JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA (Reseña de fallo)

qdom Autoridades superiores y funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo. HABERES. Reducción de 30%. Decreto 1891/99: Constitucionalidad. PODER LEGISLATIVO. PODER EJECUTIVO. Facultades. Principios constitucionales de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad. Visión sistemática. Interrelación. Límites al principio de irreductibilidad. Art. 59, ley 8024. Principio de automaticidad del derecho a la movilidad Relación de causa En el pleito, el actor, en su carácter de jubilado provincial, cuestionó la reducción de sus haberes dispuesta a partir de octubre de 2001 por considerar inconstitucional el decr. 1891/99, norma que dispuso la medida. A su turno, la C2a. CA Cba rechazó la acción de plena jurisdicción incoada en contra de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, confirmando la validez y eficacia de los actos motivos de impugnación. Ante ello, el demandante interpuso recurso de inconstitucionalidad en contra de la sentencia de la a quo. Señala el recurrente que en autos se cuestionó la constitucionalidad del decreto Nº 1891/99 y de la resolución Nº 210.145/01 dictada por la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba y el pronunciamiento es contrario a sus pretensiones. Imputa al decreto del Poder Ejecutivo el haber sido dictado con extralimitación de la delegación que realiza la ley 8779, mientras que a la resolución de la Caja le atribuye violación al derecho de propiedad y al principio constitucional de movilidad en las prestaciones previsionales (arts. 14 bis , CN, y 57, CPcial.). Aduce que si es facultad de la Legislatura fijar el régimen de remuneraciones y ésta es delegada al Poder Ejecutivo sólo con relación a ciertas categorías, la reducción dispuesta por éste no puede alcanzar otras. Añade que cualquier reducción que se realice en violación a los límites claramente establecidos por el legislador es inconstitucional. Concluye que el decreto Nº 1891/99 ha sido dictado por el Poder Ejecutivo con desprecio de la distribución de competencias que realiza la Constitución de la Provincia. Alega el carácter irreductible de las jubilaciones y pensiones (art. 57, CPcial.) y denuncia que el legislador no ha respetado el principio de supremacía constitucional (arts. 31, CN y 161, CPcial.), arrogándose el rol de “constituyente” al pretender modificar la Constitución. Acusa que se ha vulnerado el derecho de propiedad (arts. 14 y 17, CN) y el de irreductibilidad de las prestaciones. Asevera que ni el legislador, ni el Poder Ejecutivo, ni la entidad demandada pudieron válidamente establecer reducción alguna en su haber.

Doctrina del fallo 1– El art. 192, ley 6485, faculta al Poder Ejecutivo para ajustar la política salarial de los agentes de la Administración Pública provincial, a fin de corregir las distorsiones técnicas y monetarias en el poder adquisitivo de los salarios. Por su parte, la ley 8576 equiparó las remuneraciones en los tres Poderes del Estado. Mediante la ley 8779 se faculta al Poder Ejecutivo a disponer una reducción de 30% para las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia desde el nivel 1 hasta el 9, inclusive, sobre la asignación básica y el adicional por incompatibilidad funcional y dedicación exclusiva. En tanto, a través de la ley 8991, se estableció el principio general de remuneración homogénea en el sector público, comprendido en el ámbito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, entendiéndose por aquél “toda la Administración centralizada, desconcentrada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas y sociedades del Estado, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, y las entidades o sociedades en las que el Estado provincial o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria de capital o el poder de decisión”.

2– El decreto 1702/99, de conformidad con el art. 48, ley 8779, que faculta al Poder Ejecutivo a disponer reducciones salariales, expresa que corresponde a éste hacer efectivas tales disminuciones para cumplir con el objeto propuesto en el proyecto de la ley 8779 e invocando las atribuciones dadas por el art. 144, CPcial. Conforme al decreto 1891/99, el Poder Ejecutivo ponderó que, visto el decreto 1702/99 por el cual se efectivizó la reducción de 30% de las remuneraciones para todas las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, y considerando que a fin de cumplir con los principios de economía y austeridad implementados, resultaba necesario hacer extensiva la reducción a todos los funcionarios incluidos en la ley 8576, dispuso la reducción de las remuneraciones para todas las autoridades superiores y funcionarios del Poder Ejecutivo comprendidos en la ley 8576, sobre la asignación básica y el adicional por incompatibilidad funcional y dedicación exclusiva.

3– Como ha sostenido este TSJ, el fundamento de validez o legalidad que tiene todo acto normativo se sustenta en la totalidad del ordenamiento jurídico. Los principios generales del derecho y el contenido dogmático y operativo de la Constitución inciden sobre todas las leyes y actos particulares. Por ello, toda interpretación es una referencia a la totalidad estructural de la que forma parte el objeto de lo interpretado.

4– El art. 174, CPcia Cba, impone como obligación de quien ejerce la función administrativa sujetarse al "orden jurídico". La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de "ordenamiento" ha dejado de dar prioridad sólo a la relación norma jurídica-situación fáctica, para comprender la totalidad del sistema y sus principios inmanentes. No se trata sólo de un mero prurito formal, sino que en sentido material o sustantivo las consecuencias jurídicas son diferentes. La estrategia o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico-jurídico con base en el precepto aislado de la norma específica, sino de la amplia adecuación a la unicidad del orden jurídico. Así, el principio de legalidad comporta un axioma de derecho en virtud del cual la norma emitida por una jerarquía piramidal superior prevalece respecto de la inferior, generada como consecuencia de la aplicación de aquélla, y es la Constitución la que establece y delimita la organización administrativa del Estado y los derechos y deberes fundamentales como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De allí devienen las reglas supremas que la organización administrativa debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurídico, caracterizado por su relación jerárquica.

5– Son los jueces quienes tienen la atribución-deber de analizar la adecuación positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de lo reglado por la Constitución. En caso de conflicto entre ellas, ha menester seguir el criterio de Marshall, "escogiendo la subordinante y dejando de lado la subordinada”. La Convención Constituyente cordobesa de 1987 asegura la vigencia irrestricta de este principio cuando afirma que "el acatamiento a la Constitución será signo revelador de legitimidad y, por el contrario, la inobservancia de ésta indicará sin lugar a dudas ilegitimidad, sea en el origen, sea en el ejercicio que esta inobservancia se produzca”.

6– La justicia distributiva es inherente al Derecho Público y comporta un principio constitucional expresamente condensado para el ámbito previsional cuando el art. 55, CPcia. Cba garantiza la "solidaridad contributiva" y la "equidad distributiva". Cuando el Estado cumple su función realizando el bien común mediante la prestación de un beneficio previsional, debe ser valorado según la regla proporcional o comparativa de la equidad distributiva. Los principios constitucionales que rigen en materia previsional encuentran tutela primigenia en el art. 14 bis, CN, que reconoce a los beneficiarios un nivel de vida similar, dentro de una “proporcionalidad justa y razonable”, al que le otorgaran, a él y a su núcleo familiar, las remuneraciones percibidas en la actividad. Se trata de una técnica que garantiza la adecuada relación del haber con el nivel de ingresos del agente en actividad. El derecho a la prestación jubilatoria móvil, adquirido conforme a la categoría alcanzada en actividad y con base en la cual se otorgó un beneficio jubilatorio, queda ligado a las variaciones que experimente la remuneración del cargo otrora desempeñado.

7– El principio básico que sustenta el sistema previsional es el de la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad, entendiendo dicha relación como directriz para conjugar la naturaleza del haber previsional, los fines que persigue su reconocimiento y el establecimiento de una razonable reglamentación de la materia. Las exigencias de una conveniente adaptación de la prestación jubilatoria han de considerarse cumplidas, en principio, cuando a través de su haber actualizado el jubilado conserve una situación patrimonial proporcionada a la que le correspondería de haber continuado en actividad. Tales directrices proveen de contenido a la inteligencia que cabe asignar a los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad del haber previsional, por cuanto debe interpretarse que el principio de irreductibilidad previsional consiste en que no puede alterarse el derecho de los pasivos a percibir una “parte” o “proporción” del haber activo, conforme las fluctuaciones que experimente el nivel salarial de los agentes provinciales.

8– Se respeta el principio de irreductibilidad siempre que no se altere en términos confiscatorios la razonable relación de proporcionalidad que debe mediar entre el sueldo que se asigna a los activos y las remuneraciones que perciben los pasivos, conforme al porcentaje de cálculo establecido por la normativa aplicable, lo que se traduce en el 82% móvil de la remuneración mensual del cargo que desempeñaba el afiliado a la fecha de cesar en el servicio. Sin embargo, ello no obsta a que, en virtud de los principios de movilidad y proporcionalidad, producida una variación salarial en más o en menos para los activos, ésta se traslade a los pasivos, teniendo en cuenta el cargo en el que el jubilado obtuvo su beneficio.

9– La interpretación propiciada es la que permite armonizar los principios constitucionales con la configuración infraconstitucional que de éstos ha realizado el legislador provincial en los arts. 50 y 59, ley 8024, en ejercicio de atribuciones constitucionales reservadas, como así también con la interpretación que de todos esos preceptos ha efectuado tanto la jurisprudencia de la CSJN en ámbitos no circunscriptos exclusivamente a regímenes nacionales, como la del TSJ.

10– En el caso, la decisión de la a quo contiene una interpretación integradora del sistema previsional, por cuanto los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad no funcionan de manera autónoma e independiente, sino que su verdadera operatividad debe ser ponderada desde una visión sistemática y funcional interrelacionada. La irreductibilidad que la Constitución Provincial garantiza respecto de las jubilaciones y pensiones está referida a los componentes esenciales integradores de la situación jurídico-subjetiva del derecho al beneficio; esto es, a los que definen el status jurídico de jubilado o pensionado.

11– El derecho previsional, una vez otorgado e incorporado al patrimonio de su beneficiario, es irreductible, pero esta irreductibilidad no se traduce en una intangibilidad absoluta del quantum del haber, en virtud de que no se desvincula de la proporcionalidad que conecta la situación jurídica del pasivo a la que él mismo habría gozado de continuar en actividad, siempre que en la observancia de esa necesaria relación de proporcionalidad no se desnaturalicen aquellos componentes en virtud de los cuales pudo hacer ingresar ese beneficio a su patrimonio, por razones de arbitraria confiscatoriedad. Interpretar lo contrario, poniendo énfasis sólo en el principio de irreductibilidad previsional sin tener en cuenta su armonización con los de movilidad y proporcionalidad, además de implicar ponerlos en pugna entre sí, significaría avalar la desarticulación del sistema de reparto implementado en la propia ley 8024, ya que podría llegarse a que la clase pasiva pudiera percibir una prestación superior a aquélla que, por igual cargo, perciben los agentes en actividad, que son quienes, con sus aportes, posibilitan la concreción del sistema.

12– Definido el alcance y sentido de los principios de irreductibilidad, movilidad y proporcionalidad de los beneficios previsionales, se desprende como incuestionable la legitimidad de la resolución de la Caja de trasladar la disminución salarial dispuesta para las autoridades superiores y funcionarios del Poder Ejecutivo por la ley 8779 y los decretos 1702/99 y 1891/99 a los pasivos de tal sector, en atención a la naturaleza sustitutiva de los haberes de pasividad. La voluntad legislativa materializada en la ley 8779 fue la de reconocer al Poder Ejecutivo la atribución para disponer la reducción para todas las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, sin excluir en forma expresa a niveles determinados. Tal ausencia de exclusión o prohibición se corrobora con el hecho de que en el propio articulado de la ley se alude expresamente a los niveles 1 a 9 “inclusive”, sin predeterminar tal enunciación como un límite taxativo para efectivizar la decisión de reducir remuneraciones a “todas” las autoridades superiores y funcionarios del Poder Ejecutivo, en armonía con los niveles establecidos por la ley 8576.

13– En consecuencia, configurada legalmente la reducción remuneratoria por el art. 48, ley 8779, los decretos 1702/99 y 1891/99 se enmarcan en el ámbito de atribuciones constitucionales delimitados por el art. 144 inc. 1, CPcial, sin perjuicio de que respecto del último decreto citado, también resultan operativos los incs. 18 y 19 del mismo precepto constitucional, pues traducen una apreciación de mérito, oportunidad o conveniencia del órgano delegado sobre la modalidad operativa de hacer efectiva la reducción salarial de conformidad con la voluntad expresa del legislador, lo que resulta concordante con la atribución del Gobernador de dirigir políticas, además de ejecutar las leyes. Si se efectúa una interpretación integral de la sucesión normativa y reglamentaria vigente en materia de régimen de remuneraciones, se advierte que las decisiones se enmarcan en una política de reforma administrativa en materia de personal y remuneratoria, que partiendo de la ley 8576 de equiparación de remuneraciones, consolidó un régimen de homogeneidad remuneratoria entre los tres Poderes, finalidad que para ser alcanzada ha determinado en el legislador la adopción de medidas como la contenida en el art. 48, ley 8779.

14– En la especie, no se advierten reparos constitucionales en orden al ejercicio de atribuciones constitucionales que le son propias, que puedan ser opuestas a los decretos 1702/99 y 1891/99, pues la decisión de reducir las remuneraciones de “todas” las autoridades superiores y funcionarios de la dependencia del Poder Ejecutivo provincial, no tiene su fuente normativa en dichos actos, sino en la voluntad legislativa contenida en el art. 48, ley 8779. Tal análisis evidencia la divergencia interpretativa de carácter subjetivo que sustenta el recurso interpuesto, suficiente para desestimar una lesión a un derecho subjetivo del que no es titular el actor, quien sobre la base de una interpretación desintegradora y desarticulada del marco normativo y reglamentario de carácter constitucional e infraconstitucional aplicable al caso, pretende derivar una limitación legal al ámbito de actuación de la reducción remuneratoria que no se compadece ni con el texto de la ley ni con la finalidad que inspiró al legislador, enmarcada en una política de homogeneidad en materia de remuneraciones. La concreción en su faz operativa y práctica de la reforma administrativa de carácter legal en materia de remuneraciones en modo alguno ha traducido un avance o una injerencia prohibida por la Constitución Provincial de las atribuciones exclusivas del Poder Ejecutivo sobre las reservadas al Legislativo.

15– El constituyente ha dejado en manos del administrador la facultad discrecional necesaria para llevar adelante, en su faz operativa, los principios de organización y reforma administrativa incorporados en la Constitución y esquematizados por la ley. A mayor complejidad de la materia a regular, más grandes resultan los espacios de discrecionalidad delegados al administrador. De tal manera, la atribución constitucional de establecer el régimen remuneratorio del sector público del Estado provincial –esto es, los lineamientos esenciales sobre los cuales recae esta materia (diferentes rubros componentes del sueldo)–, es de competencia del legislador. En cambio, la atribución de “fijar” la remuneración es competencia expresa del Estado provincial a través de sus Poderes que lo representan conforme a la cláusula expresa contenida en el art 76, CPcial. También implica reglamentar con la metodología más conveniente el régimen general establecido por el legislador y lo dispuesto por las normas presupuestarias pertinentes.

16– Fijar la remuneración implica, conceptualmente, la posibilidad de aumentar o, excepcionalmente, disminuirla, atento razones de mérito, oportunidad o conveniencia, que sólo compete a quienes se les ha asignado en exclusividad esa atribución. Tales imperativos han sido observados en el caso y surge clara la intención legislativa de habilitar legalmente una reducción de 30% a todas la autoridades superiores y funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo provincial, que produjo la efectiva modificación de los niveles salariales establecidos en función de las categorías contempladas en la ley 8576, mediante los decretos 1702/99 y 1891/99, siendo sus disposiciones aplicables al actor atento el cargo con el que obtuvo su jubilación y en virtud del régimen de movilidad previsional establecido en los arts. 50, 59 y cc., ley 8024.

17–En el sub lite, el accionante no ha demostrado que el ejercicio de estas potestades públicas reservadas a los órganos de gobierno exorbiten los estándares que emanan de los principios de proporcionalidad, razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad, únicos supuestos en los que cabría la posibilidad de un control jurisdiccional del ejercicio de aquellas. Asimismo, la resolución 210.145/01 es inobjetable desde su aspecto de vista formal, pues constituye un acto administrativo de un órgano autárquico de la Provincia de Córdoba en su calidad de autoridad de aplicación, legalmente reconocida en el art. 132, ley 8024, mediante el ejercicio de facultades y atribuciones que expresamente le confieren los arts. 3 y 6, ley 5317, como encargada de “la gestión y administración del régimen de Previsión y Bienestar Social”. De allí, bien puede ser considerada directamente un acto de aplicación de las prescripciones del art. 48, ley 8779, al colectivo de los beneficiarios alcanzados por vía refleja por las prescripciones directas de esa ley. En consecuencia, carecen de eficacia jurídica para avalar la procedencia de la acción intentada los cuestionamientos de los aspectos formales de esa resolución.

18– La ley 8024 ha consagrado en su art. 59 el “principio de automaticidad” del derecho a la movilidad. Por tanto, si la movilidad está condicionada a la “variación salarial” y tiene “efecto desde la fecha de producida”, no se advierte la ilegitimidad de una resolución a la que no puede atribuirse la cualidad de ser la “causa” de la reducción de los haberes previsionales, pues este efecto se deriva directamente de la norma que dispuso la reducción en los haberes de los activos que son la base de cálculo del haber. Es cierto que la ley no ha previsto expresamente la forma en que se lleve adelante la movilidad negativa de los haberes, pero el principio del paralelismo de las competencias y de las formas habilita seguir la misma modalidad prevista para garantizar a la postre la movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad que asegura la Constitución Provincial.

19– En autos corresponde asignar a la resolución 210.145 efectos que sólo son atribuibles concretamente a la ley 8779 y a la operatividad y funcionalidad interrelacionada de los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad, de los cuales los arts. 50 y 59, ley 8024, conforman su razonable reglamentación. Es doctrina de la Sala Contencioso-administrativa de este TSJ la que reconoce que es principio general que "cuando bajo la vigencia de una ley el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerar que hay derecho adquirido, porque la situación jurídica general creada por esa ley se transformó en una situación concreta e individual en cabeza del agente que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida... sin agravio del derecho de propiedad”.

Resolució n I) No hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el actor en contra de la Sentencia Nº 136, dictada por la C2a. CA Cba el 8/8/06. II) Imponer las costas por su orden (art. 82, Ley 8024).

TSJ Sala CA Cba. 1/9/09. Sentencia N° 84. Trib. de origen: C2a. CA Cba. "Bulacio, Miguel Ángel c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba – Plena Jurisdicción – Recursos de Casación e Incostitucionalidad”. Dres. Aída Lucía Teresa Tarditti, María Esther Cafure de Battistelli, Domingo Juan Sesin, Luis Enrique Rubio, Armando Segundo Andruet (h), M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Carlos Francisco García Allocco &#9632;

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