, aun cuando ningún aporte a su cargo queda pendiente, es ir más allá de lo que la propia doctrina citada exige, es imponerle una obligación que en realidad no tiene. Es, en definitiva desvirtuar, desnaturalizar y finalmente aniquilar el principio de impulso de oficio. Si nada falta para que la Administración pueda “cumplir el procedimiento y arribar a su decisión o acto final”, por qué va a colocarse en cabeza del administrado la obligación de instar reiteradamente el procedimiento para evitar la perención. En este mismo sentido, al definir Hutchinson la caducidad en el procedimiento administrativo, ha sostenido que ésta constituye “la forma de terminación de anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaración de la Administración, en razón de la paralización de aquél por causas imputables al interesado y al no remover éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley le señala, a pesar de haber sido intimado para ello”
. De tal definición se colige que para que haya perención debe haber omisión en la remoción de los obstáculos que impiden la continuidad del trámite. Es decir que no se trata sólo de que se concrete la “paralización del trámite”; a ello debe agregarse que tal paralización tenga como razón de ser la negligencia del administrado al no remover las causas que impiden la continuación.
V.8. Lo atinente a la “duración excesiva de los procedimientos”. Por otro lado y en lo que hace a la excesiva duración de los trámites administrativos, vale puntualizar que ésta sí parece una razón de peso, que debe llevar a la búsqueda de una solución que permita evitar la proliferación de tales trámites y su “eternización”, sin violentar los principios que hacen al impulso de oficio, a la obligación de dar respuesta a los administrados, al deber de búsqueda oficiosa de la verdad y al sometimiento del Estado al orden jurídico. Desde esta perspectiva creemos que la salida que la Fiscalía de Estado ha encontrado al tema no responde a una armónica conjunción de los principios antes enunciados. Es cierto que no puede premiarse al administrado que se desentiende del trámite. Es cierto que no puede merecer idéntica actitud quien se preocupa por la resolución de su planteo que quien demuestra un desinterés absoluto. Pero la solución propugnada va, desde nuestra óptica, más allá de la búsqueda por evitar que los expedientes “duerman” sine die.
V.9. Una visión doctrinaria y jurisprudencial. Ingresando a esta faceta del presente trabajo, corresponde advertir que, aun en el marco de lo establecido sobre el punto en la Ley de Procedimientos administrativos en el orden nacional (art. 10 inc. e) ap. 9), ley 19.549) –que prevé una notificación previa al administrado, haciéndole conocer que la prosecución de la inactividad acarreará la declaración de caducidad del procedimiento–, existe un importante sector de la doctrina que se pronuncia lisa y llanamente por la inviabilidad de la perención en el campo del derecho procesal administrativo. Así, Gordillo se expresa tajantemente sobre tal inviabilidad e incluso por la inconstitucionalidad de las normas que consagran esta posibilidad. Dice el autor mencionado que “la institución de la caducidad de instancia del derecho procesal, que tiene sentido en el proceso, nada tiene que ver en el procedimiento administrativo y es absolutamente inaplicable en la realidad, aun ante textos legales expresos que han intentado introducirla”
. Y agrega a continuación: “Si excluimos como causal de caducidad de las actuaciones la negligencia del recurrente o reclamante en presentar o producir pruebas, ¿qué hipótesis de actos procesales pueden indicar en el procedimiento administrativo que correspondan jurídicamente al impulso del administrado? Ninguna, a nuestro entender”. Otros autores han sostenido en este aspecto que “Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que haya total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trámite legalmente indispensable para la continuación de aquel y, por supuesto, que no esté afectado el interés público”
. Cassagne sostiene por su lado: “Participo, en consecuencia, del criterio según el cual la caducidad de los procedimientos administrativos no opera de pleno derecho en mérito a que tal efecto no armoniza con el principio del informalismo a favor del administrado, pues sería atribuir una consecuencia formalmente más rigurosa al vencimiento de los plazos de la ley”
. En nuestra provincia, los tribunales en lo Contencioso–administrativo también se han pronunciado reiteradamente en sentido similar, esto es, desfavorable a la posición actual de la Fiscalía de Estado. Así se ha sostenido, en referencia a la exigencia procedimental de inacción de los administrados como condición para que opere la perención, que “exige el artículo citado como requisito para que la perención opere, que la paralización del trámite por el término de tres meses sea sin que el administrado ‘haya instado su prosecución’, pero si según se ha visto, el trámite debe ser impulsado de oficio, los supuestos en los cuales el administrado esté obligado a instarlo resultan excepcionales y sólo pueden estar referidos a aquellas actuaciones realizadas sólo en interés del administrado (art. 7) y en las cuales la causa de la paralización le sea imputable”
. Agrega el fallo de referencia: “Como podemos advertir de la doctrina reseñada, la nota de ‘imputabilidad al administrado’ de la causa de paralización es requisito ineludible para que opere la perención de instancia en el procedimiento administrativo, ello en virtud de que por su esencia y por imposición legal, tal procedimiento debe ser instado de oficio por la Administración”. Y se señala luego en el citado pronunciamiento judicial: “Por otra parte y como un argumento coadyuvante para adoptar la posición que sustento, corresponde tener en cuenta que la perención resuelta cierra de modo definitivo el procedimiento, impidiendo la revisión del acto impugnado. Por lo tanto, toda interpretación que se haga de las normas aplicables debe tener presente el principio “pro actione” que postula en favor de la interpretación más favorable al ejercicio de la acción, en el sentido de asegurar en lo posible, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. (Conf. García de Entrerría, Eduardo, ob.cit. T. II, pág. 400). Otra interpretación fundada en el solo elemento objetivo del transcurso del tiempo ocasionaría la inconstitucionalidad de la norma, que ha sido expresamente demandada y debo desestimarla atento el sentido que atribuyo a la misma”. En el orden internacional, el Tribunal Supremo Español ha establecido que “la paralización del expediente no sólo debe provenir del administrado, sino que las circunstancias que motivan la paralización deben ser a él imputables”. Por ello, la STS del 6/3/75, Ar. 1107, niega la procedencia de la caducidad declarada por falta de aportación de un documento que los interesados habían solicitado a la Administración central, sin que ésta lo hubiere expendido. Y lo mismo hace la STS del 6/10/81 Ar. 4527, por cuanto las obras se paralizaron como consecuencia de una orden de la Administración; por ello, “la paralización no puede ser imputada al titular de la licencia, ni servir de base de la declaración de caducidad de la misma”
. Pero además, también la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado la inconstitucionalidad de normas de procedimiento administrativo de similar tenor al de nuestra provincia, sosteniendo al efecto que “si bien la garantía constitucional de la defensa en juicio no se opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustanciación de las causas y dicho poder incluye la facultad de efectuar distinciones razonables entre quienes no se encuentran en la misma condición, la regulación legislativa y reglamentaria referente al silencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de protección jurisdiccional, en situación de indefinición. Frente a la inercia del órgano, la vía de la ficción legal no puede utilizarse hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados”. Y agrega el más Alto Tribunal de la República: “Importa un trato desigual no razonable de los sujetos de la relación de derecho público y atenta contra la garantía de la defensa en juicio la resolución que ante una manifestación inequívoca y expresa del recurrente de impugnar un acto administrativo, suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, y encontrándose las actuaciones pendientes del pronunciamiento del órgano administrativo ya que no quedaba ninguna diligencia a cargo de particular, declaró la caducidad de la instancia prevista en el art. 65 del derecho 10.204/58 cuando el órgano no cumplió con su obligación de resolver y el interesado no urgió la decisión”. El mismo fallo expresa que “Conforme a los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos, por lo que predominan las reglas de informalismo y la impulsión de oficio. Además, la buena fe, la lealtad y la probidad que deben caracterizar todo proceso y a la actividad de las partes en él, determinan que las normas adjetivas regulatorias de su conducta no contengan exigencias contrarias a
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