Etapas. Facultades regladas y porciones discrecionales. ACCIÓN DISCIPLINARIA. Prescripción. INSTANCIA SUMARIAL. Preclusión
1– La normativa aplicable al sub lite (arts. 73 y 77, ley 7233 y 77, dec. reg. N° 1080/86) prescribe los plazos y pasos procedimentales para la investigación de la existencia de una presunta falta, determinación del responsable y las sanciones administrativas que corresponde imponer en el caso de comprobarse la comisión de la infracción.
2– El instituto de la prescripción de la acción disciplinaria, que debe ser tenido en cuenta en todo procedimiento tendiente a sancionar a un agente público, consiste en el no ejercicio por parte de la Administración de la potestad sancionatoria que le compete, durante el transcurso de un tiempo legalmente determinado, al término del cual se extingue dicha prerrogativa estatal. Su finalidad se orienta hacia la tutela de la seguridad jurídica y en especial tiende a superar el estado de incertidumbre que se cierne en torno a la situación jurídica de quien ha sido imputado por una conducta supuestamente antijurídica.
3– Si se analiza detenidamente el art. 73, ley 7233, se observa que ésta manifiesta que el personal no podrá ser “sumariado” después de haber transcurrido tres años de cometida la falta. El texto es claro en su contenido. El plazo ha sido establecido a los fines de iniciar el sumario y no como límite para la aplicación de la sanción, debiendo computarse desde el acaecimiento de los hechos hasta la iniciación del sumario. Sin embargo, no significa dejar librado a los agentes de la Administración a la tramitación sine die de actuaciones sumariales en las que se discuta en torno al amplio universo de presuntas faltas administrativas de las que pudieren ser pasibles de imputación, pues tal situación sería claramente distorsiva de la función correctiva que justifica el régimen disciplinario.
4– El Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial establece en el título del Régimen Disciplinario (Ley 7233, Cap. VI, art. 77, inc. «a») que el sumario asegurará al agente la garantía de «…plazo máximo de instrucción.». Correlativamente, en la reglamentación del mencionado estatuto, en el título del Régimen Disciplinario, bajo el rótulo referente a los Términos (Dec. 1080/86, Cap. VI, art. 77, punto 28) dispone que: «Todo proceso sumarial no excederá de 150 días corridos,… una ampliación del plazo original en 60 días corridos y… una nueva ampliación del plazo por 30 días corridos adicionales…» y que: «Transcurridos los plazos mencionados, el o los imputados podrán solicitar la preclusión de la instancia sumarial…», regulando el mecanismo para hacerla valer (ibidem in fine), al disponer que: «Transcurridos los plazos mencionados, el o los imputados podrán solicitar la preclusión de la instancia sumarial, debiendo en tal caso el instructor, dentro del término perentorio de 45 días corridos, diligenciar las pruebas pendientes y emitir conclusiones». Surge el carácter ordenatorio del plazo que prevé, por cuanto el legislador no ha sancionado con caducidad el vencimiento. Vale decir que corresponde al empleado sumariado requerir tempestivamente la preclusión de la instancia respectiva, debiendo contarse a partir de tal solicitud el plazo perentorio para la conclusión del sumario.
5– En el sub examine y conforme surge de las actuaciones administrativas incorporadas a la causa, el accionante no hizo valer la defensa mencionada. Por lo que es razonable inferir que de la propia actitud asumida por el actor se deriva la consecuencia de la prolongación del sumario más allá del término previsto por la reglamentación, toda vez que atento el carácter ordenatorio de los plazos del procedimiento sancionatorio, ante su mero vencimiento la solicitud de preclusión del mismo constituyó una opción legal que el interesado no ejerció en tiempo oportuno.
6– La sanción administrativa aplicada persigue una finalidad diferente a la penal en atención a tutelar un orden jurídico distinto; fue impuesta por la violación grave de los deberes establecidos en la ley 7233, art. 17, incs. «a» y «b», que la ley considera esenciales para aquellos que se encuentran en la actividad pública, lo que conforme lo dispuesto en el art. 66, inc. «e», ibidem, es causal de cesantía. Las referencias a los posibles delitos que se le imputaron en sede penal solamente fueron para un eventual agravamiento de la sanción en caso de mediar condena, pero no condicionan en manera alguna la procedencia de la sanción.
7– El ejercicio de la potestad disciplinaria comprende las siguientes etapas: a) verificación material de los hechos susceptibles de ocasionar la falta disciplinaria; b) encuadramiento o calificación jurídica; c) apreciación de la prueba valorando la gravedad de la falta y d) elección de la sanción. Las etapas a) y b), esto es, la verificación material de los hechos imputados, comprensiva de su investigación y fehaciente acreditación en función de los cargos formulados, como asimismo su calificación jurídica sobre la base de lo previamente normado por la ley, configuran el bloque de lo reglado o vinculado sin posibilidad de que exista una modalidad discrecional. En cambio, en las etapas c) y d), esto es, en la apreciación de la prueba cuando no existan pautas objetivas para su valoración y en la elección de la sanción entre varias preestablecidas (siempre que el ordenamiento lo autorice), bien puede consentirse el uso de pequeños márgenes de discrecionalidad.
8– No obstante, aun cuando exista una porción discrecional cuya valoración y resolución sólo incumbe a la autoridad administrativa, su congruencia e inserción dentro de la juridicidad puede ser objeto de control, más reducido, prudente y razonable, pero control al fin. De todos modos y, como lo ha entendido la jurisprudencia, para declarar la ilegitimidad del acto sancionador, la incongruencia debe ser notoria entre los hechos que se estiman merecedores de castigo y la sanción elegida entre las varias posibles. Conocido es que la congruencia se vincula íntimamente con la razonabilidad.
9– En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una técnica de control que indaga la relación entre los medios utilizados y los resultados conseguidos, con el siguiente criterio: mitad racional y mitad justo. Es decir, aglutina en su seno valoraciones sobre proporcionalidad y justicia, pudiendo relacionarse con las más diversas modalidades del ejercicio de la función administrativa: actividad vinculada, discrecional, técnica, etc. Para constituir un vicio de juridicidad, ésta debe ser notoria y fácilmente acreditable.
10– En el caso, la graduación de la sanción impuesta por la Administración entre varias establecidas no resulta factible controlarla, por cuanto ha sido encuadrada dentro de los límites fijados por la norma en tanto no se demuestra arbitraria, tal como ha quedado reflejado en el punto 12 de este decisorio. Ello así, por encontrarse dentro de su ámbito discrecional («zona de reserva»), donde no es dable incursionar si no se comprueba un ejercicio irrazonable, so riesgo de vulnerar el principio de separación de poderes.
TSJ Sala CA Cba. 18/2/05. Sentencia Nº 5. Trib. de origen: C2a. CA Cba. “Sequalino, Luis Alberto c/ Estado Provincial de Córdoba – Plena Jurisdicción -Recurso de Apelación”
Córdoba, 18 de febrero de 2005
¿Es procedente el recurso de apelación?
El doctor Domingo Juan Sesin dijo:
1. A fs. 334 la parte actora deduce recurso de apelación en contra de la sentencia Nº 59, dictada por la C2a. CA el 31/3/04. 2. Concedido el recurso con efecto suspensivo por el tribunal a quo, se elevan los autos a este Tribunal, corriéndose traslado al apelante, quien lo evacua solicitando que se revoque la sentencia, se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados y se impongan costas en ambas instancias a la demandada. El impugnante desarrolla los siguientes agravios: a) Pérdida de la potestad sancionatoria del Estado: Señala que la Cámara a quo por mayoría rechazó la demanda al considerar no prescripta la potestad sancionatoria ejercida en su contra, mediante una interpretación de las normas aplicables que resulta contraria a derecho. Mediante la transcripción del voto de la Sra. Vocal de la minoría, aduce que conforme lo dispuesto en el art. 73, ley 7233, y la situación fáctica comprobada en la causa, corresponde concluir que se operó la prescripción de la acción sancionatoria, ya que el citado artículo, si bien establece que la prescripción de la misma se interrumpe con la iniciación del sumario efectuado dentro del plazo que establece (tres años de cometida la falta imputada), de ello no se sigue que una vez comenzado el mismo no pueda iniciarse un nuevo plazo de prescripción de tal potestad. Sostiene que interpretar lo contrario, esto es, que ante la inactividad o lentitud de la Administración en la sustanciación del sumario, el derecho de defensa del administrado que pretende la pérdida de aquella potestad por parte de la Administración sólo puede ser ejercido mediante la solicitud de preclusión o caducidad de la actividad sumarial, viola los principios del procedimiento administrativo de celeridad, economía, sencillez, oficiosidad, eficacia y debido proceso adjetivo (arts. 176, CPcial. y 7 y 8, ley 7182). Agrega que el sumario fue iniciado con fecha 24/4/97 y la cesantía dispuesta por res. Nº 127 de fecha 13/2/01, notificada el 20/3/01, transcurridos casi cuatro años de su iniciación, lo que excede el término fijado en el art. 73, ley 7233. Refiere que a casi seis años de producida las faltas, es indudable que las actuaciones carecen de objeto, razón por la cual la cesantía impugnada se encuentra viciada en su causa o motivo. Arguye que no existe afectación al patrimonio del Estado, ni tampoco se ha dispuesto condena penal de la que se derive que la conducta imputada constituya delito, por lo que la potestad sancionatoria de la Administración prescribió respecto de los hechos que motivaron el sumario. b) Ilegalidad de la sanción aplicada: Expone que le agravia también lo sostenido en la sentencia impugnada respecto de que la sanción aplicada fue conforme a derecho, siendo que ésta se encuentra viciada de nulidad. Razona que para demostrar la ilegalidad de la sanción aplicada, primero se deben precisar los hechos imputados y el encuadre legal dado por la Administración. Manifiesta que como el acto sancionatorio no es preciso, corresponde remitirse a la imputación efectuada en la declaración indagatoria (fol. 147) y a los Vistos de la Conclusión Nº 14/98 (fol. 161) de la abogada sumariante obrantes en el expte. administrativo Nº 0425-37911/95, donde se manifiesta «… Primer hecho. Que con fecha 1/11/95, siendo aproximadamente las 2.30 hs., habría ingresado al kiosco de propiedad del Sr. Guiñazú, ubicado en el predio del Hospital Central, utilizando una llave que habría conseguido o que le fuera provista por un tercero, con la finalidad de apoderarse de dinero o mercancías varias. Que la conducta referida además de los ilícitos penales violenta las disposiciones del art. 17 inc. b, ley 7233. Segundo hecho: Que con fecha 18/10/95 habría ingresado al kiosco de propiedad del Sr. Guiñazú, sito en el predio del Hospital Central, utilizando una llave que habría conseguido o que le fuera provista por un tercero, con fines furtivos. Tercer hecho: Que con fecha 21/10/95, habría ingresado al kiosco de propiedad del Sr. Guiñazú, sito en el predio del Hospital Central, utilizando una llave que habría conseguido o que le fuera provista por un tercero, con fines furtivos. Que tales conductas constituyen violación al art. 17 inc. b, ley 7233, todo conforme lo ordenado por las Res. Min. Nº…». Aduce que el único hecho acreditado en autos y nunca negado por su parte es su ingreso el 1/11/95 al kiosco ubicado en el predio del Hospital Central a las 2hs. aproximadamente, pero que sí niega haber tenido en su poder las llaves del kiosco y haber ingresado con fines de apoderarse de dinero o mercancías. Expresa que cada vez que declaró, manifestó que cuando se retiraba a su domicilio, luego de cenar con compañeros del hospital, a las 2 aproximadamente, al pasar por el kiosco advirtió que había un manojo de llaves en la cerradura y que ingresó para cerciorarse que no había nadie robando, pero que al presenciar a dos personas le dio pánico y huyó. Alega que es falso y no está acreditado que tuviera con anterioridad las llaves del negocio y que ingresó con fines furtivos. Analiza que son imputaciones falsas los hechos caracterizados como segundo y tercero, porque no existieron y por ello es que no hay prueba alguna de haber ingresado con fines furtivos los días 18 y 21/10/95. Reitera que en el peor de los casos la duda debe beneficiarlo, conforme el alegato de sede administrativa que transcribe. Afirma que existió un apartamiento de las normas legales, por cuanto el hecho acreditado en autos no amerita una sanción de cesantía, toda vez que si bien el único hecho acreditado podría constituir una falta administrativa conforme el encuadre de la Res. Min. Nº 127/01 (violación a los deberes impuestos por el art. 17 incs. «a» y «b», ley 7233), nunca puede implicar una medida segregativa. Argumenta que la conducta imputada jamás podría encuadrar en las disposiciones del art. 17, inc.»a» ibidem, por la simple razón de no encontrarse en servicio al momento de los hechos. Arguye que con respecto a la subsunción de la falta en lo dispuesto en el inc.»b», art. 17 ibidem, no puede ser considerada como una conducta indigna ni indecorosa el cerciorarse de que no hubiera ladrones en el kiosco. Asegura que ante el hipotético caso de considerarse que el hecho en cuestión vulnera las previsiones del inc. «b», art. 17, ley 7233, jamás puede dar lugar a una cesantía, puesto que el art. 66, ibidem, enumera taxativamente las sanciones, a la vez que el inc.»e», art. 68, ibidem, (base de la resolución impugnada), establece como causal de cesantía el incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones del primer artículo mencionado. Asevera que como el único hecho acreditado no es grave (ya que no se probó que su parte se haya apoderado de dinero o mercancías o ingresado con fines furtivos, ni reiteradamente) no se puede bajo ningún concepto dar lugar a la sanción impuesta, la que es ilegítima por resultar manifiestamente excesiva con respecto al hecho. Deduce que por ello, aun en el hipotético caso de que se entienda que el hecho imputado encuadra en las previsiones del art. 17, inc. «a» y «b», ley 7233, conforme lo dispuesto en el art. 68, ibidem, no conlleva una sanción de cesantía, sino como máximo una suspensión de sesenta días corridos. Cita doctrina. Esgrime, tras citar párrafos de la sentencia, que contrariamente a lo sostenido por el tribunal de mérito, el exceso de punición es materia de control judicial, y transcribe doctrina al respecto. Solicita que la resolución ministerial que dispone la cesantía sea declarada nula de nulidad absoluta y se acoja la apelación interpuesta, con costas. 3. Corrido traslado a la demandada, ésta lo contesta peticionando su desestimación con costas, por las razones que allí expresa. 4. A fs. 359 se dicta el decreto de autos, el que firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 5. El recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, por parte legitimada, contra una sentencia definitiva, razón por la cual corresponde su tratamiento (arts. 43, CPCA y 366, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182). 6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa (art. 329, CPC), la cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración. 7. En el primer agravio susceptible de ser analizado en esta instancia, el recurrente discrepa con las razones explicitadas por el tribunal a quo por mayoría, para arribar a la conclusión de que la potestad sancionatoria de la Administración no estaba prescripta al momento de disponerse su cesantía. 8. Corresponde entonces verificar si cuando se resolvió la separación del Sr. Sequalino, la Administración se encontraba en condiciones de aplicar la sanción disciplinaria cuestionada. Sabido es que el procedimiento administrativo constituye siempre una garantía jurídica, carácter que adquiere especial importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción administrativa, debido a que la Administración no puede aplicarla sin la previa instrucción tempestiva de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción. La normativa aplicable al sub lite (arts. 73 y 77, ley 7233 y 77 del dec. reg. N° 1080/86) prescribe los plazos y pasos procedimentales para la investigación de la existencia de una presunta falta, determinación del responsable y las sanciones administrativas que corresponde imponer en el caso de comprobarse la comisión de la infracción. Asimismo es dable señalar que el instituto de la prescripción de la acción disciplinaria, que debe ser tenido en cuenta en todo procedimiento tendiente a sancionar a un agente público, consiste en el no ejercicio por parte de la Administración de la potestad sancionatoria que le compete, durante el transcurso de un tiempo legalmente determinado, al término del cual se extingue dicha prerrogativa estatal. Su finalidad se orienta hacia la tutela de la seguridad jurídica y en especial tiende a superar el estado de incertidumbre que se cierne en torno a la situación jurídica de quien ha sido imputado por una conducta supuestamente antijurídica (doctrina de la Sala en Sent. Nº 16/1997 «Pelegrín…»; Sent. Nº 137/1999 «Farías…»; Sent. Nº 168/1999 «Gómez…» y Sent. Nº 2/2003 «Gorriti…»). En tal marco de análisis resulta dirimente desentrañar el sentido de lo establecido en el art. 73, ley 7233, que dispone: “…El personal no podrá ser sancionado sino una sola vez por la misma falta, ni sumariado después de haber transcurrido tres años de cometida la misma, salvo que ésta lesione el patrimonio del Estado, o constituya delito, casos en los cuales será de aplicación lo preceptuado sobre la prescripción por las leyes de la materia». En relación con ello, he tenido la oportunidad de señalar como integrante de la C1a. CA de esta ciudad (Sent. Nº 72/1995 «Marronkle…» y Sent. Nº 91/1995 «Pico…») el criterio receptado posteriormente por esta Sala (Sent. Nº 149/2001 «Augier…», Sent. Nº 165/2001 «Díaz…», Sent. Nº 30/2004 «Gilabert…» y Sent. Nº 94/2004 «Arteta…»), de que si se analiza detenidamente la mencionada normativa, se observa que ésta manifiesta que el personal no podrá ser “sumariado” después de haber transcurrido tres años de cometida la falta. El texto es claro en su contenido; el plazo ha sido establecido a los fines de iniciar el sumario y no como límite para la aplicación de la sanción, debiendo computarse desde el acaecimiento de los hechos hasta la iniciación del sumario. En el caso bajo examen, no se encuentra controvertido por las partes que desde la fecha que se produjo la concreción de los hechos imputados como faltas administrativas, esto es, el 1/11/95, hasta el momento en que se efectivizó la decisión de iniciar el sumario administrativo correspondiente mediante el dictado de la resol. Nº 269 del 24/4/97 (Expte. Adm. N° 0425-37911/95, fols. 92/95), ampliada mediante la resol. Nº 1285 de fecha 17/12/97 (expte. cit., fols. 133/134), no transcurrieron los tres años establecidos por el art. 73, ley 7233, como requisito para que se considere prescripta la potestad sancionatoria de la Administración. En esas condiciones, deviene jurídicamente improcedente el agravio que el accionante reedita en su recurso de apelación. 9. Cabe asimismo apuntar que la interpretación efectuada por la Cámara a quo por mayoría no significa dejar librados a los agentes de la Administración a la tramitación sine die de actuaciones sumariales en las que se discuta en torno al amplio universo de presuntas faltas administrativas de las que pudieren ser pasibles de imputación, pues tal situación sería claramente distorsiva de la función correctiva que justifica el régimen disciplinario (cfr. doct. de esta Sala in re: Sent. Nº 127/2001 «Ferrando…»; Sent. Nº 82/2002 «Piana de Novaira…»; Sent. Nº 12/2003 «Moreno…» y Sent. Nº 27/2004 «López…»). En efecto, el Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial establece en el título del Régimen Disciplinario (ley 7233, Cap. VI, art. 77, inc. «a») que el sumario asegurará al agente la garantía de «…plazo máximo de instrucción.». Correlativamente en la reglamentación del mencionado estatuto, en el título del Régimen Disciplinario, bajo el rótulo referente a los Términos (Dec. 1080/86, Cap. VI, art. 77, punto 28) dispone que: «Todo proceso sumarial no excederá de 150 días corridos,… una ampliación del plazo original en 60 días corridos y… una nueva ampliación del plazo por 30 días corridos adicionales…» y que: «Transcurridos los plazos mencionados, el o los imputados podrán solicitar la preclusión de la instancia sumarial…», regulando el mecanismo para hacerla valer (ibidem in fine), al disponer que: «Transcurridos los plazos mencionados, el o los imputados podrán solicitar la preclusión de la instancia sumarial, debiendo en tal caso el instructor, dentro del término perentorio de 45 días corridos, diligenciar las pruebas pendientes y emitir conclusiones». De la transcripción efectuada surge el carácter ordenatorio del plazo que prevé la normativa aplicable, por cuanto el legislador no ha sancionado con caducidad el vencimiento. Vale decir que corresponde al empleado sumariado requerir tempestivamente la preclusión de la instancia respectiva, debiendo contarse a partir de tal solicitud el plazo perentorio para la conclusión del sumario. Téngase presente que el instituto de la preclusión de la instancia sumarial es una garantía para el administrado, razón por la cual, si sólo juega en su beneficio, es un requisito inexorable que sea éste quien lo solicite tempestivamente en la etapa procedimental pertinente, puesto que su omisión o tardío planteamiento impide que se inicie el plazo perentorio mencionado supra y presupone el consentimiento con los tiempos empleados por la Administración para la confección del sumario (doct. de esta Sala in re: Sent. Nº 149/2001 «Augier…», Sent. Nº 30/2004 «Gilabert…» y Sent. N° 94/2004 «Arteta…»). Ya que quien reclama la declaración de un derecho debe plasmar su interés con una actividad idónea, diligente y oportuna, haciéndolo valer jurídicamente sin retardo alguno (Sent. Nº 12/1995 «Empresa Transtotal…», Sent. Nº 132/1999 «Pico…» y Sent. Nº 145/1999 «Roche…»). En el sub examine y conforme surge de las actuaciones administrativas incorporadas a la causa (Exptes. Adm. Nº 0425-37911/95, 0425-085146/2001 y 0171-008715/2001), el accionante no hizo valer la defensa mencionada. Por lo que es razonable inferir que de la propia actitud asumida por el actor se deriva la consecuencia de la prolongación del sumario más allá del término previsto por la reglamentación, toda vez que atento el carácter ordenatorio de los plazos del procedimiento sancionatorio, ante su mero vencimiento, la solicitud de preclusión del mismo constituyó una opción legal que el interesado no ejerció en tiempo oportuno. 10. Desestimado el motivo expuesto por el apelante referente a la prescripción de la potestad disciplinaria ejercida, corresponde decidir si el acto administrativo impugnado se ajusta a derecho como lo propugna la recurrida o, al contrario, como lo afirma el señor Sequalino, la sanción aplicada es ilegal por las razones que señala en su recurso. 11. Como punto de partida, es preciso destacar respecto de la base fáctica tenida en cuenta en sede administrativa, que ha sido admitido por el actor que el hecho acreditado es haber ingresado sin autorización de sus dueños al kiosco ubicado en el predio del Hospital Central de Río Cuarto el 1/11/95 a las 2.30 aprox., por lo que no existe discusión acerca de que el mismo se produjo. Asimismo se deduce de las constancias de la causa que la conducta que tuvo repercusión en el ámbito administrativo consistió en que resultó acreditada su presencia «… la madrugada del día 1/11/95, en la sede del Hospital Central, siendo contestes las declaraciones por los Sres. Cayón, Urrutía y Sra. Argüello, que ratifican el ingreso del sumariado al kiosco de propiedad del Sr. Guiñazú, sin ningún justificativo ni autorización, lo que también es referido por el mismo Sequalino… Que conforme a las tareas que desempeñaba el Sr. Sequalino en el Hospital (chofer) y atendiendo a la hora en la que se produjo el hecho, aproximadamente a las 2.00 del día 1/11/95, surge que el sumariado, sin autorización y sin prestar servicio alguno, protagonizó un incidente, resultando sospechoso de una conducta ilícita… comprometiendo el decoro de la institución médica. Que sin pronunciarme acerca de la delictuosidad de las conductas atribuidas judicialmente, se verifica en los presentes la violación a la normativa administrativa vigente, toda vez que Sequalino con su obrar, esto es, permaneciendo en horas extrañas en su lugar de trabajo, omitió observar las reglas que imponen una correcta prestación del servicio, generando con su proceder sospechas en desmedro de la confianza de las autoridades administrativas…». En base a lo anterior la Administración consideró: «Que de las conclusiones a que arriba la abogada instructora División Sumario de la Dirección General de Personal, y sobre la base de los elementos de convicción legalmente obtenidos e incorporados en autos, surge que el Sr. Sequalino incumplió los deberes impuestos por el art. 17, inc. a y b, ley 7233 y su dec. regl., resultando procedente la aplicación de la sanción administrativa pertinente, sin perjuicio del agravamiento para la hipótesis de resultarle adversa la resolución judicial definitiva que por la misma causa se tramita por ante la Excma. CCrim. de Río Cuarto». La Administración consideró que resultaba aplicable al caso lo establecido por el art. 68, inc.»e», ley 7233, y dispuso la cesantía del agente público, sin perjuicio de agravar la medida en caso que la causa penal seguida en su contra tuviere resultado adverso, de conformidad a los arts. 68 inc. «i» y 69 inc.»b», ley 7233, y su dec. regl. Nº 1080/86. 12. Expuestas así las cosas, entiendo que no neutraliza la gravedad de la falta administrativa sancionada una conducta que, aunque todavía no generó responsabilidad penal, resulta impropia e incompatible con la dignidad y el deber en el cumplimiento de la función exigida al agente por el ordenamiento jurídico-administrativo y que adquiere relevancia para producir una objetiva desconfianza de sus superiores en la observancia de las obligaciones estatutarias. Esto es así, pues la conducta sancionada es de aquellas que tienen repercusión sobre la Administración y provocan reacción (Fiorini B., Derecho Administrativo, Bs. As. 1995, T. I, p. 828) y la desplegada por el actor constituye sin lugar a dudas una falta grave a los deberes estatutarios establecidos en la normativa citada anteriormente, toda vez que demuestra la carencia de responsabilidad y confiabilidad necesarias, lo que compromete el decoro del empleo (art. 17, inc. «b», ley 7233), afectando el prestigio institucional, ya que el concepto de conducta decorosa se refiere a actos personales del agente que trasciendan y afecten la dignidad de la función administrativa (en igual sentido: Sent. Nº 30/2001 «López…», Sent. Nº 165/2001 «Díaz…», Sent. Nº 22/2002 «Orsili…», Sent. Nº 56/2002 «Temporini…», Sent. Nº. 29/2002 «Pérez…», Sent. Nº 130/2002 «Contreras…», Sent. Nº 4/2003 «Coy…», Sent. Nº 9/2003 «Velázquez…» y Sent. Nº 24/2003 «Beas…»). La afirmación precedente encuentra respaldo en que la sanción administrativa aplicada, que persigue una finalidad diferente a la penal en atención a tutelar un orden jurídico distinto, fue impuesta por la violación grave de los deberes establecidos en la ley 7233, art. 17, inc. «a» y «b», que la ley considera esenciales para aquellos que se encuentran en la actividad pública, lo que conforme lo dispuesto en el art. 66, inc. «e», ibid., es causal de cesantía, y que las referencias a los posibles delitos que se le imputaron en sede penal solamente fueron para un eventual agravamiento de aquella de mediar condena, pero que no condicionan en manera alguna la procedencia de la sanción. 13. Finalmente, en referencia a la objeción mediante la cual el recurrente señala que la cesantía impuesta resultó excesiva respecto de la conducta tenida en cuenta para sancionarlo, es dable destacar que el ejercicio de la potestad disciplinaria comprende las siguientes etapas: a) verificación material de los hechos susceptibles de ocasionar la falta disciplinaria; b) encuadramiento o calificación jurídica; c) apreciación de la prueba valorando la gravedad de la falta y d) elección de la sanción. Las etapas a) y b), esto es, la verificación material de los hechos imputados, comprensiva de su investigación y fehaciente acreditación en función de los cargos formulados, como asimismo su calificación jurídica sobre la base de lo previamente normado por la ley, conforman el bloque de lo reglado o vinculado sin posibilidad de que exista una modalidad discrecional. En cambio, en las etapas c) y d), esto es, en la apreciación de la prueba cuando no existan pautas objetivas para su valoración y en la elección de la sanción entre varias preestablecidas (siempre que el ordenamiento lo autorice), bien puede consentirse el uso de pequeños márgenes de discrecionalidad. Las normas estatutarias que regulan la relación de empleo público establecen dispositivos flexibles para que la autoridad que deba aplicar la sanción valore las circunstancias concretas de cada caso y resuelva en consecuencia. En ocasiones un mismo hecho puede ser causa para aplicar una suspensión de treinta días o una cesantía, a partir de la gravedad de la falta; consecuentemente, su resolución comporta la valoración de ingredientes de discrecionalidad que junto a otras pautas objetivas dirimen el temperamento a adoptar (vid. de mi autoría, Administración Pública, Actividad Reglada, Discrecional y Técnica, Depalma, Bs. As., 1994, pp. 282/284). No obstante, aun cuando exista una porción discrecional cuya valoración y resolución sólo incumbe a la autoridad administrativa, su congruencia e inserción dentro de la juridicidad puede ser objeto de control, más reducido, prudente y razonable, pero control al fin. De todos modos y, como lo ha entendido la jurisprudencia, para declarar la ilegitimidad del acto sancionador, la incongruencia debe ser notoria entre los hechos que se estiman merecedores de castigo y la sanción elegida entre las varias posibles (Tribunal Supremo Español del 27/10/82, Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi, p. 3945). Conocido es que la congruencia se vincula íntimamente con la razonabilidad. La jurisprudencia inglesa con elocuente generosidad considera que una actuación irrazonable se configura cuando ninguna persona de buen sentido la habría adoptado (Caso “Prescott c/ Birmingham Corporation”, All E.R., l954, 3, 698; “Borough Council c/ Greater London Council”, All E.R., l982, 3, 129). «Es causal de irrazonabilidad del acto administrativo la falta de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la ley que le dio al Administrador las facultades que éste ejerce en el caso, o entre los hechos acreditados y la decisión que en base a ellos se adopta, con la consecuencia de que dichas circunstancias en caso de acaecer tornen nulo el acto. La razonabilidad exige que la actividad estatal se cumpla dentro de un cierto orden, de una cierta justicia. Es un patrón o un estándar que permite determinar, dentro del arbitrio más o menos amplio, ordinario o extraordinario de que gozan los órganos del Estado, aquello que es axiológicamente válido. La razonabilidad es un verdadero ideal de justicia, es parte de un derecho natural constitucional…» (STJ Neuquén, mayo l984, «Martínez C. c/ Inst. de Seg. Social de Neuquén», ED, T.116, p. 566). En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una técnica de control que indaga la
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