TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS

Transporte interjurisdiccional. Tráfico de personas dentro de territorio provincial. Facultades provinciales. Prohibición a empresa concesionaria del Estado. PODER DE POLICÍA. Sistema federal. Compatibilidad con la normativa nacional. Necesidad de contar con la previa conformidad de las Provincias. LP Nº 8669: Improcedencia del planteo de inconstitucionalidad. Disidencia Relación de causa La empresa de transportes accionante –El Práctico SA– inicia demanda contra la Provincia de Córdoba a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los arts. 1 y 2, ley de transporte local 8669, 2, decreto reglamentario 254/03 y 6 y 9 del anexo C de este último. Dice que es prestataria del servicio público de autotransporte interjurisdiccional de pasajeros, inscripta en el Registro Nacional de Transporte Automotor de Pasajeros y que está autorizada para funcionar por resoluciones 46/92 y 291/02 de la Secretaría de Transporte de la Nación, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Manifiesta que para realizar el servicio que presta, el Estado local le impone la obligación de inscribirse en el Registro de Prestadores de la Dirección Provincial de Transporte –incluso fue intimada para que designe representante legal en la provincia, que fije un domicilio local y que presente el permiso otorgado y demás documentación pertinente– cuando efectúa tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del mismo territorio provincial o cuando realiza paradas intermedias en viajes interjurisdiccionales, bajo la amenaza de imponérsele sanciones que incluyen multas y hasta la paralización inmediata del vehículo en infracción. Sostiene que la Provincia se arroga facultades en materia de transporte interjurisdiccional atribuidas en forma exclusiva al Congreso de la Nación, desconociendo los permisos otorgados por la autoridad nacional en abierta violación a lo dispuesto en los arts. 75, inc. 13 (cláusula comercial), 14 y 51, CN y en la ley 12346 de carácter federal que establece que las empresas de transporte no podrán quedar sujetas a más de una jurisdicción. Agrega que la autoridad local le labró varias actas por la infracción de “levantar pasajeros en el trayecto” al entender que es aplicable la ley provincial que prohíbe tal accionar, cuando en realidad es una obligación a su cargo en virtud de lo dispuesto por los arts. 7 y 10 de la ley federal y de las respectivas autorizaciones. Solicita se dicte una medida cautelar que ordene a la demandada suspender la aplicación de las normas impugnadas hasta tanto se decida la cuestión en la sentencia definitiva. Por su parte, la Provincia de Córdoba reconoce la competencia del Estado Nacional para regular en lo atinente al transporte interjurisdiccional de conformidad con lo dispuesto por el art. 75, inc. 13, CN que consagra la llamada “cláusula comercial”. Manifiesta que la norma que se dice inconstitucional no lo es toda vez que ella se refiere sólo al tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del Estado provincial, circunstancia que de ninguna manera obstaculiza, complica o impide que la empresa actora transporte pasajeros entre provincias, o entre éstas y la Capital Federal. Considera que la supresión de la jurisdicción provincial debe limitarse a los casos en que su ejercicio interfiera con la satisfacción del propósito de interés público que requiere el establecimiento nacional, circunstancia que no se registra en la norma impugnada. Expresa que una recta interpretación de las normas nacional y provincial se basa en que una se refiere al transporte de pasajeros entre provincias, o entre provincias y la Capital Federal mientras que la otra se refiere al transporte de personas dentro de la provincia de Córdoba, extremos que a su entender marcan una clara distinción con el objeto de la regulación gubernativa. Entiende que la realización de los tráficos interjurisdiccionales por parte de las empresas que han obtenido autorización para prestar servicios interjurisdiccionales requiere la autorización previa de la provincia en cuyo territorio aquéllos habrán de realizarse, pues así se desprende de la resolución de la Secretaría de Transporte de la Nación 374/92 –modif. por su similar 144/02– y del decreto 808/95. Agrega que el Estado provincial no ha conferido la autorización a la que hacen referencia dichas normas sino que se ha opuesto en forma expresa y concreta a la efectiva puesta en vigencia de los servicios intrajurisdiccionales que son motivo de agravio en autos, pues ello causa un grave perjuicio en la economía local y resulta contrario a la leal competencia.

Doctrina del fallo 1– Cuando se plantea un caso de pluralidad de fuentes, debe aplicarse la regla de la interpretación coherente y armónica. La determinación del referido estándar exige: a) delimitar con precisión el conflicto de normas y fuentes a fin de reducirlo al mínimo posible, para buscar una coherencia que el intérprete debe presumir en el ordenamiento normativo; b) proceder a una armonización ponderando los principios jurídicos aplicables; c) considerar las consecuencias de la decisión en los valores constitucionalmente protegidos. (Del fallo de la Corte).

2– El sistema federal establecido por la Constitución Nacional reconoce la preexistencia de las Provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiese expresamente delegado en el gobierno central. Según el art. 121, CN, las provincias conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, principio del cual se deduce que “a ellas corresponde exclusivamente darse leyes de...policía [...], y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 108 (actual art. 126), CN” y la razonabilidad, que es requisito de todo acto legítimo. Al mismo tiempo, el sistema federal exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en áreas en que la Ley Fundamental así lo establece. (Del fallo de la Corte).

3– La interpretación de la Constitución Nacional revela que, por aplicación de la “cláusula de comercio” prevista en el art. 75, inc. 13, la competencia corresponde al Congreso de la Nación. El transporte interjurisdiccional resulta alcanzado por los poderes que la referida disposición constitucional confiere al gobierno central. En ejercicio de aquella atribución, el Congreso Nacional sancionó la ley 12346 que creó la Comisión Nacional de Coordinación de Transporte como organismo competente para autorizar los permisos de explotación de servicios públicos de transporte automotor en o entre territorios nacionales, o entre éstos y las provincias, o entre las provincias, o entre ellas o la Capital Federal (art. 2). A su vez el art. 3 de la citada ley establece que “las Provincias y las Municipalidades podrán reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. En ningún caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio”. (Del fallo de la Corte).

4– El decreto 958/92, al definir el ámbito de su alcance, declara que se aplicará “al transporte por automotor de pasajeros por carretera que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción nacional que comprende el transporte interjurisdiccional: a) entre las provincias y la Capital Federal; b) entre provincias; c) en los puertos y aeropuertos nacionales, entre ellos o entre cualquiera de ellos y la Capital Federal o las provincias” (art. 1). En su art. 2 establece que “la autoridad de aplicación del presente podrá coordinar con las autoridades provinciales la implementación de este reglamento de forma de lograr una más eficiente organización y fiscalización de los servicios de transporte interjurisdiccional e internacional”, para lo cual podrá celebrar acuerdos o convenios y en su art. 56 invita a las Provincias a adherirse a este régimen. (Del fallo de la Corte).

5– El art. 19, decreto 958/92 –modificado por decreto 808/95–, en lo referido a los requisitos para obtener la “Adecuación del Permiso”, dispuso que “Las empresas de servicio público podrán solicitar la adecuación de cada permiso, de acuerdo a las variaciones observadas en las ofertas de servicios o en las demandas de transporte. En tal sentido podrán ampliar las modalidades de tráfico que sean exclusivamente interjurisdiccionales, sin variar la categorización de los servicios. Dicha modificación deberá ser comunicada con una antelación de treinta (30) días a la Autoridad de Aplicación y mantenida por un lapso mínimo de nueve (9) meses. Cuando la ampliación involucre a tráficos intraprovinciales, se requerirá la autorización expresa de la citada Autoridad, previa conformidad de las provincias involucradas...”. (Del fallo de la Corte).

6– La reglamentación citada introduce para los supuestos de tráfico intraprovincial no sólo la autorización expresa de la autoridad de aplicación sino la previa conformidad de las provincias en cuyo territorio se pretende prestar tal servicio. (Del fallo de la Corte).

7– La ley 8669 de la Provincia de Córdoba dispone en su art. 2: “Queda estrictamente prohibido a las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción, la realización de tráfico de pasajeros entre puntos situados dentro del territorio provincial. El Estado provincial podrá autorizar, por razones de interés público general la prestación de servicios de transportes que desarrollan las empresas concesionarias del Estado Nacional o de extraña jurisdicción entre puntos situados dentro del territorio provincial, no cubierto satisfactoriamente por las prestatarias provinciales, las que deberán cumplimentar al efecto las condiciones y requisitos que establezca la autoridad de aplicación. La violación a tales disposiciones traerá aparejado la aplicación de las penalidades previstas en el Título VI de la presente Ley”. (Del fallo de la Corte).

8– En el sub examine, la cuestión sujeta a controversia no se centra en dirimir si el transporte interjurisdiccional puede efectuar paradas intrajurisdiccionales y levantar pasajeros entre puntos situados dentro de una provincia sino en determinar si tal actividad está sometida a condiciones regladas en el marco de las cuales las provincias están habilitadas para prohibirlas, establecer penalidades y, en su caso, condicionar la eventual autorización a intereses públicos locales. (Del fallo de la Corte).

9– Por aplicación del art. 19, decreto 958/92 –texto según decreto 808/95–, y del art. 4, resolución de la Secretaría de Transporte 374/92 –texto según resolución 140/00–, las modalidades que afecten el tráfico intraprovincial están condicionadas a la verificación de un acto complejo al que queda supeditada su ejecución, ya que se integra con la concurrencia expresa y previa de la voluntad de las jurisdicciones locales afectadas, al extremo que obliga a los permisionarios a presentar el instrumento que acredite la conformidad requerida y otorgada, en el que constarán una serie de requisitos relacionados a dicho tráfico. (Del fallo de la Corte).

10– La realización del transporte intrajurisdiccional está sujeto a la conformidad expresa de la provincia en cuyo territorio se pretende llevar a cabo, para lo cual se ha creado un procedimiento reglado. La exigencia de conformidad previa y expresa de las provincias para autorizar y adecuar el tráfico entre puntos situados dentro de las respectivas jurisdicciones encuentra su correlato en el principio general de la prohibición establecido por la legislatura local, en ejercicio del poder de policía, como facultad propia y exclusiva, no delegada en los términos de la Constitución Nacional. (Del fallo de la Corte).

11– Los principios de naturaleza constitucional que informan el concepto de federalismo de concertación subyacen en la ley 12346, y en su decreto reglamentario 958/92, al reconocer que cualquier decisión sobre transporte intrajurisdiccional no debe ser tomada sin la intervención necesaria de cada una de las provincias involucradas, a cuyos efectos dispone un procedimiento cuyo cumplimiento se encuentra a cargo del permisionario interesado en el tráfico con dicha modalidad. (Del fallo de la Corte).

12– Esta Corte ha sostenido que “los actos de la legislatura de una provincia no pueden ser invalidados sino en aquellos casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional en términos expresos un exclusivo poder, o en los que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas; fuera de cuyos casos, es incuestionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con el Congreso”. (Del fallo de la Corte).

13– La coordinación de las atribuciones locales y de la Nación no debe buscarse a partir de premisas genéricas o enunciados abstractos sino atendiendo a las peculiaridades concretas del caso. Cabe destacar el alcance constitucionalmente relevante que reviste el concepto de actividades intrajurisdiccionales a los efectos de asignar sentido a las facultades no delegadas por las provincias y, a su vez, fijar los límites del art. 75, inc. 13, CN en sus diversas manifestaciones. (Del fallo de la Corte).

14– En materia de transporte interjurisdiccional los diversos supuestos que encuadran en tales actividades no importan menoscabo o interferencia con las competencias asignadas al gobierno federal ni con los objetivos perseguidos por la legislación nacional en medida que justifique la invalidación. Se trata de las razonables y mínimas fricciones que la realidad impone y que deben ser toleradas en vista de la coexistencia, dentro del ordenamiento jurídico, de dos gobiernos, el nacional y el provincial, dotados de poderes específicos. (Del fallo de la Corte).

15– La prohibición general que consagra la ley provincial impugnada en autos no debe ser interpretada como una injerencia en las facultades que tiene el gobierno federal en materia de transporte interjurisdiccional; por el contrario, resulta compatible con la legislación nacional y su reglamentación, las que a su vez receptan principios básicos para dar efectividad a las autonomías provinciales en el ámbito de sus competencias. (Del fallo de la Corte).

16– En autos, a partir del vencimiento de la habilitación otorgada a la empresa de transporte en 1993, con independencia de la naturaleza del permiso que se invocara, el certificado de habilitación debía haberse expedido sujeto a las limitaciones y condiciones que regulaban la modalidad del tráfico. Y en tales supuestos era imprescindible acreditar la conformidad de la Provincia en la que se pretendía llevar a cabo el servicio intrajurisdiccional. (Del fallo de la Corte).

17– El criterio determinante para establecer los alcances de la reglamentación federal sobre tramos intraprovinciales del comercio interjurisdiccional es el de la escindibilidad o no, material o económica, del servicio. (Voto, Dr. Petracchi).

18– En el sub examine, el recorrido establecido en el permiso otorgado por el Estado Nacional a la actora es de carácter interjurisdiccional, pero la inclusión de la modalidad de tráfico “sin limitaciones en el tramo comprendido entre las ciudades de Córdoba y Santa Fe” determina la posibilidad de realizar transporte de pasajeros que asciendan y desciendan en puntos ubicados dentro de la provincia de Córdoba. Esta última modalidad implica que, en los tramos intraprovinciales, la actividad es totalmente local, ya que los pasajeros pueden comprar sus boletos y ser transportados de un punto a otro dentro de la misma jurisdicción, sin traspasar frontera provincial alguna. Esta actividad intraprovincial resulta materialmente separable del servicio interjurisdiccional prestado por la actora, toda vez que ni organizativa ni técnicamente es necesario prestar ambos servicios en forma conjunta. (Voto, Dr. Petracchi).

19– Ni de la demanda ni de las pruebas aportadas al expediente, resulta que la venta de pasajes para los tramos intraprovinciales del recorrido determine la sustentabilidad económica del servicio de autotransporte interjurisdiccional. La prestación del servicio de autotransporte de pasajeros en el tramo intraprovincial cordobés previsto en la resolución ST 46/92, es técnica y económicamente escindible del servicio interjurisdiccional. Por ende, no puede válidamente incluirse entre las competencias reconocidas por el art. 75, inc. 13 al Estado Federal y resulta una actividad de exclusiva competencia de la Provincia de Córdoba (arts. 121, 122 y 125, CN). (Voto, Dr. Petracchi).

20– El ejercicio de esa competencia por el Estado local no resulta inconstitucional, ya que el servicio interjurisdiccional de transporte de pasajeros a cargo de la actora no resulta técnica ni económicamente inescindible del servicio que ésta presta en el tramo intraprovincial cordobés, única circunstancia que justificaría su regulación por el Estado Nacional. (Voto, Dr. Petracchi).

21– En la especie, no es materia de controversia determinar si la provincia demandada puede regular el transporte interjurisdiccional ya que la respuesta a ese hipotético interrogante es indudablemente negativa por aplicación de la Constitución Nacional y de la legislación dictada en su consecuencia. Sólo cabe examinar si existe la posibilidad de que en un transporte interjurisdiccional se concrete, al mismo tiempo, transporte local sometido al poder de la provincia en cuyo territorio se producen paradas intermedias, autorizadas por el organismo nacional con competencia en el área. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

22– Sólo el transporte entre puntos internos de una provincia está excluido del régimen nacional y sólo en la verdad de este principio se puede encontrar la razón de la existencia de una jurisdicción unitaria, esto es de una autoridad indivisible. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

23– “… la concesión de un permiso por parte de las autoridades nacionales competentes a una empresa para prestar el servicio de transporte interprovincial de pasajeros por caminos puede incluir la autorización para trasladar personas entre puntos intermedios del recorrido aun cuando éstos se encuentren situados en la misma provincia, sin que ello por sí mismo resulte violatorio de la ley 12346, ni de los límites que impone el sistema federal al gobierno nacional. Por lo tanto, tales concesiones nacionales cuentan con presunción de legitimidad a su favor que exige de quien las impugne la demostración de que sus fines y efectos son diversos de los que resultan de la Constitución y la ley, carga que, en modo alguno ha sido satisfecha por la parte actora”. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

24– El cometido de la empresa actora es el transporte interprovincial y en su virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional. La función que de tal modo cumple no es ajena al interés general, pues la integración económica del territorio es inconcebible sin que el comercio y todo lo que este concepto implica, se desarrollen “entre” las provincias y no sólo “dentro” de cada una de ellas. Resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjurisdiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la misma provincia, puesto que esa modalidad no enerva el carácter del servicio y la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales por cuyo territorio transita. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

25– No podría admitirse la existencia de poderes provinciales en la regulación del transporte interjurisdiccional en sus paradas intermedias, sin violar frontalmente lo dispuesto por el art. 3, ley 12346, en cuanto dispone que en ningún caso las empresas de transporte por camino, quedarán sujetas a más de una jurisdicción. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

26– Si bien la legislación nacional determina que la modalidad intraprovincial en su recorrido interjurisdiccional requiere la conformidad expresa de la provincia involucrada respecto de la posibilidad de realizar dicho tráfico, con la indicación detallada de tramos y localidades (art. 19, decreto 958/92 y resoluciones de la Secretaría de Transporte de la Nación 374/92 y 140/00) no lo es menos que la ley 8669 en su art. 2 no realiza una mera disconformidad de la Provincia en cuanto a que los servicios públicos concesionados por el Estado Nacional incluyan en su recorrido el tráfico intraprovincial. Esta última ley efectúa una prohibición general a que la autoridad de aplicación nacional autorice puntos de parada intermedios en la Provincia de Córdoba en el transporte interjurisdiccional que recorra ese estado local, incluso con carácter retroactivo desde el momento en que la provincia aplicó –con fundamento en la citada ley– multas a las empresas que ya estaban autorizadas a ese fin. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

27– Si bien la autoridad de aplicación en el orden nacional ratifica la competencia local en los supuestos de tráficos intraprovinciales dentro de los interprovinciales, al establecer que la norma vigente prevé el mecanismo de consulta previa a la provincia involucrada; resulta claro que debe ser la provincia la que impulse la supresión de dichos tráficos como parte de los servicios nacionales ante cada consulta, pero ello no significa que la autoridad local se encuentre habilitada constitucionalmente para prohibir toda prestación local en relación al tránsito interjurisdiccional. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

28– Interpretar la ley provincial tal como lo hace la Provincia demandada implicaría prohibir la prestación de servicios que se encuentran comprendidos expresamente en concesiones otorgadas por el Gobierno Federal, lo cual se traduciría en una restricción absoluta dirigida contra éste último, lo que resulta a todas luces inadmisible. La ley provincial impide así el ejercicio de la autoridad nacional competente al permitir el tráfico interprovincial sólo con permiso de la Provincia y bajo su respectiva reglamentación. Ello, por tanto, afecta el transporte interjurisdiccional que es de exclusiva regulación nacional, circunstancia que lleva a declarar la inconstitucionalidad solicitada. (Disidencia, Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Argibay).

Resolución Rechazar la demanda. Con costas (art. 68, primera parte, CPCN).

CSJN. 24/5/11. Fallo: E.344.XXXIX. “El Práctico SA c/ Córdoba, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” Dres. Ricardo Luis Lorenzetti, Elena I. Highton de Nolasco (en disidencia), Carlos S. Fayt (en disidencia), Enrique Santiago Petracchi (según su voto), Juan Carlos Maqueda (según su voto), E. Raúl Zaffaroni y Carmen M. Argibay (en disidencia) &#9632;

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