SERVICIOS PÚBLICOS

qdom Telecomunicaciones. LN Nº 19798. Interpretación integral de la ley. OBRA PÚBLICA. Remoción de instalación de cables para su construcción. Obligado al pago. DOMINIO PÚBLICO. Ubicación del servicio en dicho espacio. Ausencia de autorización correspondiente para ocuparlo. Condena a cargo de la licenciataria del servicio. Procedencia de la demanda 1– La ley 19798, que regula los aspectos generales del régimen de telecomunicaciones, contiene en su art. 43 una previsión expresa al respecto según la cual "Cuando, para la realización de obras o servicios públicos nacionales, provinciales o municipales u obras particulares nuevas o de ampliación de las existentes, fuere necesario el traslado, remoción o modificación de instalaciones de los servicios públicos de telecomunicaciones ubicadas en el dominio público, el gasto que origine estará exclusivamente a cargo del interesado en la ejecución de la obra o servicios". La aplicación sin más de esa disposición legal –en la que la licenciataria del servicio telefónico funda su derecho– llevaría a concluir en la improcedencia del reclamo de la provincia demandante, mas la interpretación armónica de esa previsión legal con el conjunto de las disposiciones que conforman el texto normativo en examen, exige llegar a una conclusión distinta.

2– Las leyes siempre deben interpretarse evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones –lo que puede hacer que se destruyan mutuamente– y adoptando como verdadero el que las concilia y deja a todas con valor y efecto. Cuando la ley emplea determinados términos, es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto en definitiva el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador, cuidando de no alterar y de buscar en definitiva por vía de la interpretación, el equilibrio del conjunto del sistema legal que se examina.

3– El art. 43, ley 19798 –en el que la demandada se ampara para resistir la pretensión de la actora–, es parte integrante del Título III de ese ordenamiento, que regula el "Servicio de las Telecomunicaciones", y del Capítulo I de dicho título, que engloba lo que titula como "Disposiciones Comunes". De tal manera, no puede ser invocada e interpretada su aplicación en forma aislada sino en el marco general de la ley y de los fines que la informan, estableciendo sus necesarias implicancias, con el propósito de determinar qué contienen esas disposiciones comunes, qué llevan en sí, qué significan.

4– El art. 36, ley 19798, determina que "las instalaciones y equipos de telecomunicaciones que funcionen sin la autorización correspondiente se considerarán clandestinos". De esa forma incorpora en la materia que regula los actos llevados a cabo de manera encubierta, entendidos como tales los que se realizan con desconocimiento o en ocultamiento de la autoridad correspondiente. En ese contexto, en el art. 39 la ley establece que, a los fines de la prestación del servicio público de telecomunicaciones, se destinará a uso diferencial el suelo, subsuelo y espacio aéreo del dominio público nacional, provincial o municipal, con carácter temporario o permanente, "previa autorización de los respectivos titulares de la jurisdicción territorial para la ubicación de las instalaciones y redes".

5– El legislador concibió el art. 43, ley 19798, para tener virtualidad en un marco de licitud, dada por las demás normas que lo preceden en el texto normativo en examen. Por lo que no se puede concluir que haya establecido la carga de afrontar el gasto que demande la remoción o modificación de instalaciones de los servicios públicos de telecomunicaciones ubicadas en el dominio público –en virtud de la necesidad de realizar obras públicas provinciales–, sobre aquella autoridad a la que no se le requirió la previa autorización local para ocupar el espacio respectivo, cuando ni siquiera se intentó probar que dicha participación fuese innecesaria por haber concedido el respectivo permiso la autoridad nacional. Mal podría sostenerse que la previsión legal y legítima en la que intenta sostenerse la demandada ampare conductas clandestinas tales como las llevadas a cabo al margen de otras exigencias propias de ese cuerpo legal.

6– En el sublite , no se configuran las exigencias de licitud que permiten concluir que la carga en cuestión deba ser solventada por la actora. La demandada no ha logrado desvirtuar la alegada falta de antecedentes de permiso para engrampar los cables telefónicos a la alcantarilla existente en la zona del arroyo Burgueño. No ha aportado ningún elemento probatorio que permita concluir que tramitó o requirió la autorización de los respectivos titulares de la jurisdicción territorial para la ubicación de esas instalaciones, según la previsión contenida en el art. 39, ley 19798; ni tampoco sostuvo que mediase una confrontación al respecto entre facultades nacionales y provinciales.

7– Si bien las licenciatarias del servicio de telecomunicaciones tienen un derecho de paso para el establecimiento de sus cableados que constituyen su actividad principal, lo que les permite asimismo la construcción de instalaciones en la medida en que las necesitan para desarrollar el servicio público que dan y que constituye su objeto fundamental (art. 42, ley 19798), no hay duda de que ese derecho debe ejercerse conforme con las normas que regulan el servicio. En la utilización del espacio público por parte de la empresa para ubicar sus bienes y dar el servicio público con el que se ha comprometido, debe evitarse todo comportamiento que pueda generar una situación de desventaja con respecto a otros intereses que convergen en ese mismo espacio (art. 45) y que determinan que no se pueda hacer uso de aquél o de una infraestructura ya existente, sin el título jurídico –permiso– que lo habilita (art. 36), sea éste nacional, provincial o municipal, según el caso.

8– En la especie, la conducta evidenciada por la demandada no se compadece con los fines tenidos en mira por el legislador al regular el régimen de las telecomunicaciones por medio de la ley 19798, razón por la que se debe concluir que no resulta adecuado a la tutela del interés general que sea la provincia accionante la que asuma el costo de la remoción de las instalaciones que no cuentan con las autorizaciones correspondientes.

17283 – CSJN. 13/5/08. Fallo: B.1015.XXXVII. "Buenos Aires, Provincia de c/ Telefónica de Argentina SA s/ Remoción de electroductos”

Dictamen de la Sra. procuradora General de la Nación, Laura M. Mont i

Buenos Aires, 30 de noviembre de 2006

Suprema Corte:

La cuestión federal debatida en el sublite resulta sustancialmente análoga a la que fue objeto de tratamiento por este Ministerio Público al expedirse, el 11/8/05, in re B.195.XXXVI, Originario, "Buenos Aires, Provincia de c/ Edenor SA s/ remoción de electroductos". En virtud de lo expuesto en dicho dictamen, cuyos fundamentos doy aquí por reproducidos brevitatis causa, y en razón de los principios que surgen de los arts. 31, 41, 61, 40 y 43, ley nacional 19798, que regula el servicio de telecomunicaciones, opino que la demanda debe ser desestimada.

Laura M. Monti

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 13 de mayo de 2008

Los doctores Elena I. Highton de Nolasco , Carlos S. Fayt , Enrique Santiago Petracchi , Juan Carlos Maquena , E. Raúl Zaffaroni y Carmen M. Argibay dijeron:

VISTOS:

I. A fs. 5/7 la Provincia de Buenos Aires promueve la presente demanda contra Telefónica de Argentina SA con fundamento en los arts. 5 y 121, CN, y en normas del CC, a fin de que se la condene a efectuar a su costo la remoción de las instalaciones de cables telefónicos de su propiedad, los cuales interfieren en la obra "Construcción de alcantarillas en la cuenca del arroyo Burgueño", en jurisdicción del partido de Pilar, Provincia de Buenos Aires. Indica que con anterioridad al inicio de este proceso, la empresa Ecosur Bahía, contratista de la obra referida, inició un trámite administrativo tendiente a que la compañía telefónica removiese el cableado sito en el lugar, debido a que la empresa demandada se oponía a cumplir con la carga que le impuso la Provincia de Buenos Aires de que se hiciese cargo del costo correspondiente a esa remoción, sobre la base de que las tareas que se le requerían eran ajenas a las necesidades telefónicas. Relata que la demandada no respondió la intimación que le cursó al efecto la Dirección de Hidráulica provincial, mediante la carta documento del 24/3/99, por medio de la cual le ordenaba que en el plazo de cinco días diese cumplimiento a la carga impuesta y removiera las instalaciones, a las que se les atribuye carácter clandestino por carecer su emplazamiento de la autorización respectiva. Señala que por medio de la resolución 269 del 29/8/00 se instruyó al fiscal de Estado a iniciar las acciones judiciales pertinentes. La Provincia de Buenos Aires sostiene que las cláusulas contenidas en el contrato de concesión o resultantes del proceso licitatorio le resultan inoponibles en la medida en que afectan el ejercicio de sus derechos sobre el dominio público provincial, y en tanto no ha sido parte en ese acuerdo (arts. 1161, 1195 y 1199, CC). Entiende que tal principio se extiende al derecho administrativo y cobra particular relevancia cuando, como en el caso de autos, se trata de la validez de la imposición de cargas económicas que afectan el patrimonio del fisco provincial a la hora de ejecutar obras, que hacen al ejercicio de un derecho sobre su propio territorio. Al referirse a la distribución de competencias que surge de la Constitución Nacional, argumenta que el reclamo que efectúa se sustenta en el ejercicio de atribuciones propias de la Provincia, a la que le cabe decidir el modo y condición en que se otorgará el uso de los bienes públicos (arts. 5 y 121, CN). II. A fs. 16/20 Telefónica de Argentina SA contesta la demanda y solicita su rechazo, con costas. Después de las negativas generales y específicas de rigor, pone de resalto los términos del art. 43, Ley Nacional de Telecomunicaciones Nº 19798, en cuanto dispone que la remoción o modificación de las instalaciones de los servicios públicos de telecomunicaciones ubicadas en el dominio público, que se requieran para la ejecución de obras nacionales, provinciales o municipales, u obras particulares, estará exclusivamente a cargo del interesado en la ejecución de la obra o servicios de que se trate. Funda el derecho que le asiste en la referida ley 19798 y en los decretos 62/90, 2332/90, 2344/90 y 1420/92 y en la doctrina y jurisprudencia que cita.

CONSIDERANDO:

1. Que esta causa es de la competencia originaria de la CSJN (arts. 116 y 117, CN), de conformidad con lo dictaminado por el señor procurador General a fs. 9. 2. Que la cuestión traída a juicio se ciñe a determinar si Telefónica de Argentina SA es sujeto obligado para asumir el costo de remoción de las instalaciones de cableado telefónico sostenidas a la estructura de alcantarillado existente en el Arroyo Burgueño que, según la representación provincial, interfieren en la ejecución de una obra pública de alcantarillado del referido arroyo, encarada por la Dirección de Hidráulica de la Provincia de Buenos Aires. 3. Que la ley 19798, que regula los aspectos generales del régimen de telecomunicaciones, contiene en su art. 43 una previsión expresa al respecto según la cual "Cuando, para la realización de obras o servicios públicos nacionales, provinciales o municipales u obras particulares nuevas o de ampliación de las existentes, fuere necesario el traslado, remoción o modificación de instalaciones de los servicios públicos de telecomunicaciones ubicadas en el dominio público, el gasto que origine estará exclusivamente a cargo del interesado en la ejecución de la obra o servicios". La aplicación sin más de esa disposición legal, en la que la licenciataria del servicio telefónico funda su derecho, llevaría a concluir en la improcedencia del reclamo de la Provincia demandante, mas la interpretación armónica de esa previsión legal con el conjunto de las disposiciones que conforman el texto normativo en examen, exige llegar a una conclusión distinta. 4. Que es doctrina del Tribunal que las leyes siempre deben interpretarse evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que las concilia y deja a todas con valor y efecto (Fallos: 300:1080; 313:1293). En tanto cuando la ley emplea determinados términos, es la regla más segura de interpretación la de que esos términos no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto en definitiva, el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos: 324:2780; doctrina de Fallos: 327:5345), cuidando de no alterar y de buscar en definitiva por vía de la interpretación, el equilibrio del conjunto del sistema legal que se examina (arg. Fallos: 296:432). 5. Que en ese marco es dable poner de resalto que el art. 43, ley 19798, en el que la demandada se ampara para resistir la pretensión de la Provincia de Buenos Aires, es parte integrante del Título III de ese ordenamiento, que regula el "Servicio de las Telecomunicaciones", y del Capítulo I de dicho título, que engloba lo que titula como "Disposiciones Comunes". De tal manera, no puede ser invocado e interpretada su aplicación en forma aislada sino en el marco general de la ley y de los fines que la informan, que establezcan sus necesarias implicancias con el propósito de determinar qué contienen esas disposiciones comunes, qué llevan en sí, qué significan. 6. Que el art. 36, ley 19798, determina que "las instalaciones y equipos de telecomunicaciones que funcionen sin la autorización correspondiente se considerarán clandestinos", y de esa forma incorpora en la materia que regula los actos llevados a cabo de manera encubierta, entendidos en el caso como tales a los que se realizan con desconocimiento o en ocultamiento de la autoridad correspondiente. En ese contexto, en el art. 39 la ley establece que, a los fines de la prestación del servicio público de telecomunicaciones, se destinará a uso diferencial el suelo, subsuelo y espacio aéreo del dominio público nacional, provincial o municipal, con carácter temporario o permanente, "previa autorización de los respectivos titulares de la jurisdicción territorial para la ubicación de las instalaciones y redes". Frente a ello se debe afirmar que el legislador concibió el art. 43, invocado por la demandada en su defensa, para tener virtualidad en un marco de licitud, dada por las demás normas que lo preceden en el ya referido Título III, Capítulo I del texto normativo en examen; ya que no se puede concluir que haya establecido la carga de afrontar el gasto que demande la remoción o modificación de instalaciones de los servicios públicos de telecomunicaciones ubicadas en el dominio público –en virtud de la necesidad de realizar obras públicas provinciales–, sobre aquella autoridad a la que no se le requirió la previa autorización local para ocupar el espacio respectivo, cuando ni siquiera se intentó probar que dicha participación fuese innecesaria por haber concedido el respectivo permiso la autoridad nacional. Mal podría sostenerse que la previsión legal y legítima en la que intenta sostenerse la demandada ampare conductas clandestinas, tales como las llevadas a cabo al margen de otras exigencias propias de ese cuerpo legal. 7. Que corresponde entonces examinar en el sublite si las constancias obrantes en el expediente permiten acoger el planteo de Telefónica de Argentina SA, sobre la base del cual pretende que sea la Provincia de Buenos Aires la que afronte los gastos que demande la remoción de las instalaciones de cables telefónicos que interfieren en la obra "Construcción de alcantarillas en la cuenca del arroyo Burgueño", a llevarse a cabo mediante la contratista Ecosur Bahia. 8. Que en el sublite no se configuran las exigencias de licitud que permiten concluir que la carga en cuestión deba ser solventada por la actora. En efecto, la demandada no ha logrado desvirtuar la alegada falta de antecedentes de permiso para engrapar los cables telefónicos a la alcantarilla existente en la zona del arroyo Burgueño, dado que no ha aportado ningún elemento probatorio que permita concluir que tramitó o requirió la autorización de los respectivos titulares de la jurisdicción territorial para la ubicación de esas instalaciones, según la previsión contenida en el art. 39 citado; ni tampoco sostuvo que mediase una confrontación al respecto entre facultades nacionales y provinciales. Por el contrario, la Provincia de Buenos Aires ha agregado el expediente administrativo 2406-8506/98, del que surgen el informe de "Obras vecinales y redes" y el correspondiente de la Municipalidad de Pilar, en el que se indica que las obras referidas no han sido autorizadas por ese municipio y que, en consecuencia, se trataría de emprendimientos clandestinos. Frente a ello, debió la demandada, cuanto menos, incorporar al proceso los datos que permitiesen afirmar que había llevado a cabo los pasos administrativos pertinentes, ya fuera en el orden nacional, provincial o municipal, para no verse en situación de tener que realizar a su costo las modificaciones indispensables, producto de la obligación de servicio de la administración provincial, que debe hacer frente a necesidades públicas de los habitantes de ese territorio. 9. Que esa conclusión no puede verse modificada por la sola prueba llevada a cabo por Telefónica de Argentina SA, según la cual el Centro de Atención al Usuario y Control Técnico, dependientes de la Gerencia de Control de la informante –Comisión Nacional de Telecomunicaciones–-, no registra denuncias de que aquélla posea plantel exterior instalado en forma clandestina en el Partido de Pilar, ya que ello fue debidamente acreditado por la contraria, y la inexistencia de denuncias al respecto no puede tener la virtualidad de modificar el carácter de clandestinas, que, según la ley en examen, se les atribuye a las instalaciones que funcionan sin la autorización formal correspondiente (su art. 36). Era quien intentaba ampararse en el art. 43 citado la que debía probar positivamente la licitud de su obrar. 10. Que si bien las licenciatarias del servicio de telecomunicaciones tienen un derecho de paso para el establecimiento de sus cableados que constituyen su actividad principal, lo que les permite asimismo la construcción de instalaciones en la medida en que las necesitan para desarrollar el servicio público que dan y que constituye su objeto fundamental (art. 42, ley 19798), no hay duda de que ese derecho debe ejercerse conforme con las normas que regulan el servicio. En efecto, en la utilización del espacio público por parte de la empresa para ubicar sus bienes y dar el servicio público con el que se ha comprometido, debe evitarse todo comportamiento que pueda generar una situación de desventaja con respecto a otros intereses que convergen en ese mismo espacio (arg. art. 45) y que determinan que no se pueda hacer uso de aquél o de una infraestructura ya existente, sin el título jurídico –permiso– que lo habilita (art. 36), sea éste nacional, provincial o municipal, según el caso. 11. Que al no haber acreditado esos extremos, la conducta evidenciada por Telefónica SA no se compadece con los fines tenidos en mira por el legislador al regular el régimen de las telecomunicaciones por medio de la ley 19798, razón por la que se debe concluir que no resulta adecuado a la tutela del interés general que sea la Provincia de Buenos Aires la que asuma el costo de la remoción de las instalaciones que no cuentan con las autorizaciones correspondientes, según la interpretación armónica que cabe efectuar de sus disposiciones, tal como ha quedado expuesto. 12. Que corresponde señalar que la solución que se adopta no altera la existencia de las necesarias atribuciones nacionales para la reglamentación de los servicios telefónicos que exceden el ámbito local, incluso de aquellos aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u obstruir el servicio en estudio, atribuciones que han sido reconocidas en la Ley Nacional de Telecomunicaciones 19798 y en las diversas disposiciones nacidas como consecuencia de la Ley de Reforma del Estado 23696 (Fallos: 321:1074; 326:4718 y sus citas, entre otros); antes bien, en el caso queda claro que ha sido la licenciataria del servicio la que no ha aportado elemento de prueba alguno que autorizase, en el marco del art. 43 invocado, a concluir que la modificación de la traza "lícita" debe pesar exclusivamente sobre el interesado en la ejecución de la nueva obra denunciada. Por ello, oída la señora procuradora Fiscal, se decide: Hacer lugar a la demanda seguida por la Provincia de Buenos Aires contra Telefónica de Argentina SA. Con costas (art. 68, CPCN).

Elena I. Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt – Enrique Santiago Petracchi – Juan Carlos Maqueda – E. Raúl Zaffaroni – Carmen M. Argibay &#9632;

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