Política exterior: el eterno recomienzo

José Emilio Ortega y Santiago Espósito (*)


Lo proyectado

A diferencia de otras políticas públicas, la diplomacia se orienta hacia el exterior y, para ello, debe observar de qué modo las dinámicas internacionales (geopolíticas, económicas, etcétera) permiten impulsar las propias preferencias. 

Así, Raúl Alfonsín priorizó la reinserción de Argentina en la región y el mundo en el final de la Guerra Fría; Carlos Menem promovió la apertura comercial en el drástico cambio de ciclo que supuso la caída del muro de Berlín, o -más acá en el tiempo- Néstor Kirchner y Cristina Fernández pretendieron capitalizar el precio de la soja, el giro a la izquierda en América Latina y el ascenso de China, para procurar cierta autarquía frente a la hegemonía occidental. 

Mauricio Macri intentó ofrecer la imagen de una reapertura argentina hacia el mundo -que se había compartimentado con el triunfo inesperado de Donald Trump, el Brexit y el renacer de un sentimiento antiglobalización-. 

Como la generalidad de los mandatarios de su tiempo, Alberto Fernández aún sigue inmerso en la compleja trama pandémica. 

Procurando por un momento apartar al covid-19 y sus circunstancias del centro de la escena, el contexto no parece muy diferente del atravesado por Macri: desaceleración de la globalización, crisis del multilateralismo, tensión entre EEUU y China, velada amenaza de un choque de civilizaciones -en el sentido en el que lo anticipó Samuel Huntington- y profunda decepción social frente a la gestión gubernamental en cualquier nivel jurisdiccional. 

Alberto Fernández marcó enfáticamente dos pautas al asumir su presidencia, más apegadas a la retórica que a la ciencia de las relaciones internacionales: la necesidad de “federalizar la política exterior” -algo en lo que insiste el actual canciller, Santiago Cafiero- y adoptar un “idealismo realista”, lo que en principio parece refractario a la propuesta de Macri, quien -si bien predicó moderación- en los hechos avaló posturas reñidas con la prudencia que incluso -como el caso boliviano, apoyando a la golpista Jeanine Añez- podrían acarrearle consecuencias legales.

En el inicio de 2020, antes de que la pandemia explotara, cuando un veterano del sanitarismo con experiencia como embajador -Ginés González García-, había despreciado la posibilidad de una crisis epidemiológica, se anunció una política exterior moderada, con miras a la renegociación con acreedores externos (primera etapa) y con el propio FMI (segunda etapa). 

Se planificó relanzar la inserción internacional mediante el Mercosur, un nuevo marco de relaciones en América del Norte a partir de México y buscar una relación diferente con los grandes actores globales: menos cercano a Washington que Macri, más circunspecto frente a Moscú y Pekín que Cristina, respetuosamente equidistantes de París y Berlín, como la mayoría de los presidentes argentinos desde 1983, y priorizando (particularmente con relación a la Unión Europea) las puertas de Lisboa y Madrid.

Podría decirse que Fernández (quien eligió para Cancillería al ex gobernador bonaerense Felipe Solá, en una decisión que reunió consenso y expectativa) proyectó una Argentina que -aun en las graves circunstancias que debía enfrentar- alcanzara cierta autarquía a partir de vínculos específicos, una diversificación de las asociaciones bilaterales y un enfriamiento en la relación con EEUU.

Lo implementado

Empero lo proyectado, decisiones improvisadas mostraron un equilibrismo errático que afecta el posicionamiento del país en el mundo. La primera visita oficial de Fernández fue a Israel en enero de 2020. Un año más tarde, votó en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU a favor de investigar posibles abusos de los derechos humanos israelíes en el conflicto reciente con Palestina, con airadas críticas de Tel Aviv y explicaciones presidenciales posteriores. 

Solá anticipó que Argentina permanecería en el Grupo de Lima y en 2020 el país se retiró de éste y desistió de la demanda contra Nicolás Maduro que tramitaba en la Corte Penal Internacional en La Haya. 

Luego de la gira europea de Fernández en mayo de 2021, en la que buscó apoyos para la renegociación de la deuda, se conocería un documento de un sector del oficialismo en el que se insistía en que los desembolsos del FMI debían utilizarse para solventar el gasto social. 

A la candorosa iniciativa de “federalizar las relaciones internacionales”, de la que se supone como objetivo brindar mayor participación a jurisdicciones subnacionales en la proyección externa y en el proceso de integración regional, le siguió una medida duramente cuestionada por las provincias: prohibir la exportación de carne.

Mientras tanto, el Mercosur se encuentra partido, con gobiernos de distinto signo político que le imprimen direcciones divergentes, en el marco de una gran debilidad estructural del bloque. 

La crisis no se agota en las diferencias de agenda extrarregional, particularmente la posibilidad de firmar acuerdos de libre comercio con otros países, sino que alcanza a los propios objetivos del proceso de integración. 

La relación de Argentina con Brasil se ve afectada por dos fuerzas contrapuestas: por un lado, los conflictos ideológicos entre Fernández y Jair Bolsonaro. Por el otro, la medular gravitación económica de Brasil en Argentina, en numerosos órdenes. Además de la carencia de una plataforma externa afín a los lineamientos de política argentinos -fracasaron intentos al respecto, en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF)- y de fuerzas alternativas exóticas, sin sustentabilidad en el largo plazo. 

El Gobierno apostó a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), y afirmó que ese espacio es “el centro de nuestras convicciones de integración”. Sin embargo, como consecuencia de la derrota electoral de septiembre, y luego de la decisión de desplazar al canciller Felipe Solá en pleno viaje hacia México para participar en una reunión del bloque, Argentina quedó sin representación en su última cumbre. 

Fernández, quien había desplegado esfuerzos para alcanzar la presidencia de Celac, ni siquiera tuvo un delegado sentado a la mesa de la reunión. 

Asimismo, en una ronda de conversaciones -la mayoría, virtuales- entre diferentes dirigentes de la región autodenominada “Grupo de Puebla”, Fernández planteó la articulación de una propuesta progresista para reconstruir cierta autonomía regional. No obstante, tan sólo Andrés Manuel López Obrador, en México, a 7.500 kilómetros de distancia, parece ser el único mandatario que ha devuelto alguna gentileza al presidente argentino, en su intento discursivo. 

Se dice, según voceros del Gobierno nacional, que la relación entre Solá y Fernández estaba desgastada. De todos modos, echarlo en medio de una misión internacional y reemplazarlo por un funcionario sin mayor experiencia previa en asuntos diplomáticos sigue siendo una incógnita, a pesar de la promocionada gestión realizada por Cafiero en Brasilia para avanzar en el acuerdo de una reducción del arancel externo del Mercosur, indispensable para otorgar oxígeno al bloque.

La política exterior no está exenta de las tensiones internas; si a las que ya existen entre oficialismo y oposición se suman las profundas (y por momentos aparentemente irreductibles) diferencias que parecen subyacer entre los principales actores del oficialismo, las perspectivas a partir de noviembre son sombrías, al impedir una estrategia coherente para vincular el diseño, los objetivos y los medios. 

De haber un reordenamiento de la coalición oficialista, la política exterior podría adoptar un rumbo claro. 

Por supuesto, el horizonte elegido para los próximos destinos del viaje estará a las resultas de dicha estructuración. 

¿Pesarán los gobiernos provinciales y jefes territoriales del Gran Buenos Aires que han tomado protagonismo en las últimas semanas? ¿El tándem Cafiero-Fernández tendrá la consistencia suficiente para elevarse sobre la medianía y tomar definitivamente el timón? 

¿Un triunfo de la oposición condicionará la agenda del oficialismo y el Presidente tomará nota de ello para definir próximos pasos de agenda exterior? 

¿Influirá la visión de Cristina Fernández o de sus duros “halcones”? 

En este país del eterno reinicio, siempre desde un escalón más lejano a la cima, todo ello será parte de la próxima borrasca. 

(*) Docentes UNC.

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