En autos, el Sr. Osvaldo Rubén Daniele, por derecho propio y en su calidad de Secretario General del Sindicato Unión Obreros y Empleados Municipales (en adelante Suoem), interpone acción sumaria en los términos del art. 52, 2º párrafo, ley 23551, en contra de la Municipalidad de Córdoba, solicitando que, al tiempo de resolver, se disponga el restablecimiento de las condiciones laborales que –dice–- fueron arbitraria e ilegalmente modificadas por el decreto del Poder Ejecutivo Municipal Nº 2504, de fecha 27/7/2017, declarando su inaplicabilidad y/o nulidad y/o inconstitucionalidad, como así también la de todos sus actos preparatorios, en especial la notificación recibida con fecha 1 de junio del mismo año, por el que se lo intima a que, en el plazo de 30 días, acredite la iniciación de los trámites jubilatorios establecidos por la Ordenanza Nº 7244, sin haberse efectuado previamente el procedimiento de exclusión de tutela sindical. Asimismo, deduce querella por práctica desleal requiriendo la aplicación de una multa, el cese de la medida adoptada y la imposición de astreintes, conforme a lo prescripto por el art. 55, incs. 1 y 2, ley 23551. Tras referir a la competencia de este Tribunal para entender en la presente causa, bajo el epígrafe de “Antecedentes”, relata que, conforme a la documentación que acompaña, ejerce el cargo de Secretario General del Suoem de la Ciudad de Córdoba, con Personería Gremial Nº 831 (conf. Resol. Nº 924, del 1/10/1965), con mandato vigente hasta el 3/1/2018. Que, ello así, se encuentra amparado por las garantías gremiales reconocidas por el art. 14 bis, CN, y reguladas, específicamente, en los arts. 48, 50 y 52, LAS. Que, por su parte, la Constitución de la Provincia de Córdoba, en el art. 23, consagra el derecho de los representantes gremiales a la estabilidad en el empleo y las garantías para el cumplimiento de su gestión, y en su inc. 13 prevé el derecho a la estabilidad en los empleos públicos de carrera, disponiendo, finalmente, que en caso de duda sobre la aplicación de normas laborales prevalece la más favorable al trabajador. Indica que, con fecha 25 de abril del año en curso, cumplió 65 años de edad, lo que lo habilita a la iniciación de los trámites para la obtención de su beneficio jubilatorio en los términos y condiciones del art. 43 de la Ord. Nº 7244. Que la extinción del contrato por jubilación contemplada en dicha previsión es asimilable a un despido, en tanto se trata de un acto de denuncia motivada del contrato de trabajo dispuesto por el empleador. Que, ello así, no puede soslayarse la promoción del procedimiento judicial de exclusión de la tutela previsto en el art. 52, ley 23551. Explicita que el citado decreto, si bien no ocasiona un cese inmediato de la relación de empleo público, sí lo producirá de manera inminente el 2/1/2018. De igual modo, al colocarlo en “estado de jubilación”, provoca una modificación sustancial de sus condiciones laborales, generando un estado jurídico incierto para la relación laboral, en violación de las garantías supra indicadas. Afirma que, ,edainte distintos medios periodísticos, las autoridades municipales exteriorizaron su clara intención de que, en función del dictado del mencionado decreto, se le impida postularse como candidato a secretario general en el proceso electoral gremial a esa data iniciado. Insiste en que la aplicación del decreto referido, así como también la intimación efectuada, produce una modificación indebida de las condiciones de trabajo de un representante legal, por lo que deviene arbitraria, ilegal e inconstitucional. Que la ilegalidad manifiesta se produce con la finalidad clara y expresa de entrometerse en pleno proceso eleccionario procurando evitar su postulación, lo que implica, a la vez, una práctica desleal regulada en el art. 53, incs. c), g), h), e i) de la ley 23551. Añade que se trata de un acto nulo, de nulidad absoluta, que no produce efectos jurídicos sino los de los actos ilícitos, cuyas consecuencias deben ser reparadas (art. 391, CCyCN). Que la misma ley abre las vías de reparación, autorizando la restitución
1- Previo a ingresar a analizar la viabilidad de las acciones entabladas, corresponde apuntar que la competencia de este Tribunal viene impuesta por el 63, LAS, en cuanto determina que “Los jueces o tribunales con competencia en lo laboral en las respectivas jurisdicciones conocerán en: a) Las cuestiones referentes a prácticas desleales; b) Las acciones previstas en el artículo 52…”, hallándose fuera de toda duda su aplicación al ámbito de las entidades sindicales representativas de los trabajadores del sector público y a estos últimos cuando invocan la vulneración de las garantías que el plexo sindical contempla. El conocimiento y decisión de las pretensiones sustentadas en las normas que amparan la tutela sindical, habida cuenta de la naturaleza laboral de los derechos que aquellas consagran, son propios de la competencia laboral, aunque circunstancialmente involucre a un agente estatal y proyecte consecuencias sobre una relación de empleo público.
2- Respecto a la acción de reinstalación, el actor se encuentra legitimado sólo en cuanto comparece al proceso en su propio derecho, no así en su carácter de Secretario General del Suoem, ya que, con prescindencia de las eventuales implicancias colectivas de lo decidido, el legislador ha reservado aquélla al trabajador “afectado” (art. 52, 2º párr., ley 23551), que es el único titular de la relación jurídico-material que se discute en su ámbito. Respecto a la querella, en cambio, la legitimación es más amplia, hallándose habilitados para promoverla “la asociación sindical de trabajadores o el damnificado, conjunta o indistintamente” (art. 54 ib). Luego, debe acordarse legitimación al Sr. Daniele a su respecto en el doble carácter invocado.
3- La LAS ha establecido un sistema de protección objetiva cuya finalidad es asegurar el libre ejercicio de la función sindical, el que se encuentra garantizado por el art. 14 bis, CN, y el Convenio Nº 87 de la OIT, cuyas directrices han sido recibidas en modo explícito por los arts. 8.3 del Pidesc y 22.3 del PIDCyP, adquiriendo así la más alta jerarquía en nuestro Derecho positivo. En ese cometido, el art. 52, LAS, dispone que quienes gozan de tutela sindical no pueden ser “despedidos, suspendidos, ni con relación a ellos podrán modificarse las condiciones de trabajo, si no mediare resolución judicial previa que los excluya de la garantía…”. Si bien las garantías inherentes a la investidura sindical vienen de algún modo a incorporarse al contrato singular, su justificación es externa y tiene que ver, antes que nada, con la posibilidad de desarrollar una actividad sindical libre. Ello así, para llevar adelante medidas que afectan la intangibilidad del vínculo laboral, el empleador debe obtener una resolución judicial previa que despoje a los dependientes de la garantía de la que están revestidos, la que opera como requisito de validez de la conducta.
4- El proceso de exclusión de la tutela sindical ha sido diseñado como un mecanismo tutelar de carácter preventivo, que “tiende a preservar la protección privilegiada que la Constitución Nacional otorga a los representantes gremiales”; su objeto es despejar la existencia de una motivación antisindical. Como contracara, la violación de la garantía de los representantes sindicales consiente una modalidad de acción de cumplimiento
5- Como ya se sostuviera en ocasión de dirimir la pretensión cautelar deducida en autos, queda fuera de contienda que el actor goza de la tutela sindical conferida por el art. 48, LAS 23551, la que, por expresa disposición legal, se extiende durante todo el término del mandato y hasta un año posterior a su culminación –esto es, en el caso, hasta el 3/1/2019–.
6- La ausencia de cuestionamiento “oportuno” de la intimación a tenor de las disposiciones que rigen el procedimiento administrativo no es óbice para la deducción de la acción de autos, en orden a la cual la legislación de fondo no ha contemplado plazo alguno de caducidad. El presente constituye un carril autónomo al administrativo; esto es, un sistema de tutela específico para los derechos emanados de la libertad sindical, sujeto a presupuestos propios, no pudiendo entenderse que la falta de repulsa del actor a la interpelación cursada, o su reproche tardío, pueda importar una convalidación del obrar contrario a los mentados derechos y, menos aún, una renuncia a éstos.
7- Se ha señalado jurisprudencialmente que “la acción incoada por el accionante, lo es en el marco de la ley 23551, que reglamenta la tutela constitucional del delegado gremial, que en su art. 4 enumera los derechos sindicales para todos los trabajadores, en forma comprensiva de todos los sectores, en perfecta correlación con el mandato constitucional, con lo cual resulta aplicable aun a quienes se desempeñan en una relación de empleado público … En estos términos, quien se desempeña como trabajador en la administración pública, tiene dos vías para efectuar el reclamo que no se excluyen entre sí y pueden ser utilizadas indistintamente; la del trámite administrativo planteando los recursos pertinentes. Ello no obsta que el órgano jurisdiccional se expida sobre la cuestión de fondo –violación de la garantía de libertad sindical–, aplicando el art. 14 bis, CN. Lo contrario implicaría transgredir el mandato constitucional establecido por el art. 16, CN que garantiza a los ciudadanos la igualdad ante la ley y los Tribunales”. Lo propio cabe predicar en torno a la acusada “preclusión” de la cuestión atinente a la aplicabilidad de la ley 23551.
8- Cabe señalar en sentido coincidente que la falta de “tempestiva” denuncia de violación a las garantías sindicales en modo alguno puede ser interpretada como una resignación a ellas. Una exégesis en ese sentido, y ajustada a los intereses de la parte accionada, importaría contrariar los principios específicos de la materia laboral –protectorio; irrenunciabilidad, y carácter restrictivo del instituto de la caducidad –, de los cuales no se hallan marginados los agentes públicos, en tanto el art. 14 bis, CN, impone el resguardo del trabajo “cualquiera sea su forma”.
9- En orden a la defensa de la demandada vinculada a la innecesariedad de la exclusión de la tutela sindical en los casos de jubilación, el
10- Para un sector, la protección a la actividad sindical impediría la intimación en los términos del art. 252, LCT, no siendo siquiera viable la exclusión de la tutela a los fines de formularla, pprque ante la disyuntiva entre la garantía de estabilidad del representante sindical y la facultad del empleador de extinguir el contrato cuando aquél reuniera los requisitos necesarios para obtener las prestaciones previsionales, debe darse preminencia a la primera, por ser el bien jurídico superior.
11- Como variante se ha sostenido que “la intimación solo será válida si se cursa con la aclaración de que la extinción efectiva de la relación, medie o no obtención de previa del beneficio, sólo se perfeccionará una vez agotados los plazos de la protección sindical (mandato y año posterior)”.
12- Para otra corriente, en la que se enrolaría la accionada, la concurrencia de los recaudos previstos en el art. 252, LCT –requisitos de edad y tiempo de servicio para acceder a la jubilación, intimación respectiva y transcurso del plazo legal– constituye una causa objetiva de extinción, cuya especial índole la diferencia de un despido, tornándose inoponible la garantía tutelar de la ley sindical, con lo que devendría innecesaria solicitar la exclusión mediante la acción sumaria del art. 52, LAS.
13- A mitad de camino entre las posiciones antedichas se ubican quienes estiman que, aunque técnicamente no se esté en presencia de un despido típico, la circunstancia de que necesariamente deba mediar un acto jurídico unilateral y potestativo por el que se declara la voluntad extintiva lo aproxima a aquél, con lo que el intento de afectar el contrato de empleo en el marco de las normas que permiten instar el acceso a la pasividad debe transitar por la vía prevista por el art. 52 y concordantes de la ley 23551. Esto es, aun cuando la condición sindical del trabajador no impide que el empleador ponga fin a la vinculación en el caso de que aquél se halle en condiciones de jubilarse, previamente debe obtener un pronunciamiento firme de la justicia laboral que lo excluya de la tutela. Las razones que sustentan esta posición resultan plenamente aplicables en el caso de autos.
14- Conforme se desprende prístino del tenor literal del Estatuto del Empleado Municipal aprobado por Ordenanza Nº 7244, el cumplimiento de los requisitos exigidos a efectos de la concesión del beneficio previsional no produce, ex lege o automáticamente, el fin de la relación de empleo público, sino que debe mediar un acto del Municipio empleador – intimación – decisivo para que opere la situación prevista por el legislador. La utilización de la expresión “podrá” remite a la idea de una potestad o facultad, de lo que se sigue que puede hacerse o dejarse de hacer.
15- A contrario de lo argüido por la accionada, se entiende que no muta esa naturaleza –potestativa la adhesión efectuada por el Municipio al art. 28 de la LP 8836, en cuanto estipula que “Los Poderes del Estado Provincial deberán adoptar las medidas conducentes para disponer el cese de los agentes y empleados públicos que hubieren reunido los requisitos establecidos por la normativa vigente para obtener la jubilación ordinaria”. Ello, toda vez que al efectuarse dicha adhesión mediante Ordenanza N° 10514 (modificada por Ord.N° 12011) se estableció que el DEM dictaría las normas reglamentarias necesarias para su efectiva aplicación (conf. art. 2). Y es del caso que, al efectuar dicha reglamentación, se establecieron una serie de medidas, todas ellas de índole potestativa.
16- De la reseña anterior se sigue que, no obstante la utilización del vocablo “deberá” en la preceptiva provincial, en el ámbito municipal tanto la intimación para que el trabajador inicie los trámites pertinentes –art. 43, Ord. 7244 –, cuanto la declaración en “estado jubilatorio” y la disposición de su baja y cese de servicios, resultan ser actos facultativos, que pueden o no ser llevados a cabo, lo que descarta el argumento esgrimido por la accionada en cuanto a que se vio “compelida legalmente” a obrar del modo en que lo hizo a tenor de las disposiciones
17- Es decir que la adhesión no puede ser analizada fuera del contorno que le dan las normas que la reglamentan, las que aluden, con meridiana claridad, al ejercicio de potestades discrecionales. Ello así, y puesto que la intimación a los fines de iniciar los trámites jubilatorios tiene entidad para incidir en la suerte final del vínculo ya que es formulada bajo apercibimiento de declarar el estado jubilatorio y baja, siendo esta última uno de los casos en los que el agente deja de pertenecer a la Administración Pública Municipal (art. 15, inc. e, del Estatuto del Empleado Municipal), el supuesto debe equipararse a aquéllos que la ley 23551 veda al empleador disponer, de modo directo, respecto de trabajadores que se encuentran amparados por la tutela sindical –despido –. Tal interpretación es la que mejor concilia los intereses de ambas partes.
18- La exégesis propuesta se ajusta a la línea actual de interpretación imperante, expresamente receptada en el novel CCCN. Los dos primeros artículos de dicho cuerpo remiten al bloque de constitucionalidad como fuente y pauta de interpretación normativa, respectivamente, integrado por la Carta Magna y por los Tratados internacionales en materia de derechos humanos. El resto del ordenamiento jurídico es ‘Derecho Constitucional aplicado’, puesto que en él se detecta el proyecto de vida en común que la Constitución intenta imponer y representar a los valores sociales de vigencia efectiva. Bajo tales lineamientos, y puesto que el derecho a ejercer libremente la función sindical no sólo cuenta con expresa protección constitucional (art. 14 bis, CN, art. 23, CP), sino también de normas internacionales de similar rango (Convenio 87, OIT), se impone una exégesis que, por sobre el tenor literal de las disposiciones legales, atienda a aquéllas, pues amparan valores que exorbitan el más acotado marco de la relación de trabajo individual y que atañen a la estructura del modelo sindical en general.
19- La estabilidad del contrato de empleo público en el ámbito local cesa al cumplirse la condición de que el trabajador esté en condiciones de obtener la prestación previsional. Pero ese cese no es automático; no actúa como una causa fatal, sino que su perfeccionamiento habrá de depender de un acto jurídico, unilateral y potestativo –la intimación del estado empleador – sin el cual el contrato subsiste, con el único límite de la opción del trabajador por la jubilación espontánea. Ergo, aunque técnicamente no se trate de un “despido”, y aun no existiendo dicha figura en el ámbito de la Administración Pública –como advierte la accionada –, la intimación efectuada bajo apercibimiento de disponer el estado jubilatorio y baja del agente, por el efecto que estos últimos acarrean –conclusión de la relación de empleo –, es equiparable a aquél. Luego, en el caso, y toda vez que la mencionada interpelación fue cursada mientras el actor se encontraba amparado por la garantía de estabilidad sindical y habría de producir todos sus efectos en vigencia de ella, la accionada debió, previamente, instar el procedimiento judicial previsto en el art. 52, LAS, a fin de demostrar que la decisión de ejercitar la “facultad” que el ordenamiento descripto le acuerda no se hallaba emparentada con algún tipo de móvil antisindical.
20- La mentada estabilidad no se agota con la consumación del término del mandato, sino que, a tenor de lo prescripto por el art. 48, LAS, se proyecta durante un año posterior, con lo que recién finiquitará –en el caso– el 3/1/2019, según la fecha de la designación y extensión del mandato.
21- La declaración del “estado jubilatorio” no es inocua. Es que, según la normativa municipal ya citada (decreto Nº 2741, modif. por decreto 2807/12 y decr. Nº 2531/13) a partir de la efectivización de la baja mediante el cese de prestación de servicio activo, el agente deja de percibir su retribución, pasando a recibir, como anticipo previsional, “un haber mensual equivalente al sesenta y cinco por ciento (65%) de la remuneración bruta correspondiente al personal en actividad de su misma categoría… y hasta el momento en que la Caja otorgue definitivamente el beneficio de la jubilación ordinaria”.
22- Por otra parte, la baja dispuesta importa el cese o egreso del agente a la Administración Pública Municipal, conforme el art. 15 del estatuto respectivo (inc. e), con lo que el vínculo concluye, de lo que se sigue que tales actos efectivamente constituyen una alteración de las condiciones laborales del actor.
23- La circunstancia de que la medida hubiera sido adoptada en función de normas de índole general no altera el déficit apuntado, no advirtiéndose óbice alguno a la interposición previa de la acción de exclusión de tutela sindical. En el mejor de los casos, la expresión empleada por la ley provincial a la que el Municipio adhirió (ley 8836, art. 26), en cuanto a que “deberán adoptar las medidas conducentes para disponer el cese”, imponía, como uno de los recaudos adecuados a ese fin, en este caso, instar el procedimiento aludido. Es que la CN, al consagrar la garantía de los representantes gremiales, no distingue entre empleados públicos y privados (art. 14 bis). De igual modo, el art. 23, CPcial., garantiza a todos los habitantes, sin discriminación alguna, el derecho a asociarse libre y democráticamente en defensa de sus intereses económicos, sociales y profesionales en gremios o sindicatos que puedan federarse o confederarse del mismo modo, asegurando también, en su inc. 12, el derecho a “ser directivos o representantes gremiales, con estabilidad en su empleo y garantías para el cumplimiento de su gestión”.
24- Por tales razones, la demandada ha realizado uno de los actos vedados por el art. 52, LAS, respecto de los trabajadores que gozan de tutela sindical, sin transitar en forma previa por el trámite previsto por la ley como condición de validez de aquéllos (CSJN, Res.del 27/5/99, en autos “León Luis Alberto c/C
