Las medidas tributarias que deberían adoptar los nuevos legisladores

Por Marcos A. Sequeira *

No faltan muchos días para que se produzca la renovación de nuestros legisladores. Además de los cargos en el Congreso, las provincias elegirán a sus representantes a nivel distrito.

Estando comprometidos los tres órdenes de Gobierno, nos parece oportuno mencionar algunos aspectos que deberían ser de urgente tratamiento y reforma.

Para simplificar la exposición, realizaremos un análisis diferenciado, comenzando por los cambios que reclama el régimen tributario nacional.

Según el Artículo 75 de la Ley Fundamental, corresponde al Congreso imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias; imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan. Todas, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución se efectuará en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio. La ley convenio tendrá como origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara; no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires, en su caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido, según lo determina la ley, que deberá asegurar la representación en su composición de todas las provincias y de la ciudad de Buenos Aires.

De igual modo, el Congreso posee facultades para establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

En función de estas atribuciones, al producirse la reforma de la Constitucional Nacional en 1994, dentro de sus Disposiciones Transitorias se estableció que “un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal” sería establecido antes de la finalización de 1996.

Estamos en 2021 y todavía el Congreso no dictó la legislación. Por lo tanto, todavía se aplica -desde el 1 de enero de 1988-, una ley autodenominada “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias” (23548). La mora del legislador intentó ser suplida por medio de la firma de numerosos acuerdos y tratados que, en la jerga, se denominan “pactos fiscales”.

Un repaso del federalismo fiscal del país revela la complejidad de sus pautas y las dificultades para establecer un régimen definitivo de consenso entre Nación y provincias, un mandato constitucional pendiente desde hace 25 años.

El régimen de coparticipación federal de impuestos que cobraban la Nación y las provincias surgió con la ley 12139, de 1935.

La dispersión normativa continuó hasta la síntesis que impuso la ley 20221, que rigió hasta 1984, una norma recurrentemente transgredida. Entre otras decisiones que la violentaron estuvo la del traspaso, por decisión unilateral, de funciones educativas y sanitarias al interior, sin la correspondiente contrapartida financiera. Allí surgieron los “Aportes del Tesoro Nacional”, mecanismo arbitrario para subsanar problemas como los que generó aquella discrecionalidad.

En 1980 se inauguraron las pre-coparticipaciones, cuando se dispuso que una porción del IVA alimentara Seguridad Social. A comienzos de 1988, la ley 23548 estableció un régimen transitorio de distribución, vigente en la actualidad.

El régimen de distribución secundaria no está basado en parámetros objetivos y el reparto primario original, que reservaba 54% al interior, fue permanentemente alterado. La reforma de 1994 incorporó la coparticipación a la Constitución y dispuso la sanción de una ley convenio que aún no fue dictada. La aproximación legal más concreta fue la sucesión de pactos fiscales suscriptos entre desde 1992, cuya interpretación y aplicación dio lugar a litigios judiciales: el federalismo de concertación en nuestro país ha carecido de seguridad jurídica.

En agosto de 1992, se celebró el acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales con la finalidad de financiar las obligaciones previsionales nacionales. Este acuerdo se conoce como “Pacto Fiscal I”.

En agosto de 1993, el presidente y los gobernadores firmaron el denominado “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, conocido como “Pacto Fiscal II”.

Los motivos que generaron la necesidad de firmarlos fueron muy diferentes: el primero se suscribió para hacer frente a las obligaciones previsionales nacionales, detrayendo de la masa coparticipable -es decir, con carácter previo a la distribución primaria-, el porcentaje de 15% para su financiación. El segundo, para mejorar la competitividad de la economía (época de la Ley de Convertibilidad).

El “efecto tequila” que impactó en las finanzas públicas argentinas hacia fines de 1994 obligó a suspender por un año el cumplimiento de las obligaciones tributarias a cargo de las provincias, que se hallaban pendientes de implementación. Vencido el plazo de suspensión, el Pacto Fiscal fue prorrogado en forma sucesiva y “encadenada” mediante leyes nacionales, acuerdos y normativa diversa que genera una asimetría en crecimiento.

En rigor de la verdad, siempre hubo, inclusive en la actualidad, una suerte de complicidad entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) que, en la práctica, determina un incumplimiento sistemático de las obligaciones asumidas por las partes.

El sistema tributario argentino se caracteriza por su complejidad, su ineficiencia, su falta de equidad y sus elevados niveles de evasión. Para sentar las bases de una reforma integral que se sostenga a largo plazo deben contemplarse todos esos aspectos, comenzando por el dictado definitivo de una normativa que establezca un nuevo régimen de coparticipación.

Si el sistema es simple, neutral y estable, mayores serán las posibilidades de alcanzar los objetivos. La falta de simplicidad y neutralidad invita a la evasión, mientras que la falta de estabilidad dificulta la elaboración de planes a largo plazo. Además de esta normativa, es necesario reformar las principales leyes impositivas nacionales, como las de Ganancias, Bienes Personales y otras.

Todas estas cargas fiscales determinaron un sistema tributario regresivo, en el que los que menos tienen o ganan son quienes en mayor proporción deben contribuir.

Córdoba

En el ámbito provincial sucede algo semejante, aunque es todavía más grave, puesto que muchos de sus ingresos dependen de la coparticipación, que es empleada de manera política. Esto ha llevado a un incremento de la presión fiscal provincial a niveles nunca vistos. Por medio de aumentos de alícuotas -principalmente, del impuesto sobre los Ingresos Brutos-, de bases imponibles, eliminación de exenciones y, quizás lo más grave, la creación de aduanas interiores. Merced a éstas, tanto las compras como las ventas realizadas en extraña jurisdicción -es decir, en otra provincia-, deben pagar alícuotas diferenciales -superiores-, habiéndose creado el “impuesto a la mera compra”, el último de los engendros inventados para sumar fondos al erario público provincial.

En los ámbitos municipales la situación se repite: es constante el aumento de tasas y contribuciones especiales. Los municipios, con el lamentable aval de la Corte, ya no respetan prácticamente ninguno de los aspectos cardinales que rigen la tributación -entre ellos, el de la territorialidad-, habiéndose realizado una interpretación forzosamente equivocada de las atribuciones que merced a varias reformas constitucionales les fueron atribuidas. Probablemente no puedan sostenerse de otra manera. Pero el fin no justifica los medios, lo cual, justamente, acaba de ser ignorado por nuestro máximo intérprete de la Ley Fundacional en la causa “Esso Petrolera Argentina SRL c/Municipalidad de Quilmes», del 2/09/2021, cuya gravedad es impredecible.

Para lo que no lo conozcan, el reclamo de Quilmes a Esso se vinculó con la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene. El municipio pretendía calcular la tasa considerando el costo del servicio e incluyendo los ingresos brutos de la empresa atribuibles a la Provincia de Buenos Aires -reveladores de su capacidad contributiva-. En cambio, Esso planteó que la liquidación y pago de aquélla debía efectuarse “tomando únicamente los ingresos brutos devengados en la Municipalidad de Quilmes”. La Corte sostuvo que Quilmes podía incluir en la base imponible de la tasa, además del costo del servicio, el total de los ingresos brutos atribuibles a la Provincia de Buenos Aires, y no sólo aquellos vinculados a Quilmes.

Es de esperar que esto aliente a que los más de 2.000 municipios que tiene el país adopten un criterio semejante. Todo lo cual nos lleva, al final, a tener que soportar una de las presiones tributarias más elevadas del mundo. De no revertirse esta situación, continuaremos experimentando el cierre de empresas en el país y las mudanzas al exterior de quienes pueden hacerlo.

Conclusión

Uno de los principales compromisos de nuestros legisladores consistirá en redefinir un sistema fiscal que establezca, en primer término, un equilibrio entre la Nación, las provincias y la CABA. Seguidamente, es necesario derogar impuestos distorsivos (impuesto sobre los Débitos y Créditos Bancarios, basta como muestra), favoreciendo el consumo y, así, la recaudación en tributos que, por su propia naturaleza, no pueden convertirse en lo que son: regresivos (ejemplo: IVA). A Ganancias hay que devolverle la progresividad que ha venido perdiendo a lo largo de los años. Los valores a partir de los cuales se debe pagar el impuesto sobre los Bienes Personales es sencillamente ridículo: $2.000.000. Hay que actualizarlo. Hay que hacer efectiva la cláusula de ajuste por inflación automática.

En el campo punitivo, debemos dejar de alentar la evasión y el desaliento. Aliento a la evasión por medio del permanente dictado de leyes de moratorias y perdón fiscal. Y desaliento de los miembros del Judicial que trabajan incansablemente y en vano. Al menos en la mayoría de los procesos, que nunca llegan a sentencia -ni que hablar de sentencia firme-, dado que los evasores se benefician también por estas legislaciones de amnistía. Sería una buena idea, al final, un reexamen de las obligaciones delegadas desde el Gobierno nacional a las provincias y de éstas a los municipios, sin la contrapartida en el aumento de los recursos para solventar esos nuevos gastos. Si eso sucede, las provincias y los municipios podrán dictar normas que se adecuen al mandato constitucional.

(*) Tributarista. Profesor titular de posgrado en diversas universidades. Ex asesor ad honorem de los ministerios del Interior y de Justicia de la Nación. Conferencista.

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