IUS VARIANDI

“Procuradores o agentes fiscales”. Representación procesal de la AFIP en los juicios de ejecución fiscal. Disp. Nº 327/2014- AFIP: Modificación del sistema de cobranza coactiva de las deudas tributarias. Nuevas formas y modalidades de trabajo. Reasignación de funciones. Ejercicio irrazonable del ius variandi: Configuración. Disidencia: Razonabilidad de la figura
1- No se participa del criterio de que la Administración (llámese Fisco) goza de facultades discrecionales en materia de política administrativa respecto de sus agentes; o que sea una materia no justiciable, o que no pueda requerírsele explicaciones de sus decisiones funcionales que la llevan a modificar las condiciones laborativas de los actores, y que por ello resulte innecesaria la producción de la prueba que requirió la parte actora en autos, destinada a probar, precisamente, la inexactitud de las razones en las que se sustentó el dictado de la disposición N° 327/14. Ello así, porque todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisión determina, como regla, la nulidad del acto. (Mayoría, Dr. Brandolino).

2- No se pone en tela de juicio la facultad de la demandada de organizar su plantilla de agentes, sino las consecuencias de ello, porque frente al Derecho del Trabajo y en particular del art. 66, LCT –en su juego armónico con los arts. 63, 64, 65, 68 y conc. de dicho cuerpo legal (aplicables a la relación que vincula a las partes en virtud del art. 10, inc. b, del Laudo 15/91)–, “El empleador está facultado para introducir todos aquellos cambios relativos a la forma y modalidad de la prestación del trabajo, en tanto esos cambios no importen un ejercicio irrazonable de esa facultad (llámese motivación del acto administrativo), ni alteren modalidades esenciales del contrato, ni causen perjuicio material ni moral al trabajador”. (Mayoría, Dr. Brandolino).

3- Respecto al art. 1 del dec. 1390/2001, la expresión “procuradores o agentes fiscales” al que alude el art. 96, ley 11683, no engloba a todos los letrados de planta permanente o transitoria, porque de otro modo estarían afectados como tales (y no a otras unidades administrativas internas) y no sería necesaria la adopción de decisiones (o dictado de medidas) para apoderarlos a tales efectos; pero, de todos modos, lo cierto y concreto es que la disposición 327/14 dispuso, en su art. 4, que “Los Agentes Judiciales que se encuentran actualmente a cargo de las ejecuciones fiscales promovidas por esta Administración serán reubicados en el Grupo 17, Función Abogado, cumpliendo similares tareas a las de los demás letrados de las unidades en las que se integren”; agregando en el art. 6 que “Las Subdirecciones Generales de Operaciones Impositivas Metropolitana y del Interior deberán adoptar los recursos necesarios a fin de que los abogados…cuenten con estructura edilicia así como los recursos humanos y materiales para desarrollar sus tareas en las Agencias”. (Mayoría, Dr. Brandolino).

4- Lo dicho supra constituye con razón uno de los motivos de agravio de los quejosos, porque conforme emerge de la denuncia interpuesta por la Asociación de Empleados Fiscales e Ingresos Públicos, la asignación de la función de Agente Fiscal ha requerido –por convenio– la imprescindible instalación de una infraestructura con carácter previo a la encomienda de la función; de modo que es una gestión de cobro externo, con un estudio jurídico propio declarado ante el Colegio de Abogados respectivo, con utilización de medios tecnológicos y de infraestructura propios, con empleados y auxiliares a su cargo y bajo su exclusiva responsabilidad, sin generar estas personas relación laboral ni jerárquica con la AFIP, y solventando todos los gastos necesarios para realizar o activar el cobro judicial. (Mayoría, Dr. Brandolino).

5- Además, los Agentes Fiscales poseen libertad general de horario, con dos guardias semanales (de 13.30 a 16/17 para atender a contribuyentes con deuda y un segundo turno semanal (para notificaciones generales), y ejercen sus funciones como abogados litigantes; circunstancias que la disposición 327/14, a simple vista claramente altera y/o modifica las condiciones laborales de los reclamantes, porque les imponen el cumplimiento de un horario fijo relativo al personal interno de cada Agencia y un lugar de prestación de sus tareas distinto, con el consecuente perjuicio que ello provoca. Así es, porque aunque pudiera suponerse que el libre ejercicio de la profesión de abogado no se viera afectado, sí se afecta el modo de cumplimiento de la jornada, porque no es un tema de número de horas diarias laborables (como lo entiende la accionada) sino de cómo se cumplen, pues no hay dudas de que con el volumen de causas asignadas mensualmente a cada Agente Fiscal, sin contar las que obviamente tienen tramitando, ocho horas diarias y/o cuarenta horas semanales es lo mínimo que se requiere efectivamente para iniciar tal número de demandas, contestar excepciones, formular peticiones en los juicios, realizar averiguaciones en los distintos organismos y llevar adelante la procuración, atención de consultas de ejecutados y rendir cuentas de la gestión a la demandada. (Mayoría, Dr. Brandolino).

6- La modificación del lugar de trabajo (fuera del horario judicial) y el modo de desarrollar la tarea del Agente Fiscal no es sólo un problema de disposición horaria o cumplimiento de la jornada, sino una modificación radical del desempeño de tal categoría de trabajadores al excluirlos de sus estudios jurídicos (y de sus auxiliares, empleados o colaboradores). De hecho, se ve más claro aún si se invierte la ecuación, o sea, si se interroga la razón por la cual, en lugar de nombrar un mayor número de Agentes Fiscales (lo cual la demandada bien podía haber hecho), procedió a recategorizar o escalofonarlos, equiparándolos a los abogados de las distintas unidades para así incluir a éstos en aquella función, sin cumplir los requisitos para acceder a esa condición, y ocasionando con ello que el derecho de los actores, como Agentes Fiscales (Clase Administrativo y Técnico, Grupo 8, Función 4), a conservar su empleo y el nivel alcanzado (lo cual excluye su participación de los beneficios de la carrera administrativa), se transforme, luego de los años de antigüedad que cada uno de ellos registra en su empleo, en su incorporación a la primera posición escalafonaria del abogado recién ingresado (Clase 1, Grupo 17, Función 3, Abogado de 5ta.), con el cumplimiento de similares tareas y una rebaja remuneratoria. (Mayoría, Dr. Brandolino).

7- Conforme lo dicho, la demandada incurrió en un ejercicio abusivo de las facultades reconocidas por el art. 66, LCT (to) al empleador, por lo que resulta legítima, al estar a lo previsto por dicha norma, la pretensión de los aquí actores tendiente al restablecimiento de las condiciones alteradas. (Mayoría, Dr. Brandolino).

8- El carácter general de las modificaciones denunciadas por los actores, unido a la materia de que se trata, que no es otra que la reorganización de una función estatal esencial de la AFIP como el cobro de las ejecuciones fiscales, encuadran la decisión adoptada dentro del legítimo ejercicio del ius variandi. (Minoría, Dr. Corach).

CNTrab. Sala X, Bs. As. 10/5/16. Sent. Def. Expte. Nº: CNT 69267/2014/CA3 (35000). Trib. de origen: Juzg.N.Trab. Nº 30, Bs.As. “Vieiro, Ana María y otros c/ Administración Federal de Ingresos Públicos s/ Juicios Sumarísimo”

Buenos Aires, 10 de mayo de 2016

El doctor Gregorio Corach dijo:

I. Llegan los autos a conocimiento de esta alzada a propósito de los agravios vertidos por la parte actora contra la sentencia dictada a fs. 325/327 a mérito del memorial obrante a fs. 329/346, mereciendo réplica de la contraria a fs. 348/358. La representación letrada de la parte actora apela por considerar exiguos los emolumentos fijados a su favor en la etapa anterior. II. Critica la parte actora la sentencia de grado que desestimó el planteo de autos, por entender que la modificación dispuesta por la AFIP no importó un ejercicio irrazonable del ius variandi, ni alteró las modalidades esenciales del contrato, ni causó perjuicio a los trabajadores. Entendió la magistrada de grado que del propio texto de las normas impugnadas por los reclamantes surge que la Administración ha dispuesto una modificación del sistema de cobranza coactiva de las deudas tributarias, por lo que los efectos que tal proceder pudiera proyectar sobre los agentes de la AFIP afectados a tales tareas (en el caso, los reclamantes de autos) revisten necesariamente el carácter de generales en los términos del art. 66 in fine de la LCT (texto según ley 26088). Advirtiendo que las modificaciones en las formas y modalidades de trabajo denunciadas en el inicio no sólo revisten carácter general, sino que resultaran ser una consecuencia de la reorganización de una función estatal propia de la AFIP, como lo es el cobro de las ejecuciones fiscales, potestad de dicha Administración, extremo que dice no controvertido en la causa. Cabe recordar que la Disp. Nº 327/2014 (modificación del sistema de cobranza coactiva de las deudas tributarias), obrante a fs. 96-I/98, establece, entre otras cosas, que la representación procesal de la Administración Federal de Ingresos Públicos en los juicios de ejecución fiscal serán encomendada, a partir del 1/1/15, a abogados de la planta permanente del Organismo que revistan en las áreas que integran la estructura de la Dirección General Impositiva, Aduana y de los Recursos de la Seguridad Social, y que “Los Agentes Judiciales que se encuentren actualmente a cargo de las ejecuciones fiscales promovidas por esta Administración serán reubicados en el Grupo 17, Función Abogado, cumpliendo similares tareas a las de los demás letrados de las unidades en las que se integren…”(sic). Por su parte, surge de las constancias de autos que la Disp. Nº 328/2014 (Régimen de las sumas originadas por honorarios de abogados) que modifica la Disp. Nº 439/05 (AFIP) establece la forma de cálculo y distribución de los honorarios la que se vio ampliada con el dictado de la Disposición Nº 34/15 (cuya copia luce a fs. 151/152. Sentado ello, y tal como ya lo he sostenido en autos “De Cerchio María Damiana c/Administración Federal de Ingresos Públicos s/juicio sumarísimo” (SD 20660 del 28/12/12) la decisión de la Administración se encontraría avalada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictada en una acción seguida contra la misma demandada “O. 656 XL. Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa: “Olavarría Aguinaga, Jesús María c/ Administración Federal de Ingresos Públicos” del 22/2/11), con remisión al dictamen del Procurador Fiscal, en la cual se puso de relieve la existencia del carácter indisputable de las facultades que posee el Fisco en orden a la organización de su plantilla de agentes. En tal aspecto, el Procurador Fiscal señaló que “…-en aras de lograr el buen servicio- debe reconocerse a la Administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o medida disciplinaria encubierta”. Sobre tal base, cabe concluir que no procede requerir a la autoridad administrativa la explicación de las necesidades funcionales que llevaron a modificar las condiciones laborativas de los actores que fueron denunciadas como alteradas por las disposiciones 327/14 y 328/14 de la AFIP, por lo que resulta innecesaria la producción de la prueba que se pretende a fs. 342. Desde esta perspectiva, y como lo ha señalado la magistrada de grado, de las constancias de autos se advierte que la modificación dispuesta por la principal no ocasionó un perjuicio material a los recurrentes actual, pues de la prueba que obra a fs. 264 se advierte que la remuneración percibida entre un agente judicial del grupo 8 (categoría que pretenden continuar los actores) y un profesional abogado del grupo 17 es superior a la de la categoría peticionan los trabajadores sean restablecidos. Tampoco puede afirmarse a la fecha, con absoluta certeza, la existencia de un daño futuro que se invoca en la queja. En suma, por las consideraciones precedentes, considero que las disposiciones cuestionadas en autos de manera alguna exceden el legítimo ejercicio de las facultades discrecionales en materia de política administrativa de la demandada, en orden a su competencia para la reasignación de las funciones encomendadas a sus agentes, sin que existan elementos para sostener que ellas podrían importar una descalificación (conf. se manifiesta a fs. 339Vta.). Tampoco se advierte que la reasignación de funciones importe un menoscabo a sus dignidades en función o indiscutible descalificación por el cambio de categoría –si ello ocurriese pues no existe constancia en autos de que tal posibilidad se hubiese concretado– puedan resultar impropias o ajenas a la condición de abogados que revisten. Por lo expuesto y tal como ha decidido la sala VIII en un supuesto de aristas similares al presente (“Pantoja Encalada, Ana María del Luján y otros c/ Administración Federal de Ingresos Públicos s/ Juicio Sumarísimo” del 2/9/15) estimo que el carácter general de las modificaciones denunciadas por los actores, unido a la materia de que se trata que no es otra que la reorganización de una función estatal esencial de la AFIP como el cobro de las ejecuciones fiscales, encuadran la decisión adoptada dentro del legítimo ejercicio del ius variandi que la CSJN tiene reconocido en materia de empleo público y que en particular y en relación con la demandada ha ratificado en Fallos 321:706, por lo que no advierto que las modificaciones generales instrumentadas importen un ejercicio ilegítimo del ius variandi que traduzca un perjuicio para los actores, pues ni la nueva función asignada ni las demás condiciones de trabajo resultan alteradas en relación a lo ya previsto y aplicable a la función anterior de conformidad con el CCT vigente. Todo esto lleva necesariamente a concluir en la inexistencia de agravio actual concreto para los accionantes, derivados de la implementación del nuevo régimen de gestión de las ejecuciones fiscales –y la consiguiente modificación del régimen de distribución de honorarios– que con carácter general ha dispuesto la demandada. Propongo desestimar el recurso de apelación deducido por los actores y confirmar la sentencia apelada en cuanto dispuso el rechazo de la acción sumarísima intentada. III. [Omissis].

El doctor Enrique R. Brandolino dijo:

En este caso, discrepo de mi distinguido colega en todos los aspectos considerados; y digo esto, en primer lugar, porque no participo del criterio de que la Administración (llámese Fisco) goza de facultades discrecionales en materia de política administrativa respecto de sus agentes; o como señala mi distinguido colega, que sea una materia no justiciable o que no pueda requerírsele explicaciones de sus decisiones funcionales que la llevan a modificar las condiciones laborativas de los actores, y que por ello resulte innecesaria la producción de la prueba que requirió la parte actora a fs. 342 (oportunamente apelada su denegatoria a fs. 240/vta.), destinada a probar, precisamente, la inexactitud de las razones en las que se sustentó el dictado de la Disp. N° 327/14. Digo esto porque todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisión determina, como regla, la nulidad del acto. Ello surge del art. 7, inc. e) de la ley 19549, que impone una conducta obligatoria a la Administración. Así, expresamente dicha norma dispone que “Deberá (el acto administrativo) ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo”, o sea, “Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable”. Aclaro, en este punto, que no desconozco los precedentes jurisprudenciales emanados de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación, que se citan en el voto que antecede, ni los que además expuso la demandada en su responde, pero – a mi modo de ver– están referidos a situaciones distintas a la presente, y además, tampoco tienen los alcances que le adjudica la accionada, porque –por ejemplo– en la causa “B. 988. XLVIII. Recurso de Hecho Baglini, Raúl E.”, se aludió a la competencia que tiene el ente recaudador para reglamentar y estructurar –dentro del marco legal que corresponde– lo atinente a la organización administrativa y distribución del trabajo en pos de lograr una gestión eficiente de las ejecuciones judiciales; o sea, dentro del marco legal, como no puede ser de otro modo. En segundo lugar, porque no pongo en tela de juicio la facultad de la demandada de organizar su plantilla de agentes, sino las consecuencias de ello, porque frente al Derecho del Trabajo, y en particular del art. 66, LCT. (to) –en su juego armónico con los arts. 63, 64, 65, 68 y conc. de dicho cuerpo legal– (aplicables a la relación que vincula a las partes en virtud del art. 10, inc. b, del Laudo 15/91), “El empleador está facultado para introducir todos aquellos cambios relativos a la forma y modalidad de la prestación del trabajo, en tanto esos cambios no importen un ejercicio irrazonable de esa facultad (llámese motivación del acto administrativo), ni alteren modalidades esenciales del contrato, ni causen perjuicio material ni moral al trabajador”. Ahora bien, a efectos de resolver la controversia con los elementos obrantes en la causa (lo cual me lleva a prescindir de darle favorable recepción al nominado como segundo agravio, tendiente a la producción de prueba oportunamente ofrecida), señalo, respecto al art. 1 del dec. 1390/2001, que en lo personal estoy convencido de que la expresión “procuradores o agentes fiscales” al que alude el art. 96, ley 11683, no engloba a todos los letrados de planta permanente o transitoria, porque de otro modo estarían afectados como tales (y no a otras unidades administrativas internas) y no sería necesaria la adopción de decisiones (o dictado de medidas) para apoderarlos a tales efectos; pero de todos modos, lo cierto y concreto es que la disposición 327/14 dispuso, en su art. 4, que “Los Agentes Judiciales que se encuentran actualmente a cargo de las ejecuciones fiscales promovidas por esta Administración serán reubicados en el Grupo 17, Función Abogado, cumpliendo similares tareas a las de los demás letrados de las unidades en las que se integren”; agregando en el art. 6, que “Las Subdirecciones Generales de Operaciones Impositivas Metropolitana y del Interior deberán adoptar los recursos necesarios a fin de que los abogados…cuenten con estructura edilicia así como los recursos humanos y materiales para desarrollar sus tareas en las Agencias”. Esto, precisamente, constituye uno de los motivos de agravio de los quejosos; y a mi modo de ver, con razón, porque conforme emerge de la denuncia interpuesta por la Asociación de Empleados Fiscales e Ingresos Públicos y declaración de Octavio M. Mediavilla Espinillo, la asignación de la función de Agente Fiscal ha requerido –por convenio– la imprescindible instalación de una infraestructura con carácter previo a la encomienda de la función; de modo que es una gestión de cobro externo, con un estudio jurídico propio declarado ante el Colegio de Abogados respectivo, con utilización de medios tecnológicos y de infraestructura propios, con empleados y auxiliares a su cargo y bajo su exclusiva responsabilidad, sin generar estas personas relación laboral ni jerárquica con la AFIP, y solventando todos los gastos necesarios para realizar o activar el cobro judicial; extremos estos que, además, se corroboran con el testimonio de Mirtha E. Calderón. Además, los Agentes Fiscales poseen libertad general de horario, con dos guardias semanales (de 13.30 a 16/17, para atender a contribuyentes con deuda – ver declaración de Calderón y Estela L. Diciocco a fs. 318/9–) y un segundo turno semanal (para notificaciones generales), y ejercen sus funciones como abogados litigantes; circunstancias que la disposición 327/14, a simple vista claramente altera y/o modifica las condiciones laborales de los reclamantes, porque le imponen el cumplimiento de un horario fijo relativo al personal interno de cada Agencia, y un lugar de prestación de sus tareas distinto, con el consecuente perjuicio que ello provoca. Así es, porque aunque pudiera suponerse que el libre ejercicio de la profesión de abogado no se viera afectado, sí se afecta el modo de cumplimiento de la jornada, porque no es un tema de número de horas diarias laborables (como lo entiende la accionada) sino de cómo se cumplen, porque no tengo dudas de que con el volumen de causas asignadas mensualmente a cada Agente Fiscal (entre enero y mayo de 2015, más de mil, o entre 100 y 200 mensuales, según los casos), sin contar las que obviamente tienen tramitando, ocho horas diarias y/o cuarenta horas semanales es lo mínimo que se requiere efectivamente para iniciar tal número de demandas, contestar excepciones, formular peticiones en los juicios, realizar averiguaciones en los distintos organismos y llevar adelante la procuración, atención de consultas de ejecutados y rendir cuentas de la gestión a la demandada. En otras palabras, la modificación del lugar de trabajo (fuera del horario judicial) y el modo de desarrollar la tarea del Agente Fiscal no es sólo un problema de disposición horaria o cumplimiento de la jornada, sino una modificación radical del desempeño de tal categoría de trabajadores, al excluirlos de sus estudios jurídicos (y de sus auxiliares, empleados o colaboradores). De hecho, se ve más claro aún si se invierte la ecuación, o sea, si se interroga la razón por la cual, en lugar de nombrar un mayor número de Agentes Fiscales (lo cual la demandada bien podía haber hecho), procedió a recategorizar o escalofonarlos, equiparándolos a los abogados de las distintas unidades, para así incluirlos en aquella función sin cumplir los requisitos para acceder a esa condición, y ocasionando con ello que el derecho de los actores, como Agentes Fiscales (Clase Administrativo y Técnico, Grupo 8, Función 4), a conservar su empleo y el nivel alcanzado (lo cual excluye su participación de los beneficios de la carrera administrativa –conf. art. 34, pto. 3.3 Laudo 15/91-), se transforme, luego de los años de antigüedad que cada uno de ellos registra en su empleo, en su incorporación a la primera posición escalafonaria del abogado recién ingresado (Clase 1, Grupo 17, Función 3, Abogado de 5ta.), con el cumplimiento de similares tareas y una rebaja remuneratoria. Aludo a una rebaja salarial, porque –en lo particular– no la aprecio como una cuestión conjetural o a determinar en un futuro, sino todo lo contrario, porque mediante la disposición AFIP 328/14 y AFIP 34/15 (que la magistrada de grado sostuvo que iba a tener en cuenta al momento del dictado de la sentencia definitiva), se advierte que se altera la disposición 439/05 al incluir, al efecto del reparto de los honorarios que excedan de $ 7.000, juntamente con los representantes del Fisco, al personal de apoyo administrativo (no letrado) vinculado a la generación de los honorarios en los juicios de ejecución fiscal, cuando antes, conforme art. 15 de la disposición 439/05, el 70% de las sumas que superaban en honorario propio se distribuían a prorrata únicamente entre los Agentes Fiscales, y el 30% restante a los abogados (excepto los representantes del fisco) pertenecientes a planta permanente. Pero, además, aunque es evidente que a mayor número de abogados trabajando, gestionando o reclamando deudas fiscales, en principio, se mejora la productividad, también lo es que nada indica que el número de ingreso de boletas de deuda se hubiera incrementado respecto del período anterior a las disposiciones cuestionadas o, si se quiere, para correr el marco de referencia, el 1/1/15, de modo que es claro que a ese mismo universo de reclamos únicamente se le sumó un número mayor de participantes en el resultado final (fondo estímulo porcentual de la recaudación nacional –art 128, ley 11683), lo cual muestra el perjuicio patrimonial para quienes antes lo gestionaban, porque el principal ingreso de los apelantes no está dado en los rubros fijos (que son los únicos que evaluó la “sub judice” con el detalle de fs. 235/6), sino en el item “honorarios” (fondo estímulo). De resultas de lo que llevo dicho, entiendo que la demandada incurrió en un ejercicio abusivo de las facultades reconocidas por el art. 66, LCT (to) al empleador, por lo que resulta legítima, al estar a lo previsto por dicha norma, la pretensión de los aquí actores tendiente al restablecimiento de las condiciones alteradas. Por ende, corresponde revocar el pronunciamiento de grado y hacer lugar a la demanda interpuesta por Ana María Vierio, Susana Beatriz García, Gabriel Tomás Romero Reyna; Ana María Esley y Gabriela Verónica Cavallieri, estableciendo, respecto de los mencionados, que la demandada debe mantenerles las condiciones de trabajo y demás condiciones remunerativas vigentes con antelación al 1/1/15. [Omissis].

El doctor Daniel E. Stortini adhiere al voto emitido por el Sr. Vocal preopinante.

Por lo que resulta del acuerdo que antecede, el Tribunal

RESUELVE: Revocar el pronunciamiento de grado y hacer lugar a la demanda interpuesta condenando a la AFIP para que, dentro del quinto día de quedar firme el presente, restablezca y mantenga las condiciones de trabajo y demás condiciones remunerativas que los mencionados gozaban con anterioridad al 1/1/15.

Gregorio Corach – Enrique Ricardo Brandolino – Daniel Eduardo Stortini■