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En autos, los actores, quienes revistaban como jefes de Sección, División y Departamento, dedujeron mediante apoderado recurso de apelación en contra de la Sent. Nº 122, dictada por la C2a. CA. Cba, el 16/6/04, que resolvió: “Rechazar la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción incoada por los actores (…), en contra de la Pcia. de Córdoba, confirmando la legitimidad de los actos administrativos objeto de impugnación”. Según se desprende del escrito recursivo, la parte apelante cuestiona el resolutorio del tribunal
1– En el sector público, la determinación de la jornada laboral y de la consiguiente remuneración es unilateralmente establecida por la ley, observando una estrecha vinculación con el principio de legalidad presupuestaria. De tal suerte que los criterios que la propia ley tiene en cuenta para determinar las retribuciones de los funcionarios o empleados del sector, en un momento dado, responden a un acto de opción de carácter político y a la racionalización de los recursos humanos y económicos disponibles. Esta potestad se enmarca dentro de las previsiones del art. 104 inc. 26, CPcial., que reserva al órgano legislativo la atribución de dictar el estatuto, el régimen de remuneraciones y reglar el escalafón del personal de los Poderes y órganos del Estado provincial, lo que supone la obvia facultad de introducir modificaciones a los regímenes existentes.
2– La doctrina nacional especializada se pronuncia sin mayores divergencias a favor del reconocimiento de una
3– «El funcionario se halla colocado en una situación estatutaria, es decir, de carácter objetivo y general, creada unilateralmente y, por lo tanto, modificable en todo momento. La persona investida con la calidad de funcionario entra en esa situación de derecho objetivo preexistente y en tal virtud adquiere los derechos y obligaciones que ella consagra». Por igual, otros autores que sostienen una posición diversa respecto de la naturaleza de la relación jurídica de que se trata, reconocen como poder exorbitante de la Administración el de “introducir modificaciones a la relación de empleo sin más limitaciones que las que imponen las normas que sirven de marco al ejercicio de la competencia y los derechos que la Constitución reconoce y garantiza a los habitantes».
4– Se ha señalado que «…el Estado, en virtud de los altos cometidos a su cargo, puede modificar, cuando las circunstancias así lo exijan, y hasta coactivamente si se quiere, los aspectos atinentes a la modalidad y cantidad de las prestaciones a cargo del funcionario, variación que se explica y justifica en razón de que no existe un interés personal de quien ostenta el cargo, sino una causa de interés público que la Administración Pública debe ineludiblemente satisfacer. Sostener lo contrario implicaría sobrevaluar el interés privado en desmedro del general, desnaturalizando la causa o motivo o presupuestos que determinaron a la Administración Pública a contratar…».
5– Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han sostenido que «los funcionarios públicos, sujetos a un status legal y reglamentario sometido al poder innovativo de la Administración, no pueden esgrimir con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos… pero no cabe alegar expectativas que entran de lleno en la
6– La garantía al derecho de propiedad consagrada en el art. 17, CN, y que refuerza el 67, CPcial, cobra vigencia cuando los efectos de las nuevas leyes pretenden alcanzar a situaciones preexistentes. Pero es del caso que la doctrina de los derechos adquiridos se presenta con un matiz diferencial cuando se trata del ejercicio de un poder organizatorio de la Administración, con base directamente constitucional.
7– Los límites sustanciales que deberán respetarse frente al ejercicio de tales prerrogativas –la de organización general de la Administración y de modificación unilateral de las condiciones de la relación jurídica estatutaria– deben hallarse, por una parte, en la garantía de una remuneración justa (art. 14
8– Ha señalado el Tribunal Constitucional de España que cualquier proyecto legislativo, máxime cuando implique la transformación de un sistema que contiene un componente sustancial de naturaleza pública estatutaria, «…es capaz de movilizar dialécticamente, en sentido opuesto, dos principios constitucionales, el de igualdad y el de la seguridad, suscitando una tensión entre los mismos que es preciso afrontar mediante la búsqueda del equilibrio deseable que, sin que padezcan ni uno ni otro de estos principios, consiga, al mismo tiempo, posibilitar la función reformadora de la Administración Pública, permitir la alternativa legítima de las diversas opciones constitucionales, que determina el pluralismo político, y promover la Justicia sin incurrir en arbitrariedad…».
9– La CSJN ha declarado que «…La modificación de las leyes por otras posteriores no da lugar a cuestión constitucional alguna, pues nadie tiene derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos, ni a la inalterabilidad de los mismos…». Asimismo ha resuelto que «…no puede existir un derecho adquirido a una determinada modalidad salarial, en tanto las modificaciones que se introduzcan para el futuro importen alteraciones razonables en su composición, no lo disminuyan ni impliquen la desjerarquización respecto del nivel alcanzado en el escalafón respectivo…».
10– En autos, los accionantes sólo han logrado acreditar que su horario fue modificado sin el correspondiente aumento de sueldo, pero no han podido demostrar que el cambio operado haya provocado una reducción confiscatoria de su remuneración, como alegan para sustentar sus aseveraciones referidas a que se les han vulnerado sus derecho subjetivos. Los salarios del personal se fijan de conformidad a una política integral, a determinaciones presupuestarias y a disposiciones constitucionales, no pudiendo sostenerse que al agente estatal se le paga “por hora” cuando de la jornada ordinaria de trabajo se trata, constituyendo prueba de lo dicho la circunstancia de que cuando se disminuyó la jornada laboral que establecía la ley 6485 no se dispuso una reducción salarial correlativa y que ni siquiera en el contexto de la emregencia existió una correspondencia entre el salario y las horas efectivamente trabajadas.
11– Por el motivo
12– La ley 8575 tuvo por objeto adoptar medidas tendientes a sobrellevar la situación económica en que se encontraba la Provincia, luego de la salida de la emergencia que fuera dispuesta por la ley 8472 y su modificatoria e implicó en esencia una continuidad «parcial» de esta última. En suma, no puede afirmarse que la Administración haya desconocido los límites del ejercicio del “
13– El personal de conducción pudo tener una razonable expectativa de continuar teniendo una jornada laboral de seis horas diarias y 30 semanales, luego de que se efectuara tal reducción respecto de la mayor carga horaria que tenían durante la vigencia de la ley 6485, pero en modo alguno puede entenderse que la reducción de jornada oportunamente efectuada consagrara un derecho adquirido a la invariabilidad de la misma, que impida a la Administración reorganizarse en función de las necesidades públicas, razón por la cual los agentes de aquel agrupamiento sólo tuvieron una razonable confianza y expectación en continuar gozando de una situación que sentían beneficiosa, pero que no puede tener la protección jurídica que pretende la recurrente frente a una norma posterior que dispuso, en definitiva, la vuelta a la jornada laboral más larga que tuviera anterior vigencia para el personal de conducción.
I.- No hacer lugar al recurso de apelación deducido por la parte actora en contra de la Sent. Nº122, dictada por la C2a. CA. el 16/6/04, en tanto pretende la revocación del sentido de lo resuelto y confirmarla en todas sus partes. II.- Imponer las costas por el orden causado (art. 130, CPC, por remisión del art. 13, CPCA).
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SENTENCIA NÚMERO: SESENTA Y UNO
En la ciudad de Córdoba, a los treinta y un días del mes de agosto de dos mil cinco, siendo las doce horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h), bajo la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: «Avalos Ferrer, María Angélica y Otros c/ Pcia. de Cba -Plena Jurisdicción -Recurso de Apelación» (Expte. Letra «A», N° 09, Iniciado el 2/8/04), con motivo del recurso de apelación deducido por la parte actora -mediante apoderado- (fs. 237/237vta.), en contra de la Sentencia N° 126, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación el dieciséis de junio de dos mil cuatro (fs. 222/236), que resolvió: «I.- Rechazar la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción incoada por los actores María Angélica Avalos Ferrer, Adriana María Pasquali, Amalia Noemí Cruseño, Nora Lía Lopez, María Del Rosario Malbran, Patricia Arias, Rosa Patricia Gallardo, Viviana Noemí Schvartzman, Susana Miriam Molina, Olga Margarita Serrano, Martín Horacio Diaz, Estela Mónica Diaz Mariano, Walter Marangonzin, Erlinda Alcira Arevalo, Rosana Fernanda Molina, Luis Alberto Arrigo Gallo, Jorge Héctor Olaviaga, Mónica Alicia Pereyra, Celia Albertina Dalmau Y Raúl Francisco Martinez Catalan, En Contra de la Pcia. de Cba., Confirmando la legitimidad de los actos adminitrativos objeto de impugnación.- II.- Imponer las costas por el orden causado…». Seguidamente se fijan las cuestiones a resolver:
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de apelación?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde?
Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Señores Vocales votan en el siguiente orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h).
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:
1. A fs. 237/237vta., la parte actora -mediante apoderado-, dedujo recurso de apelación en contra de la Sentencia N° 126, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación el dieciséis de junio de dos mil cuatro (fs. 222/236). Concedido el recurso por Auto N° 299 de fecha 22/6/04 (fs. 238), los autos son elevados a este Tribunal (fs. 241). 2. A fs. 247 se corre traslado a la parte apelante para que exprese agravios, quien lo evacua a fs. 249/252vta., solicitando se haga lugar al recurso incoado y en consecuencia se revoque la sentencia impugnada, con costas. Señala que el Tribunal a-quo incurre en el vicio de contradicción por cuanto en los fundamentos se subraya la facultad del poder público, con sustento en la especial característica estatutaria que rige dicha relación, de variar las condiciones de empleo público, a pesar de admitir que no es absoluta y que debe enmarcarse en los límites de la razonabilidad, la cual no debe alterar la substancia de la relación, ser arbitraria o confiscatoria. Considera que el fallo yerra en los límites que cabe asignarle a dichos principios, ya que al convalidar los actos administrativos cuestionados, con menoscabo de la prueba producida, devienen en irrazonables, arbitrarios y confiscatorios, hechos que alteran la substancia de la relación de empleo público. Aduce que debe ser analizado el fundamento vertido por la Fiscalía de Estado en orden a que la remuneración del personal de conducción no sufrió menoscabo, toda vez que la jornada laboral de dicho personal durante la vigencia del art. 66, Ley 6485 era de cuarenta (40) horas semanales, norma que a pesar de ser derogada por la Ley 8575 mantuvo la misma extensión horaria pero con igual remuneración. Expresa que la confusión pudo provenir de la mención permanente que hacen los decretos impugnados de leyes derogadas, tal el caso de la Ley 6485. Manifiesta que la jornada laboral que imponía la mencionada ley era de cuarenta y cinco (45) horas semanales, de las cuales cuarenta (40) eran de efectivo cumplimiento y las cinco (5) horas restantes a disponibilidad. Dicho precepto, sigue, estuvo vigente hasta el curso del año mil novecientos ochenta y seis y luego fue derogado por la Ley 7233. Relata que la jornada establecida por ésta última era de treinta y cinco (35) horas semanales y estuvo vigente hasta julio de mil novecientos noventa y cinco, siendo modificada por la Ley de Emergencia Económica Provincial Número 8472, texto ordenado por Ley 8482. Destaca que la jornada dispuesta por esta ley que redujo la misma a veintiún (21) horas semanales con una disminución de la remuneración de un treinta por ciento (30%), estuvo vigente hasta el mes de abril. Refiere que el Decreto 441/96 la estableció en treinta (30) horas semanales y estuvo vigente hasta diciembre de mil novecientos noventa y seis, para ser derogada por la Ley 8575. Recuerda que ésta última dispuso una jornada de cuarenta (40) horas semanales, la cual podía reducirse a treinta y cinco (35) horas, con cinco (5) horas a disponibilidad, que rigió hasta diciembre de mil novecientos noventa y nueve, siendo remplazada por la Ley 8825 que fijó en seis (6) horas diarias y treinta (30) horas semanales. Asevera que el análisis de las leyes citadas permite afirmar que la Ley 7233 fue la que derogó la Ley 6485, hecho que se vincula con el reclamo formulado por el personal de conducción que, por aplicación de una política salarial desigual consistente en otorgar sumas fijas a los sectores de menores ingresos, vio disminuida su remuneración a pesar de cumplir una mayor jornada laboral. Añade que la Ley 7233 restableció la equidad en la ecuación jornada/remuneración del personal de la Administración, siendo ella aniquilada con la sanción de la Ley 8575 que aumentó la jornada del personal de conducción sin la consecuente retribución. Asegura que en los casos en que se reconoce a la Administración la atribución del “ius variandi” que emana de la especial relación de empleo público, el límite viene dado por el principio de razonabilidad de la medida y no por la arbitrariedad en el ejercicio del poder, esto significa que el ejercicio del mentado “ius variandi” no debe ser irrazonable ni confiscatorio. Con cita de doctrina jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación señala que conforme lo viene sosteniendo, las alteraciones deben ser razonables, sin disminuir ni desjerarquizar el nivel alcanzado. Acusa que el fallo en crisis se equivoca en la valoración de la prueba producida por su parte, al sostener que de la misma no surge que la ecuación jornada/remuneración se hubiera modificado de tal manera que alcanzara los límites de la confiscatoriedad. Considera que ello se apuntala en lo consignado en la planilla que obra a fs. 191, la cual indicó que en el mes de febrero y, por aplicación de la Ley 8575, un Jefe de Sección percibió por hora Pesos tres con noventa y dos centavos ($ 3,92.-) contra los Pesos Cuatro con ochenta y tres centavos ($ 4,83.-) hora que recibió el personal de ejecución categoría 22/7. Así, agrega, un «Jefe» pasó a percibir un valor hora menor que el de un subordinado, violando el derecho a una justa remuneración y alterando los límites de razonabilidad que la Administración tiene en el ejercicio de su potestad organizativa. Reitera que la medida adoptada consistente en el aumento de la jornada laboral del personal de conducción sin el correlativo aumento salarial, le produjo una reducción sustancial y arbitraria en la remuneración horaria, generando una manifiesta e irritante desigualdad entre el personal de conducción y el de ejecución del Gobierno Provincial. Tal circunstancia vulnera el orden jerárquico de la Administración ya que resulta irrazonable que quien conduce, dirige y supervisa, reciba un valor hora inferior a su subordinado. Entiende que, si la Administración Pública constituye un sistema orgánico y complejo basado en un orden jerárquico, la medida adoptada resulta absurda tanto desde el punto de vista organizativo cuanto funcional, tal como parece haberlo entendido la redacción de la Ley 8825. Considera cierto que aquélla en uso de sus atribuciones reorganizativas decida con fundamento en razones de oportunidad, mérito y conveniencia, pero ello no justifica que un proceso de reordenamiento administrativo importe el aumento de la jornada laboral del personal de conducción manteniendo la misma remuneración, y, se incremente la remuneración del personal de ejecución con idéntico compromiso horario. Dicha decisión, señala, lleva al absurdo de que un «Jefe de Sección» perciba menos retribución que aquél a quien dirige, todo lo cual resulta irrazonable, arbitrario, ilógico, incongruente y ausente de todo fundamento técnico. Narra que toda organización pública o privada, reconoce para su correcto funcionamiento un sistema de jerarquías, del cual se deriva que quien se encuentra en los niveles superiores conduce, dirige y controla al personal inferior, satisfaciendo requisitos de conocimiento y experiencia que tornen posible la correcta conducción, dirección y supervisión del personal inferior. Las mayores exigencias para los superiores tiene como contrapartida, entre otras atribuciones, una superior remuneración que además de retribuir adecuadamente la función superior, haga plausible que el inferior se esfuerce en alcanzar los niveles más altos, sea capacitándose, haciendo méritos, etc.. Agrega que la remuneración constituye el componente más delicado y sensible de la relación laboral, ergo si en una organización jerárquica son suprimidas o reducidas drásticamente las diferencias salariales entre categorías, ello colapsará el sistema, habida cuenta que el afectado disminuirá su rendimiento, caerá en apatía y descontento, mientras que los se encuentren en los niveles inferiores no tendrán incentivo para escalar en la jerarquía, toda vez que la mayor responsabilidad y exigencia que implican no encontrarán correlato en la contraprestación. Destaca que el hecho de que se hayan incrementado las remuneraciones del personal inferior en el mismo período en que se aumentó la jornada del personal superior, ahuyenta las posibilidades de alegar razones de orden presupuestario, y, si así se pretendiera hacer, ello sería discriminatorio. Cita jurisprudencia. Resalta que una reducción del valor hora en la magnitud probada en autos constituye una alteración del significado económico de la relación de empleo público, circunstancia que desvirtúa su posición jerárquica, atento que la remuneración además de ser un aspecto esencial de la relación de empleo, constituye el distintivo más significativo que detenta el agente de pertenencia. Señala que así lo entendió este TSJ al resolver los reclamos efectuados por el Personal de Conducción del Poder Judicial (Jefes de Sección, Departamento y División) que se oponían al incremento de su jornada laboral, siendo dicha pretensión rechazada por sendos Acuerdos Números 239 Serie «A» y 55 Serie «C» con basamento en que los recurrentes percibían mayores remuneraciones que el personal inferior y que la pretensión de cumplir la misma jornada laboral que éstos conllevaría a vulnerar de manera contundente el mandato constitucional de igual remuneración por igual tarea y el principio axiológico de igualdad ante la ley. Añade que el fundamento esencial para sostener la mayor jornada del personal de conducción del Poder Judicial lo constituyó la sensible diferencia de haberes existente entre uno y otro sector, todo ello sin que sea necesario recordar que el personal de conducción del citado poder percibe un plus del veinticinco por ciento (25%) denominado «responsabilidad funcional», que originó mayor razonabilidad a la desigualdad horaria dispuesta. Remarca que el mismo criterio que el Alto Cuerpo postuló para sostener el aumento de la jornada del personal superior del Poder Judicial, deslegitima las decisiones adoptadas en autos, ya que en el ámbito del Poder Ejecutivo se invirtió irracionalmente la diferencia salarial entre sectores, circunstancia a la cual debe agregarse que, antes de la reforma de la Ley 8575, percibía un adicional por responsabilidad jerárquica que fuera eliminado en virtud de la aplicación del mentado precepto legal, que paradójicamente aumentó la jornada y dispuso un incremento salarial para otro grupo, el de ejecución. Por último, solicita se haga lugar al recurso de apelación deducido en todas sus partes y se revoque el decisorio recurrido con especial imposición de costas. 3. A fs. 253, se corrió traslado del recurso deducido a la parte demandada, quien lo evacuó a fs. 256/260vta., solicitando por las razones que allí expresa se confirme la sentencia impugnada, con costas. 4. A fs. 261 se dictó el decreto de autos, el que firme (fs. 262/262vta.), deja la causa en estado de ser resuelta. 5. El recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, en contra de una sentencia definitiva dictada en primera instancia y por parte legitimada, razón por la cual corresponde su tratamiento (arts. 43 y sgtes., CPCA y arts. 366 y sgtes., CPC, por remisión del art. 13, Ley 7182). 6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de la causa, la cual debe tenerse por reproducida en el presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración. 7. Seguidamente corresponde avocarse a la resolución del remedio planteado. Según se desprende del escrito recursivo, la apelante cuestiona el resolutorio del Tribunal a-quo por no advertir que en el caso se vulneró el límite del ejercicio de “ius variandi” que le compete al poder administrador, afectando sus derechos subjetivos, dado que la medida adoptada le provocó una reducción salarial confiscatoria y generó una manifiesta e irritante desigualdad entre el personal de conducción y el de ejecución dependientes. 8. A los fines de dirimir la crítica enunciada, estimo pertinente efectuar las siguientes consideraciones previas. Sabido es que la determinación de la jornada laboral y de la consiguiente remuneración es unilateralmente establecida por la ley, observando una estrecha vinculación con el principio de legalidad presupuestaria. De tal suerte que los criterios que la propia ley tiene en cuenta para determinar las retribuciones de los funcionarios o empleados del Sector Público, en un momento dado, responden a un acto de opción de carácter político y a la racionalización de los recursos humanos y económicos disponibles. Dicha potestad se enmarca dentro de las previsiones del art. 104 inc. 26, Constitución Provincial, que reserva al Órgano Legislativo la atribución de dictar el estatuto, el régimen de remuneraciones y reglar el escalafón del personal de los Poderes y órganos del Estado Provincial, lo que supone la obvia facultad de introducir modificaciones a los regímenes existentes. La doctrina nacional especializada se pronuncia sin mayores divergencias a favor del reconocimiento de una potestas variandi de la Administración de la que no es extraña el contrato de empleo o función pública (Marienhoff, Miguel A., «Tratado de Derecho Administrativo», Abeledo Perrot, Bs. As. 1970, T. III-B, p. 272, párag. 971), que se traduce en un óbice a la invocación de un derecho adquirido de carácter absoluto como límite para producir una modificación legal de carácter general y para el futuro, de aspectos estructurales de esa relación. Tal es el caso de los cambios introducidos en los componentes integrativos de la remuneración, los cuadros escalafonarios, la jornada laboral, etc. (doctrina T.S.J., Sala Penal: «Carabajal…», Sent. N° 121/1999 y Sala Contencioso Administrativa: «Carrazán…», Sent. N° 208/1999; «García, Miguel Ángel…», Sent. N° 143/2000; «Gache…», Sent. N° 179/2000; «Chamme…», Sent. N° 5/2001; «Poca…», Sent. N° 38/2001; «Ardissono de Rivera…», Sent. N° 110/2001; «Porchietto…», Sent. N° 133/2001; «País…», Sent. N° 187/2001 y «Vaca Narvaja…», Sent. N° 197/2001). Este TSJ, a través de la Sala Contencioso Administrativa, ya en la causa «Martínez Luque, Enrique y Otros…» (Sent. N° 60 del 29/11/85), puso de relieve con cita de doctrina (Altamira, Pedro, «Curso de Derecho Administrativo», p. 593), que «el funcionario se halla colocado en una situación estatutaria, es decir, de carácter objetivo y general, creada unilateralmente y, por lo tanto, modificable en todo momento. La persona investida con la calidad de funcionario entra en esa situación de derecho objetivo preexistente y en tal virtud adquiere los derechos y obligaciones que ella consagra». Véase que por igual, otros autores que sostienen una posición diversa respecto de la naturaleza de la relación jurídica de que se trata, reconocen como poder exorbitante de la Administración el de introducir modificaciones a la relación de empleo sin más limitaciones que las que imponen las normas que sirven de marco al ejercicio de la competencia y los derechos que la Constitución reconoce y garantiza a los habitantes». Más recientemente se ha expedido esta misma Sala integrada al efecto por conjueces (Sent. N° 3 del 7/4/95 in re: «Mattio Carlier, Margarita c/ Superior Gobierno de la Pcia. de Cba. – Plena Jurisdicción – Recurso de Apelación») al señalar que «…el Estado, en virtud de los altos cometidos a su cargo, puede modificar, cuando las circunstancias así lo exijan, y hasta coactivamente si se quiere, los aspectos atinentes a la modalidad y cantidad de las prestaciones a cargo del Funcionario, variación que se explica y justifica en razón de que no existe un interés personal de quien ostenta el cargo, sino una causa de interés público que la Administración Pública debe i
