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En autos, con fundamento en el art. 45 inc. a y b, ley 7182, el actor interpone recurso de casación en contra de la sentencia Nº 157, dictada por la Cámara Contencioso– Administrativa de 1.ª Nominación, el 30/7/08, que resolvió: “1) Rechazar la demanda contencioso–administrativa de plena jurisdicción incoada por el Sr. Víctor Hugo Benatti en contra de la Municipalidad de Villa Allende. 2) Imponer las costas por el orden causado…”. Para así resolver, la Cámara a quo estimó, por mayoría, que: a) En autos, no sólo se examina la relación entablada entre un administrado y la Administración, porque se encuentran involucrados otros protagonistas tales como los vecinos afectados por la actividad que desarrolla el actor y organizaciones no gubernamentales vinculadas con la defensa del medio ambiente y la salud (Voto del Dr. Gutiez); b) La participación del actor en las actuaciones desde el principio en nada hubiera modificado el resultado final, en razón de los elementos de prueba que se recabaron en el procedimiento cumplido (Voto del Dr. Gutiez); c) Las tomas de muestras y los análisis que se practicaron a la población del Barrio Pan de Azúcar, no tuvieron un fin sancionatorio sino preventivo, de manera tal que resulta intrascendente que el actor no haya tenido participación en su realización (Voto del Dr. Gutiez); d) La Resolución Nº 72/05 de la Municipalidad de Villa Allende no sancionó al actor, sino que, atendiendo a valores constitucionales superiores como la salud de las personas, hizo cesar una actividad que verosímilmente la estaba dañando. Como la presunción de inocuidad en que está basada la autorización que tuvo el actor quedó enervada por los hechos, el municipio tenía el deber de proteger la salud pública (Voto del Dr. Gutiez); e) Los arts. 14, 17 y 41, CN; 11, 19, 59, 66 y 186, CPcial.; XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 12 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4 del Pacto de San José de Costa Rica –aprobado por Ley Nacional 23.054–; 6 punto 1) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 41, 43, 49 y 50 de la Carta Orgánica de la Ciudad de Villa Allende; 2 inc. b, 3 y 4, ley Nacional General del Ambiente 25.675 y, finalmente, 24 y 35 de la Ordenanza Nº 23/92 de la Municipalidad de Villa Allende, conforman el plexo normativo que regula el caso (Voto del Dr. Gutiez); f) La clave para la solución del litigio es determinar si los derechos constitucionales que enarbola el demandante pueden ser legítimamente restringidos para tutelar otros de igual rango, pero más generales y abarcativos (Voto del Dr. Gutiez); g) Si se atiende al esquema tradicional de “causa–efecto” para la atribución de responsabilidad, es dable concluir que la Municipalidad demandada no demostró con total certeza que la contaminación proviniera exclusivamente del crematorio del arquitecto Benatti, y que esa contaminación –y no otra– fuera la única causa eficiente del deterioro de la salud de los habitantes del barrio Pan de Azúcar. Sin embargo, dada la naturaleza de las cuestiones ambientales, este tipo de certezas es muy difícil de lograr, pues siempre puede haber elementos o circunstancias que enerven el nexo causal o que lo desdibujen, lo que llegaría a tornar en letra muerta o impracticable toda previsión constitucional de protección al ambiente y a la salud (Voto del Dr. Gutiez); h) Cuando una actividad amenaza dañar a la salud humana o al ambiente, las medidas precautorias deben ser tomadas incluso si alguna causa y relaciones del efecto no se verifican completamente, desde un punto de vista científico (Voto del Dr. Gutiez); i) Está probado que la Municipalidad ofreció a varios municipios los servicios de incineración y cremación del actor, y que los contrató con la Municipalidad de Río Cuarto. Existen en el expediente numerosas copias de convenios, modificaciones y prórrogas sobre este particular. Igualmente, ha quedado establecido que al iniciarse el procedimiento de habilitación del crematorio, y aun cuando éste finalmente se instaló, la zona circundante estaba en las afueras de la ciudad de Villa Allende, y que prácticamente no estaba urbanizada, salvo algunas casas y que luego –con el pasar de los años– dicha zona se pobló con la conformidad de la accionada (Voto del Dr. Gutiez); j) El emprendimiento del actor comenzó a operar porque era claramente de interés de ambas partes, habiéndose establecido las condiciones para el funcionamiento de la planta de cremación, contemplando el impacto que la misma podía tener en el ambiente; condiciones técnicas instrumentales para la consecución de los resultados apetecidos: no contaminar, no molestar con las emanaciones a los vecinos (Voto del Dr. Gutiez); k) Los organismos del Estado omitieron medir los niveles de efluentes de los hornos crematorios de cadáveres –emanaciones– (Voto del Dr. Gutiez); l) No cabía, por parte de la Municipalidad demandada, otra acción que la que adoptó: el cierre del establecimiento del actor y la revocación de la habilitación que antes le había dado, pues ha quedado enervada la presunción de inocuidad en base a la cual se lo autorizó primigeniamente. La elevada jerarquía de los derechos que pueden verse lesionados impone adoptar esa medida, porque la sociedad no puede esperar hasta que se conozcan todas las respuestas, antes de tomar medidas que protejan la salud humana o el medio ambiente (Voto del Dr. Gutiez); ll) La Resolución Nº 72 dictada por la Municipalidad demandada se apoya en disposiciones constitucionales nacionales y provinciales, en la Carta Orgánica Municipal, en la Ley Nacional 25.675, de la cual cita su art. 4, que consagra varios principios que ya se referieron supra, entre ellos, el de prevención y el precautorio (Voto de la Dra. Suárez Ábalos de López); m) Se comprobaron determinados daños a la salud de vecinos, existiendo asimismo hipótesis científicamente plausibles sobre posibles futuros daños para aquéllos que aún no mostraran patologías, o respecto del agravamiento del estado de los primeros, encontrándose la actividad de cremación como uno de los focos emisores de las sustancias perniciosas. El daño potencial para las generaciones futuras vuelve necesaria la adopción de medidas actuales y eficaces. No tomadas o posponerlas puede desembocar en la imposibilidad o seria dificultad para, finalmente, contrarrestar el daño (Voto de la Dra. Suárez Ábalos de López); n) Si la comunidad de un barrio se mueve llevada no sólo por el temor y la necesidad de pedir prevención ante una supuesta contaminación en el ambiente, producida por determinada fuente, sino que lo hace por haber incluso elementos objetivos (estudios médicos, análisis, informes) de que se estaba produciendo un daño concreto a la salud, especialmente de sus hijos, y la autoridad da respuestas –aunque más no sea por los planteos, insistencias y presiones de esa comunidad– no existe un supuesto de desviación de poder (Voto de la Dra. Suárez Ábalos de López); ñ) La Administración no ejerció su potestad sancionatoria, pues el actor obtuvo la habilitación de su actividad, sujeta a condiciones de funcionamiento, de manera tal que incumplidas las exigencias de la Ordenanza 23/92, la actividad perdió la habilidad para continuar efectuándose, dejó de ser hábil o apta, produciéndose la caducidad del derecho, por incumplimiento de las condiciones o cargas impuestas para su ejercicio (Voto de la Dra. Suárez Ábalos de López); o) Ya se invoque el principio precautorio o simplemente las disposiciones incumplidas de la ordenanza que regula la cuestión, el acto cuestionado aparece dotado de causa suficiente, apoyado no sólo en la legislación local sino en la totalidad del marco legal condicionante de la actividad cuyo cese se dispusiera (Voto de la Dra. Suárez Ábalos de López). Impreso el trámite de ley en aquella Sede, el procedimiento se cumplió con la intervención de la demandada, quien presentó su informe al evacuar el traslado corrido, solicitando que se deniegue el recurso interpuesto por la contraria, con costas. 3. La Cámara a quo concedió el recurso interpuesto mediante el Auto Nº 456 del 5/11/08. A fs. 1392 se dio intervención al señor Fiscal General de la Provincia; la señora Fiscal Adjunta se expide por la improcedencia formal del recurso interpuesto (Dictamen C.A. N° 24 de fecha 12/2/09). 5. A fs. 1406 se dictó el decreto de autos, el que firme deja la causa en estado de ser resuelta. Con base en el motivo formal de casación (art. 45, inc. b, ley 7182) el recurrente denuncia un quebrantamiento de las formas sustanciales establecidas para dictar sentencia. Analiza los votos que integran la Mayoría, describiendo los agravios irrogados y explica que el doctor Gutiez efectúa una ardua exposición destinada a suplir los vicios del acto administrativo y, con el claro objetivo de justificar a posteriori el accionar de la Administración, se aparta del juzgamiento que aquélla realizó en su momento. Sostiene que el Vocal de primer voto niega la violación del principio del debido proceso adjetivo y de su derecho de defensa, aunque la toma de las muestras y el análisis fueran realizados antes de que pidiera participación, porque eran simples investigaciones adoptadas para salvaguardar la salud. Explica que aun cuando pidió participación, nunca le fue concedida, por lo que no pudo rebatir el análisis, las muestras ni la toma de aquéllas y tampoco saber de qué estaba imputado y que podía ser sancionado. Expone que se omite la opinión técnica que informa que había un problema de planificación urbanística y no de contaminación; que la cremación de cadáveres no producía exaclorobenceno; que las dolencias de los vecinos no podían ser producidas por el accionar del crematorio. Con base en el motivo sustancial de casación (art. 45 inc. a, ley 7182), el recurrente denuncia una inobservancia de la ley sustantiva y de la doctrina legal. Señala que en el recurso de reconsideración y en la demanda incoada acusó la violación a su derecho de defensa, explicó que una y otra vez –especialmente desde que conoció los considerandos de la resolución que ordenó la clausura preventiva del establecimiento– pidió que se le diera participación, porque avizoraba que podía dictarse un acto administrativo que lo afectara. Esgrime que se probó suficientemente que no pudo participar en la producción de la prueba que finalmente se evaluó en el informe técnico y se describió en los considerandos del acto que revocó la habilitación, pese a lo cual el fallo afirma que no existió lesión al derecho de defensa. Destaca que su participación debió ser formal, tuvo que mediar imputación, imposición de la prueba que se producía, audiencia antes y durante su producción, posibilidad de ofrecer la propia prueba y de controlarla. Destaca que las habilitaciones con que contaba para el ejercicio de la actividad de cremación eran actos administrativos. Enumera las resoluciones municipales que le autorizaron la cremación de cadáveres. Manifiesta que dichas resoluciones importan una manifestación de la voluntad municipal que creaba derecho, su derecho subjetivo con protección constitucional del actor, a que el establecimiento que construyó quedase afectado a la actividad para la que fue autorizado, una vez cumplimentados todos los recaudos de equipamiento y todos los análisis. Agrega que la resolución administrativa en crisis revocó la habilitación y extinguió el derecho subjetivo anteriormente constituido. Sostiene que la revocación de la autorización para funcionar no tiene reparos, si con ella se pretende brindar satisfacción al interés público, sin perjuicio de lo cual corresponde el pago de la correspondiente indemnización. En síntesis de todo lo expuesto, explica que según los Vocales de la Mayoría, no puede imputársele al crematorio las consecuencias que refieren los informes técnicos, pero como suponen que en la demanda se pretende la reapertura del establecimiento, invocan el valor superior de la salud y el medio ambiente sano, modifican los términos de la litis, dicen que no hay sanción ni violación del principio del debido proceso, traen a colación el principio precautorio y de la carga dinámica de la prueba, y de este modo, mantienen el acto de cese, imponiendo todo el sacrificio al actor. Concluye que, en el caso, los jueces que han reemplazado a la Municipalidad demandada en contra de la división de poderes y urdiendo un juicio de conveniencia para utilizar un principio que no estaba invocado en la litis, no han hecho justicia. En fin, de acuerdo con la exposición de los agravios efectuada en la casación, es dable inferir que el cuestionamiento a la sentencia dictada se apoya en las siguientes premisas: a) La Cámara a quo suple los vicios del acto administrativo impugnado y, de este modo, incurre en una violación del principio de congruencia; b) El acto administrativo cuestionado es sancionatorio, por lo que la Municipalidad demandada debió tramitar el correspondiente sumario a los fines de garantizar el debido proceso adjetivo y la certeza respecto a la antijuridicidad del obrar de la empresa, los daños producidos y la causalidad entre la actividad del horno y dichos daños y c) Si el cierre definitivo no fue una sanción sino que se motivó en razones de oportunidad, mérito o conveniencia, se debieron indemnizar los perjuicios que ocasionó el cese de la actividad a su operador o propietario.
1– Debido a que es el Estado el encargado de garantizar el equilibrio y la integridad de los derechos fundamentales enfrentados –crecimiento económico e industrial y crecimiento poblacional– en los que está en juego la subsistencia misma de la calidad de vida de la población, es que deban ser objeto de previsión y revisión estatal aquellas decisiones que permitieron los asentamientos de establecimientos industriales. Ello como una respuesta gubernamental a las oportunidades de inversión de los capitales privados y a la satisfacción de necesidades públicas esenciales, en el marco de políticas competitivas de promoción y fomento, que incentivan la inversión, generan producción, crean fuentes de empleo y ocupación estables, y promueven los asentamientos de la población que crece y se desarrolla a partir de esos polos industriales, frente a la necesidad de la ordenación racional del uso del suelo, al peligro de la contaminación y a la degradación ambiental y al riesgo potencial o actual de la salud de la población y su calidad de vida.
2– Desde la realización de la Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro, Brasil, en el año 1992, se dio impulso al paradigma del desarrollo sostenible a través de tres tipos de sostenibilidad: ambiental, económica y social, reconociendo no solamente la crisis ambiental en sus diversas facetas sino como una crisis inmersa en los sistemas económicos y sociales. Así, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, se proclaman una serie de principios, entre los que se destacan los siguientes: a) Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza y b) El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
3– El ordenamiento territorial es facultad indelegable y concurrente de cada Municipalidad que determina el uso del suelo para las distintas actividades que se llevan a cabo dentro de su ámbito competencial. Es así que en la medida que se trata de poderes inherentes a las autoridades municipales, no puede ser objeto de consideración por los jueces en cuanto al mero acierto o conveniencia de las disposiciones por ellos adoptadas. Sin embargo, el control judicial opera con toda su plenitud para garantizar que las medidas de que se trate estén exentas de arbitrariedad, sean razonables y aparezcan justificadas por principios de prevención urbanística. En consecuencia, en principio, el ejercicio de esas facultades no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, puesto que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable reglamentación.
4– La cuestión vinculada a los procesos de cremación es de alto impacto en la sociedad y, por tanto, es abordada desde diferentes perspectivas: urbanística, sanitaria, ambiental. En el sub lite, el acto que decidió el cese definitivo de la actividad del actor se enmarca en el poder revocatorio de oficio de la Administración por razones de oportunidad. El acto administrativo puede ser extinguido en sede administrativa: a) por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; b) por razones de legitimidad.
5– La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia tiende a satisfacer más adecuadamente las exigencias de “interés público”; no se refiere a cuestiones de “legitimidad”, sino que la revocación es la consecuencia de cambios en las circunstancias de hecho operados con posterioridad a la emisión del acto que se revoca, en el caso, la habilitación para funcionar. Destacada doctrina enseña que lo esencial es que efectiva y realmente el interés público requiera, para su satisfacción, que el acto sea revocado, pues la revocación no puede ser irrazonable o con desviación de poder.
6– En el caso particular de autos, la causa del acto no debe centrarse en la discusión de si cometió o no una infracción a las normas de policía mortuoria y ambiental. Sino que el conflicto se resuelve dirimiendo si una instalación empresarial, que brinda un servicio público, localizada donde otrora era zona no urbana o semirrural, puede continuar la actividad calificada universalmente como actividad molesta o de impacto ambiental en donde actualmente es zona urbana.
7– En este sentido, sin entrar en el debate de si la actividad del crematorio contaminaba o no, y qué niveles ciertos alcanzaban las emanaciones de gases y partículas liberados a la atmósfera por la combustión de los dos hornos crematorios, es trascendente considerar que la sola existencia de humo y olores emanados de las chimeneas justifica objetivamente la revisión del acto de habilitación cuando allí donde no había urbanización, por la fuerza del desarrollo y concentración poblacional, se ocuparon los terrenos colindantes.
8– La causa del acto que dispuso el cese de la actividad empresarial, en definitiva, consiste en una nueva apreciación de la conveniencia de mantener una habilitación previamente conferida, y no como una sanción a infracciones de normas de policía ambiental.
9– La prerrogativa de revocación de la habilitación regularmente otorgada es el resultado de una nueva apreciación del interés público comprometido, que no es irrazonable ni desproporcionada si se tiene en cuenta el cambio de las condiciones objetivas actualmente circundantes al emplazamiento del crematorio en cuestión. Por lo demás, no puede hallarse en la reclamación de los vecinos un vicio en la finalidad cuando la participación ciudadana en la gestión del ambiente es un derecho y un deber que nos incumbe a todos, tanto sociedad civil como Estado. Tampoco puede interpretarse como un vicio en la finalidad del acto administrativo la presentación pacífica de aportes, puntos de vista o documentos pertinentes y ajustados a los fines o materias objeto de la participación ciudadana, lo que se enmarca en el derecho a la libertad de expresión.
10– La participación ciudadana en materia ambiental es un proceso mediante el cual se integra al ciudadano, en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones que incumben a la gestión ambiental. Es un principio aceptado que el diseño y aplicación de las políticas públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza ambiental, que conduce a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia.
11– Por ello, en el sub lite, el poder revocatorio ejercido por la Administración municipal transita por el carril de quien primero habilitó una actividad localizada en una zona rural o semirrural que mutó en zona urbana por decisión de las autoridades públicas, que permitieron construcciones residenciales en zonas aledañas al inmueble donde se hallaba instalado el crematorio, y donde la inconveniencia de su localización tiene como causa eficiente y suficiente el relevamiento objetivo de esta circunstancia, contrariando sus propias normativas que establecían que la superficie destinada al servicio de cremación no tendría colindantes medianeros de uso residencial.
12– La revocación de oficio por razones de mérito de un acto administrativo favorable, que ha incorporado al patrimonio de su titular un derecho subjetivo que se ha ejercido por más de diez años, a partir de una habilitación regularmente otorgada, también debe ser objeto de reparación previa cuando la extinción de esa autorización se funda en una nueva apreciación del interés público comprometido en su otorgamiento. La ausencia de indemnización en un supuesto de revisión o revocación del acto por razones de oportunidad, con alteración de las expectativas iniciales creadas al tiempo de otorgarse un acto administrativo favorable o declarativo de derechos, es contrario al principio de la seguridad jurídica, al principio de que el individuo pueda hacer planes con confianza y al derecho de propiedad reconocido por un acto administrativo regular y firme.
13– Por consiguiente, la legitimidad de la decisión administrativa de cese de la actividad del crematorio está condicionada a que la prerrogativa de revocación de oficio de la habilitación oportunamente otorgada a favor del actor para desarrollar esa actividad, fundada exclusivamente en razones de oportunidad, mérito o conveniencia, vinculadas a la política de ordenación y planeamiento urbanístico que es de competencia propia e inherente del municipio, no puede prescindir de reconocer al actor el derecho a la reparación de los daños directamente derivados del cese de la actividad.
14– La discrecionalidad administrativa no constituye una esfera ilimitada de libertad: la discrecionalidad administrativa tiene límites que deben ser objeto de control judicial. Por ello, aun cuando el juicio de oportunidad pertenece a la zona de reserva de la Administración, nada obsta a que la invocación del interés público o del interés de la comunidad sea susceptible de contrariar garantías constitucionales que condicionan la juridicidad del acto administrativo revocatorio.
15– El ejercicio de esa prerrogativa estatal es legítima, si y sólo si ante la decisión de ordenar el cese de la actividad, se reconoce al actor el derecho a la reparación basado en la revocación de oficio de los actos administrativos por razones de mérito, reparación que ha de contemplar los daños directamente derivados del cese, desde que la Administración así lo dispuso aun en forma provisional.
16– En definitiva, no se trata de promover una interferencia inconstitucional del Poder Judicial sobre la función administrativa en los aspectos vinculados a la oportunidad, mérito o conveniencia valorados al momento del dictado del acto revocatorio, sino que se trata, en esencia, de controlar judicialmente si los hechos o circunstancias de hecho sobrevinientes a la autorización, justifican la revocación por razones de mérito, bajo la inexcusable obligación de garantizar la intangibilidad del derecho de propiedad del administrado. Ésta y no otra es la solución lógica y constitucionalmente previsible que proyecta el artículo 17, CN.
17– La resolución Nº 72 del 24/5/2005, se fundamenta, entre otros aspectos, en la vigencia de la ley Nº 26011, mediante la cual el Poder Legislativo nacional ratificó el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes que se había suscripto en Estocolmo, Suecia, el 22 de mayo de 2001, y que la Argentina suscribió, comprometiéndose a eliminar los compuestos tóxicos, entre los que se encuentran las dioxinas. El Convenio de Estocolmo incluyó los crematorios de cadáveres entre las fuentes de emisión de dioxina –Convenio Parte III– Categoría de Fuentes, inciso g). En otras palabras, existe sobre la actividad de los crematorios un juicio de universal consenso por los países que lo han ratificado, en el sentido de que la actividad de incineración de cadáveres humanos que se realiza dentro de un horno crematorio consiste en la eliminación de residuos potencialmente contaminadores de la atmósfera.
18– En el
19– A lo anterior se suma que la Organización Mundial de la Salud recomienda que los crematorios no se localicen en zonas colindantes a residencias urbanas. Todo ello es así en virtud de las molestias derivadas del desarrollo de la actividad y de los riesgos posibles que sufrirían las personas que por razones de vecindad se vean obligadas a respirar los gases que normalmente emite un crematorio, en especial, por las partículas de plomo, mercurio, cadmio en suspensión y los dióxidos de sulfuro. En el contexto de la actividad desarrollada por el demandante, la revocación tiene como finalidad garantizar una mejor satisfacción del interés público y se apoya en razones estrictamente de oportunidad, mérito o conveniencia.
20– Lo urbanístico tiene vinculación sustancial con lo ambiental, desde una perspectiva amplia que incluye el derecho a la salud. Por tanto, no es contrario al principio constitucional de razonabilidad (art. 28, CN) que en el balance entre el interés individual del propietario del crematorio –aun cuando el servicio que presta sea calificado como de interés para la comunidad– y el interés de los vecinos que se asentaron en las inmediaciones del crematorio por los propios actos autoritativos de la Municipalidad, deba sacrificarse el primero en pos del interés público. Pero el sacrificio especial, constitucionalmente tolerable por el actor, reconoce unos límites objetivos y tangibles que no han sido siquiera ponderados por la Administración municipal al momento de disponer el cese definitivo de la actividad, que no ha avizorado las consecuencias jurídicas derivadas directamente del ejercicio unilateral de un poder revocatorio que incide perjudicialmente sobre un derecho patrimonial regularmente incorporado al patrimonio de su titular.
21– El ejercicio regular de una actividad molesta, peligrosa, contaminante, puede enfrentarse a otros derechos y libertades individuales como el derecho fundamental a la vida, a la integridad, a la protección de la salud y a un ambiente sano, a la inviolabilidad del domicilio, a una vivienda digna, en definitiva, a la mejor calidad de vida posible, por lo que todos los Poderes del Estado deben propender a su tutela efectiva mediante acciones directas.
22– El derecho a ejercer una actividad o industria lícita debe conciliarse con los otros derechos mencionados, en particular si se tiene en cuenta que las chimeneas del crematorio, por fuerza de los asentamientos urbanos circundantes, producen emanaciones a la atmósfera en la que juegan imponderables propios de las condiciones naturales del clima y del ambiente, siempre variables, que aconsejan la relocalización de la actividad en zona atmosféricamente apta para su desarrollo.
23– En la decisión adoptada de cese de la actividad, no solamente está implicada la materia de prevención de la salud pública, de la tutela del derecho a un ambiente sano, sino fuertes razones de ordenación de la planificación estratégica territorial y urbanística, sobre pautas estrictamente racionales. Este motivo determinante es por sí solo causa eficiente y suficiente de la medida adoptada, sin que tenga relevancia jurídica para enervar el sentido de la decisión administrativa la cuestión vinculada a la pretendida violación del derecho al debido proceso adjetivo y sustantivo, o si el crematorio de propiedad del actor traspasaba o no los niveles máximos permitidos por la legislación vigente a las emanaciones propias de la actividad.
24– El poder de policía es la facultad o potestad jurídica por parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general. El Estado, en todos sus niveles, está investido del poder de policía, y el ejercicio de tal prerrogativa puede ser juzgado por los tribunales, quienes se pronunciarán sobre su legitimidad. Tal juicio debe indagar si la limitación está justificada y fundada; si el medio utilizado se adecua al fin deseado, y si el medio y el fin utilizado son proporcionales. En efecto, toda restricción a una libertad tiene un límite sustancial que se deriva de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad (arts. 14, 19, 28 y 75 inc. 30, CN).
25– El control del desarrollo de las actividades industriales, comerciales y de servicio que impactan sobre el ejido municipal está plenamente comprendido dentro de las materias que debe atender el municipio en ejercicio de su poder de policía, desde que involucran aspectos, no sólo urbanísticos, edilicios, de salubridad y de seguridad, sino también ambientales. El ejercicio del poder de policía municipal en materia urbanística, salubridad y ambiental exige que se adopten las medidas administrativas pertinentes en vista de la preservación del ambiente.
26– La entidad de los derechos implicados en autos motiva que, con independencia de los escenarios institucionales y legales, se consagre el principio precautorio como una de las directrices jurídicas fundamentales para resolver los conflictos que se suscitan cuando se invoca una lesión al medio ambiente.
27– Así, es dable concluir que la Municipalidad demandada tenía la potestad–deber de tomar las medidas pertinentes a los fines de evitar el daño ambiental, que de acuerdo con los antecedentes recopilados en la sede administrativa, producía o podía producir la actividad de cremación de cadáveres. En ese contexto, es pertinente distinguir entre los conceptos de universal consenso respecto de los efectos contaminantes que provocan los procesos de cremación y los resultados concretos de los análisis ambientales realizados en la zona del crematorio.
28– La Administración, con sustento en un juicio de universal consenso consistente en el carácter contaminante de la actividad de cremación y ante la posibilidad de que dicha actividad provoque daños ambientales graves, debía procurar las acciones gubernamentales adecuadas que, ajustadas a los principios que deben regir la política ambiental, específicamente el principio precautorio, evitaran perjuicios de imposible reparación ulterior.
29– La invocación del principio precautorio se justifica cuando existe peligro de daño grave o irreversible. En atención a los fines de la ley ambiental, es comprensible que no se exija la prueba del daño efectivo y se juzgue suficiente la prueba del peligro de daño grave e irreversible, porque “… en
