IUS VARIANDI DE LA ADMINISTRACIÓN. Límites. FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO
1– La voluntad legislativa materializada en la ley 8779 fue la de facultar al Poder Ejecutivo a disponer la “reducción” para “todas” las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, sin “excluir” en forma expresa a niveles determinados, pues de otra manera sería inconsecuente la referencia del legislador a “todas” las autoridades y funcionarios comprendidos en el texto expreso de la ley 8576. Tal ausencia de exclusión o prohibición de hacer efectiva la voluntad legislativa de reducir el 30% las remuneraciones con relación a determinados niveles, se corrobora con el hecho de que en el propio articulado de la ley se alude expresamente a los niveles 1 a 9 “inclusive”, sin predeterminar tal enunciación como un límite taxativo de la delegación legislativa efectuada a favor del PE para efectivizar la decisión de reducir las remuneraciones a “todas” las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, en armonía con los niveles establecidos por la ley 8576.
2– Configurada legalmente la reducción remuneratoria por el art. 48, ley 8779, los decs. Nº 1702/99 y 1891/99 se enmarcan en el ámbito de atribuciones constitucionales delimitados por el art. 144, inc. 1, sin perjuicio de que, respecto del último decreto citado, también resultan operativos los incs. 18 y 19, art. 144, CPcial., pues traducen una apreciación del órgano delegado sobre la modalidad operativa de hacer efectiva la reducción salarial de conformidad con la voluntad expresa del legislador, lo que resulta concordante con el inc. 1 cuando atribuye al gobernador dirigir políticas además de ejecutar las leyes.
3– La concreción en su faz operativa y práctica de la reforma administrativa de carácter legal en materia de remuneraciones, con vistas a una clara política de economía y de equiparación de las remuneraciones del sector público provincial, en modo alguno han traducido un avance o una injerencia prohibida por la CPcial. (art. 13) de las atribuciones exclusivas del Poder Ejecutivo sobre las reservadas al Legislativo.
4– El constituyente de hoy otorgó celosamente al legislador la facultad de diagramar la organización estatal fijando sus pautas o bases sustanciales. Pero dejó en manos del administrador la libertad necesaria para llevar adelante en su faz concreta y operativa los principios de reforma administrativa receptados en la Constitución. La técnica de la delegación puede ser utilizada en este último ámbito (también el reglamento autónomo).
5– Si en esta materia la delegación debe formularse en forma expresa o implícita, global o particular, es criterio de que debe existir en primer lugar una ley previa. No es imprescindible que sea expresa, excepcionalmente puede ser razonablemente implícita cuando sea técnicamente necesario. En consecuencia, puede ser global como particular. Téngase presente que la instrumentación concreta de tales materias si no se encontraran normadas por ley, igualmente caerían en el ámbito del Ejecutivo a través del reglamento autónomo. Lo que no puede hacer el Ejecutivo en esta materia es invadir la zona de reserva del legislador.
6– La decisión legislativa contenida en el art. 48, ley 8779, y sus consecuentes actos generales de aplicación (decs. 1702/99 y 1891/99) se enmarcan en el ejercicio de una prerrogativa pública estatal que tiene su quicio constitucional en el art. 144 inc. 1, CPcial. de 1987, que establece que el gobernador «Es el jefe del Estado provincial, al que representa, tiene a su cargo la administración del mismo, formula y dirige políticas y ejecuta las leyes»; en el inc. 3 que atribuye a dicho órgano iniciativa legislativa; en el inc. 18 en virtud del cual el gobernador «Organiza la Administración Pública, sobre la base de los principios consagrados en el art. 174…», como así también en el inc. 19 del citado precepto, que dispone que el gobernador «Dirige la reforma administrativa, con el propósito de hacer más eficiente y menos onerosa la Administración».
7– Tales preceptos ponen de relieve que el constituyente ha dejado en manos del administrador la facultad discrecional necesaria para llevar adelante, en su faz operativa, los principios de organización y reforma administrativa incorporados en la Constitución y esquematizados por la ley. A mayor complejidad de la materia a regular, más grandes resultan los espacios de discrecionalidad delegados al administrador, cualquiera que fuera la fuente de la dificultad –política, científica, técnica, económica, social, sociológica, burocrática, etc.–.
8– En el sub lite, tanto el fallo en crisis como el accionante no han demostrado que el ejercicio de estas potestades públicas reservadas a los órganos de gobierno elegidos de la voluntad popular exorbite los estándares que emanan de los principios de proporcionalidad, razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad, únicos supuestos en los que cabría la posibilidad de un control jurisdiccional del ejercicio de éstas. Es que el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los órganos de gobierno en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad, mérito o conveniencia. Todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de dichos órganos queda, en principio, excluido de la revisión judicial y por tanto reservado a las atribuciones privativas de los otros Poderes constituidos. La deferencia judicial hacia el ejercicio de facultades discrecionales por parte de los órganos de representación política, tendiente a evitar un menoscabo a la plena vigencia del principio de separación de funciones, reduce la plenitud del control jurisdiccional en tanto y en cuanto la actuación de tales prerrogativas en el caso concreto esté exenta de toda arbitrariedad.
9– Si no concurre un supuesto de arbitrariedad, en cuyo mérito el control de constitucionalidad deba ejercerse en toda su plenitud, en nuestro ordenamiento jurídico vigente, el Poder Judicial no es el órgano instituido para juzgar consideraciones de oportunidad, mérito o conveniencia de los órganos ejecutivo y legislativo, sustituyendo la legítima discreción de éstos por la discrecionalidad de los jueces, sobre la base de una distinta opinión que estos últimos pudieran sustentar.
10– Con relación al ejercicio de la potestas variandi de la Administración en materia de sueldos o remuneraciones de los agentes públicos, ha señalado la doctrina que «Todas las ventajas patrimoniales del empleo o función están regulados unilateralmente por la ley; por consiguiente, el sueldo no tiene carácter contractual. Es un status objetivo, legal o reglamentario, modificable en cualquier momento en su quantum o en sus modalidades, puesto que no puede ser considerado como un derecho adquirido durante el tiempo de duración de la relación…». Más recientemente destacada jurisprudencia ha señalado que «…el Estado, en virtud de los altos cometidos a su cargo, puede modificar, cuando las circunstancias así lo exijan y hasta coactivamente si se quiere, los aspectos atinentes a la modalidad y cantidad de las prestaciones a cargo del funcionario, variación que se explica y justifica en razón de que no existe un interés personal de quien ostenta el cargo, sino una causa de interés público que la Administración Pública debe ineludiblemente satisfacer. Sostener lo contrario implicaría sobrevaluar el interés privado en desmedro del general, desnaturalizando la causa o motivo o presupuestos que determinaron a la Administración Pública a contratar…».
11– La potestad de modificación unilateral de la que es titular el poder público debe ser ejercida dentro de los límites razonables. Las remuneraciones de los «empleados públicos» están amparadas por el art. 14 bis, CN, que les asegura sólo una retribución justa que lleva a que «el sueldo nunca podrá ser reducido o disminuido en proporción tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronte las exigencias del costo de la vida. De ahí que el sueldo no pueda ser «suprimido»…».
12– Los derechos adquiridos operan como un límite a la retroactividad legal (art. 118, CPcial., art. 18, CN, y art. 3, CC), cuestión que no se plantea respecto de la decisión legislativa de reducir la remuneración con efectos inmediatos pero futuros, enmarcada dentro de una política de reforma administrativa en materia remuneratoria tendiente a alcanzar un objetivo común: austeridad y economía del gasto público en el marco de la homogeneidad de las remuneraciones. El respeto a los derechos estatutarios regularmente adquiridos que encuentran su tutela primaria en el art. 17, CN, no conduce a un congelamiento o petrificación del ordenamiento jurídico que inhiba, para el futuro, el regular ejercicio de las prerrogativas estatales. Admitir la pretensión incoada en el amparo significaría conferirle un carácter absoluto al derecho a la remuneración aún no devengada, extendiéndole la protección de la garantía de la propiedad, propia de un derecho adquirido perfecto, carácter que no es dable predicar del quantum de las remuneraciones futuras, no devengadas ni consolidadas en el patrimonio del funcionario o agente.
13– Los límites sustanciales que deberán respetarse frente al ejercicio de tales prerrogativas –la de organización general de la Administración y de modificación unilateral de las condiciones de la relación jurídica estatutaria– deben hallarse, por una parte, en la garantía de una remuneración justa (art. 14 bis, CN) y, por la otra, en el límite de la confiscatoriedad, de la razonabilidad, de la proporcionalidad y de la interdicción de la arbitrariedad.
14– En el caso traído a decisión, aun cuando lo prescripto por el art. 48, ley 8779, concretada en su faz práctica mediante los decs. 1702/99 y 1891/99 comporte una decisión desfavorable, sin embargo dicha formulación jurídica no puede ser asumida como una medida desproporcionada, irrazonable, arbitraria o discriminatoria a los fines del interés general explicitados durante el proceso de formación de la voluntad legislativa, acordes al fin de homogeneizar las remuneraciones de los diversos Poderes del Estado provincial en el marco de la austeridad y economía presupuestaria.
TSJ Sala CA Cba. 10/9/04. Sentencia Nº 55. Trib. de origen: C2a. CA Cba. “Jaccard, Arturo Luis c/ Estado Provincial –Plena Jurisdicción –Recurso de Apelación”
Córdoba, 10 de septiembre de 2004
¿Es procedente el recurso de apelación deducido?
El doctor Domingo Juan Sesin dijo:
1. A fs. 184 y vta. deduce la parte demandada recurso de apelación en contra de la Sent. Nº 145, dictada por la C2a. CA el 20/11/02. Concedido el recurso con efecto suspensivo (Auto N° 518 del 10/12/02), se elevan los autos a este Tribunal. 2. Posteriormente, se dispone correr traslado al apelante para que exprese los agravios que le irroga el decisorio de la Cámara a quo, quien lo evacua a fs. 191/196, solicitando su revocación, con costas a la contraria. Se agravia de que en el decisorio recurrido se declare la inconstitucionalidad del dec. Nº 1891/99 que resolviera hacer extensiva la reducción salarial del 30% de las remuneraciones, originalmente dispuesta por el dec. Nº 1702/99 para determinados niveles, a todos los funcionarios incluidos en la ley 8576. Dice que discrepa con el criterio vertido por la Cámara a quo, cuando sostiene que las potestades y atribuciones que prevé el art. 144 incs. 1, 18 y 19, CPcial, no comprenden «el régimen de remuneraciones», cuya regulación corresponde a la Legislatura provincial, al no poder justificarse «en base a una interpretación extensiva de la potestad de dirigir, organizar y hacer menos onerosa a la Administración Pública, el avance sobre funciones propias de otro «poder» del Estado asignadas en forma expresa y precisa por el Constituyente». Aduce que conforme lo prescripto en los incs. 1 y 19, art. 144, CPcial., el gobernador de la Provincia se encuentra investido de las más amplias facultades para administrar el Estado provincial y hacer más eficiente la Administración, cuestiones que se plasmaron en los fundamentos del dictado del dec. 1891/99, el cual expresa en sus considerandos «que a fin de poder cumplir con los principios de economía y austeridad que este Poder Ejecutivo (PE) ha implementado en su administración, resulta necesario hacer extensiva la reducción a todos los funcionarios incluidos en la ley 8576». Esgrime que la doctrina en materia administrativa está conteste en afirmar que el sueldo puede ser modificado en su monto porque, precisamente, en la especie se trata de un contrato «administrativo», en el cual la Administración Pública cuenta con la prerrogativa de modificar el contrato dentro de ciertos límites. Añade que es en el ejercicio de tal potestad implícita que la Administración Pública puede, en virtud del «jus variandi«, introducir cambios al contrato de función o empleo público, alterando el sueldo. Alega que con el dictado de la ley Nº 8575, la Provincia establece el nuevo régimen laboral, razón por la cual entiende que no se trata de una norma temporal, transitoria o de «emergencia». Cita jurisprudencia de este Tribunal al respecto. Denuncia que el actor confunde un simple ajuste salarial otorgado a un determinado y particular sector de agentes públicos, con un régimen de remuneraciones, que es algo distinto. Arguye que es sabido que el «régimen» o «sistema» a que alude el art. 110, inc. 24 consiste en establecer en términos generales, entre otras cuestiones, la composición del haber, con las distintas bonificaciones o adicionales, fijando para el personal que integra cada sector de la Administración, porcentuales o coeficientes de la retribución de acuerdo con sus diversas categorías. Es decir, razona, que el mero ajuste salarial a un preciso sector constituye una facultad privativa de su representada y de ninguna manera afecta ni implica avanzar sobre facultades de otro Poder. Agrega que, despejando toda duda, el art. 192, ley 6485 (Ley de Remuneraciones del Personal de la Administración Central y Organismos Descentralizados del Estado Provincial), declara en forma expresa la potestad a la que hace referencia. Expresa que resulta de toda evidencia que lo que en realidad está cuestionando el actor es su política salarial, que responde al ejercicio absolutamente razonable de facultades discrecionales de la Administración que, en función de oportunidad y conveniencia, decide atender circunstancias propias que hacen a su política conductiva y de mejor administración. Por lo tanto, sigue, la cuestión de autos escapa al control judicial, pues cae dentro de la denominada «zona de reserva» de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la cual está vedada a la actividad jurisdiccional de los magistrados, pues importa una cuestión de índole «política discrecional» que queda excluida de la «revisión judicial». Invoca jurisprudencia y doctrina con relación al punto. Finalmente, para el hipotético caso de que se confirmara el decisorio de la Cámara a quo, introduce desde ya la cuestión federal y formula expresa reserva de acudir a la Excma. CSJN por la vía del recurso extraordinario autorizado por el art. 14, ley 48. 3. Corrido traslado a la contraria del recurso deducido por la demandada, lo contesta a fs. 199/202, peticionando su rechazo por resultar improcedente, con costas, por las razones que allí expresa. 4. Finalmente, a fs. 203 se dicta el decreto de autos, el que, firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 5. En forma liminar, debo destacar que el recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido –por parte legitimada– contra una sentencia definitiva, razón por la cual corresponde su tratamiento (arts. 43, CPCA y 366, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182). 6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa (art. 329, CPC), la cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración. 7. Según se desprende del escrito recursivo, se agravia el impugnante de que la judex a quo haya declarado la inconstitucionalidad del dec. Nº 1891/99, sustentando su tesis contraria en los siguientes fundamentos, a saber: a) Conforme lo dispuesto en los incs. 1 y 19, art. 144, CPcial., el PE tiene «amplias facultades para administrar el Estado provincial y hacer más eficiente la administración», razón por la cual se encontraba habilitado para dictar el decreto mencionado que dispuso un «ajuste salarial» a un determinado y particular sector de agentes públicos y no un régimen de remuneraciones; b) la Administración tiene facultades, en virtud del «ius variandi», de introducir modificaciones al contrato de función o empleo público, pudiendo alterar el sueldo, disminuyendo su monto y c) la cuestión resuelta en el dispositivo citado responde al ejercicio de facultades discrecionales de la Administración y se encuentra excluida del control judicial, pues cae dentro de la denominada «zona de reserva». En definitiva, el dec. 1891/99 no resulta inconstitucional, dado que en virtud de las razones anteriormente expuestas el PE se encontraba facultado para dictarlo, sin que ello implique avanzar sobre facultades de otro Poder. 8. Marco de juridicidad aplicable. 8.1. A los fines de analizar la viabilidad de los agravios que sustentan la censura, es menester efectuar un repaso al marco de juridicidad aplicable al sub iudice, con el objeto de delimitar la situación jurídico-subjetiva de la que es titular el accionante y, en su caso, acoger o rechazar la impugnación traída a esta instancia por la demandada. La ley 8576 (BOP 31/12/1996) estableció la equiparación “en las remuneraciones en los tres Poderes del Estado provincial…” de acuerdo con lo establecido a través de sus disposiciones. Con ese objeto, mediante su Anexo “A” se fijó la asignación básica correspondiente para las “Autoridades Superiores y Funcionarios del Poder Ejecutivo”, además de los otros Poderes, desde el nivel 1 al nivel 18. La Ley Orgánica de Ministerios Nº 8779 (BOP 16/7/99), en su art. 45 facultó “…al Poder Ejecutivo para con posterior comunicación al Poder Legislativo, efectuar las reestructuraciones de créditos del presupuesto general de la Administración provincial que fueren necesarias para el adecuado cumplimiento de esta ley, a cuyo efecto podrá disponer cambios en las denominaciones de los conceptos, partidas y subpartidas existentes o crear otras nuevas y reestructurar, suprimir, transferir y crear servicios…”. Su art. 48 dispuso: “Facúltase al Poder Ejecutivo a disponer una reducción del 30% para todas las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia –desde el nivel 1 hasta el 9 inclusive– sobre la asignación básica y el adicional por incompatibilidad funcional y dedicación exclusiva fijado como única y total remuneración por la ley 8576.” El dec. 1702 de fecha 23/7/99 (BOP 28/7/99), ponderando la facultad delegada al PE por la ley 8779, resolvió hacer efectiva esa reducción y, en uso de las atribuciones emergentes del art. 144 incs. 1 y 2, CPcial., decretó: “Artículo 1°. Dispónese la reducción del 30% de las remuneraciones para todas las autoridades superiores y funcionarios del Poder Ejecutivo –desde el nivel 1 hasta el 9 inclusive– sobre la asignación básica y el adicional, incompatibilidad funcional y dedicación exclusiva, fijado como única y total remuneración por la ley 8576. En los niveles a los que se refiere el párrafo anterior, quedan comprendidas las siguientes autoridades y funcionarios del Poder Ejecutivo: 1. Gobernador; 2. Vicegobernador; 5. Ministros y fiscal de Estado; 6. Secretario de Estado; 7. Procurador del Tesoro; 8. Subsecretarios y secretario privado del PE; y 9. Presidente de Directorio”. El dec. Nº 1891 del 17/8/99 (BOP 24/8/1999), en vista de lo resuelto por el dec. Nº 1702/99 y considerando que “…a fin de poder cumplir con los principios de economía y austeridad que este Poder Ejecutivo ha implementado en su administración, resulta necesario hacer extensiva la reducción aludida a todos los funcionarios incluidos en la ley 8576…” y en uso de sus atribuciones, según el artículo 144 incs. 1, 18 y 19, CPcial., decretó: “Artículo 1°. Dispónese la reducción de las remuneraciones para todas las autoridades superiores y funcionarios del Poder Ejecutivo comprendidos en la ley N° 8576, sobre la asignación básica y el adicional incompatibilidad funcional y dedicación exclusiva, fijado como única y total remuneración por la misma, conforme las siguientes escalas: Reducción del 30% en las remuneraciones de los funcionarios comprendidos en los niveles 10 a 14 inclusive del Anexo “A”, ley 8576. Reducción del 15% en las remuneraciones de los funcionarios comprendidos en los niveles 15 a 18 inclusive del Anexo “A”, ley 8576.”. 8.2. De la reseña precedente se advierte con claridad que la ley 8779 estableció una política clara en materia de remuneraciones para el sector de “todas las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia” en concordancia con la calificación que de esas autoridades y funcionarios efectuó la ley 8576, enmarcada en los principios de economía y austeridad implementados para el PE que hizo explícitos el dec. 1891/99. Repárese que la voluntad legislativa materializada en la ley 8779 fue la de facultar al “Poder Ejecutivo” a disponer la “reducción” para ‘todas’ las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, sin ‘excluir’ en forma expresa a niveles determinados, pues de otra manera sería inconsecuente la referencia del legislador a “todas” las autoridades y funcionarios comprendidos en el texto expreso de la ley 8576. Tal ausencia de exclusión o prohibición de hacer efectiva la voluntad legislativa de reducir el 30% las remuneraciones en relación a determinados niveles, se corrobora con el hecho de que en el propio articulado de la ley se alude expresamente a los niveles 1 a 9 “inclusive”, sin predeterminar tal enunciación como un límite taxativo de la delegación legislativa efectuada a favor del Poder Ejecutivo para efectivizar la decisión de reducir las remuneraciones a “todas” las autoridades superiores y funcionarios de su dependencia, en armonía con los niveles establecidos por la ley 8576. En consecuencia, configurada legalmente la reducción remuneratoria por el art. 48, ley 8779, los decs. Nº 1702/99 y 1891/99 se enmarcan en el ámbito de atribuciones constitucionales delimitados por el art. 144 inc. 1, sin perjuicio de que respecto del último decreto citado, también resultan operativos los incs. 18 y 19, art. 144, CPcial., como expresamente se cita en sus fundamentos, pues traducen una apreciación del órgano delegado sobre la modalidad operativa de hacer efectiva la reducción salarial de conformidad con la voluntad expresa del legislador, lo que resulta concordante con el inc. 1 cuando atribuye al gobernador dirigir políticas, además de ejecutar las leyes. Por consiguiente, si se efectúa un interpretación integral de la sucesión normativa y reglamentaria vigente en materia de régimen de remuneraciones, se advierte claramente que las decisiones de los órganos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se enmarcan en una política de reforma administrativa en materia de personal y remuneratoria, que partiendo de la ley 8576 de equiparación de remuneraciones, consolidó un régimen de homogeneidad remuneratoria entre los tres Poderes, finalidad que para ser alcanzada ha determinado en el legislador la adopción de medidas como la contenida en el art. 48, ley 8779, entre muchas otras, enmarcadas en la potestas variandi de la Administración. 8.3. En ese contexto, no advierto reparos constitucionales en orden al ejercicio de atribuciones constitucionales que le son propias, que puedan ser opuestas al dec. 1891/99, pues, insisto, la decisión de reducir las remuneraciones de “todas” las autoridades superiores y funcionarios de la dependencia del PE provincial, no tiene su fuente normativa en dicho decreto sino en la voluntad legislativa contenida en el art. 48, ley 8779, respetándose de esa manera la atribución prevista en el art. 104 inc. 26, CPcial. cuando establece que corresponde al Poder Legislativo dictar el estatuto, el régimen de remuneraciones y reglar el escalafón del personal de los Poderes y órganos del Estado provincial. Así es, que el legislador, al “facultar” al PE a disponer la reducción, al propio tiempo le “delegó” la necesaria concreción práctica en su faz operativa de la voluntad legislativa, sin perjuicio de que adoptó un criterio indicativo al hacer efectiva la reducción salarial en primer lugar a los niveles 1 a 9 inclusive, es decir, abarcando explícitamente a las propias autoridades de origen electivo y al personal de carácter político o de gabinete, criterio que fue razonablemente complementado por el dec. 1891/99 al establecer una graduación entre los niveles 10 a 14 y 15 a 18 del Anexo “A”, ley 8576, a quienes sólo se aplicó una reducción del 15%. Tal proceso de reforma administrativa se corrobora con diversas normativas posteriores a la decisión adoptada por el legislador en el art. 48, ley 8779, que resultan pertinentes para interpretar el curso y los alcances de la reforma administrativa operada a través de la sucesión normativa ya iniciada con la propia ley 8576. Así por ejemplo, la ley 8866 (BOP 19/7/00) dispuso una reducción sobre las remuneraciones de los funcionarios del Poder Legislativo; la ley 8991 (BOP 31/12/01), que consagra el principio de remuneración homogénea en el sector público provincial comprendido en el ámbito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y determinó las remuneraciones para las autoridades superiores y funcionarios de ambos Poderes, a la vez que derogó las leyes 8576 y 8866. Asimismo, esta ley estableció en su art. 9 que las remuneraciones de los empleados, agentes, funcionarios y magistrados del Poder Judicial serán establecidas por el TSJ de conformidad a los créditos que, anualmente, le asigne la Ley de Presupuesto General de la Administración Provincial. 8.4. El análisis normativo precedentemente expuesto pone en evidencia la divergencia interpretativa que media entre el fallo objeto de recurso y las consideraciones explicitadas en el presente decisorio, que son suficientes para desestimar una lesión a un derecho subjetivo del que no es titular el actor, quien sobre la base de una interpretación desintegradora y subjetiva del marco normativo y reglamentario de carácter constitucional e infraconstitucional aplicable al sub iudice, pretende derivar una limitación legal al ámbito subjetivo de actuación de la reducción remuneratoria dispuesta por el art. 48, ley 8779, que no se compadece ni con el texto expreso de la ley y tampoco con la finalidad que inspiró al legislador, enmarcada en una clara política de homogeneidad en materia de remuneraciones, a través de la cual se facultó al PE a efectuar las adecuaciones presupuestarias correspondientes, a la vez que se le delegaron los aspectos prácticos y concretos para hacer efectiva la reforma administrativa impulsada tanto por el PE como por el propio Legislador provincial, incluso en el ámbito de funcionarios de esa rama del poder. La concreción en su faz operativa y práctica de la reforma administrativa de carácter legal en materia de remuneraciones, con vistas a una clara política de economía y de equiparación de las remuneraciones del sector público provincial, en modo alguno han traducido –tal como entendió el a quo– un avance o una injerencia prohibida por la CPcial. (art. 13) de las atribuciones exclusivas del PE sobre las reservadas al Legislativo. 9. Alcances de la delegación al Ejecutivo en materias reservadas al Poder Legislativo. 9.1. Sabido es que las Constituciones provinciales no delimitan expresamente el ámbito de actuación de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, independiente de la ley, perpetuándose en un carácter meramente residual respecto del Legislador, por lo que recobran fundamental importancia las nuevas técnicas de delegación de este último al Administrador (vid. de mi autoría “Instrumentos de Reforma Administrativa”, en Semanario Jurídico, Fallos y doctrina, Año 10, Nº 778, 22/2/1990, pp. 1 y ss., como así también “Instrumentos de Reforma Administrativa: Nuevas técnicas de remisión, imputación o sustitución de funciones” en Semanario Jurídico, Fallos y Doctrina, Año 10, Nº. 774, 28/12/1989, p. 3 y ss.). Desde un punto de vista eminentemente jurídico, puede el legislador facultar al Ejecutivo a integrar el contenido de la norma legal, atento la excesiva generalidad o elasticidad que la misma puede tener. Esto se llama delegación o deslegalización. El inconveniente es determinar con precisión en qué casos es posible, cómo, si debe exigirse siempre una autorización legal de carácter expreso o implícito. Asimismo, si debe ser particular o también global. Es posible que la propia Ley Orgánica delegue al Ejecutivo el cometido de completar el contenido adjetivo funcional de una norma de configuración legal, a través de formas instrumentales concretas que, en coordinación con el resto de la Administración Pública y en el marco de la reforma del Estado, efectivicen los principios de celeridad, economía, sencillez, eficacia y eficiencia. La referida instrumentación práctica a cargo del Ejecutivo constituye una nueva herramienta para canalizar la atribución-deber que también tienen hoy en forma expresa o implícita los Ejecutivos provinciales de formular y dirigir políticas, además de ejecutar leyes. 9.2. La Constitución de Córdoba en este aspecto es clara y contundente. Establece en el art. 144 inc. 1 que “El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes: 1. Es el jefe del Estado provincial, al que representa, tiene a su cargo la administración del mismo, formula y dirige políticas y ejecuta las leyes”. Al respecto ha manifestado el convencional de la Constituyente cordobesa Gentile (Constitución de la Provincia de Córdoba, coordinada por Copari y Figueroa, p. 140): “…Hemos entendido que la fórmula tradicional de la anterior Constitución de “Jefe Supremo de la Provincia”, estaba mejor contenida en ésta que hemos colocado en el inciso 1° como Jefe del Estado provincial entendiendo que esto último comprende también la jefatura de gobierno de la Provincia. Más adelante decimos que tiene a su cargo la administración, lo que implica, en alguna medida, parte de esa jefatura suprema que se le atribuía al Jefe del Estado provincial que era el gobernador. Otra fórmula novedosa que se agrega, y que ya venía de las comisiones, es la que formula y dirige políticas. Sabemos que en sentido lato, el gobernador es el jefe del Gobierno Provincial y es a él a quien le compete la tarea de orientar las políticas del Estado provincial de acuerdo, por cierto, con la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten…”. Los principios emergentes de este precepto normativo armonizan plenamente con lo dispuesto por el art. 104, inc. 18 y 19 de la misma Constitución provincial. El primero de ellos otorga al gobernador la atribución-deber de organizar la Administración Pública sobre la base de los principios incorporados en el art. 174 (eficacia, eficiencia, economicidad, centralización normativa, descentralización territorial, desconcentración operativa, jerarquía, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos). A través de su inc. 19, compete al gobernador dirigir la reforma administrativa con el propósito de hacer más eficiente y menos onerosa la Administración. Todo ello a su vez concuerda con lo dispuesto por el art. 104, inc. 25 que acuerda al legislador la facultad de crear y suprimir empleos y legislar sobre todas las reparticiones, agencias, oficinas y establecimientos públicos, con determinación de las atribuciones y responsabilidades de cada funcionario. Esta legislación debe tener en cuenta la política de reforma administrativa propuesta por esta Constitución. Se advierte, entonces, con perfiles nítidos, que el constituyente de hoy otorgó celosamente al legislador la facultad de diagramar la organización estatal fijando sus pautas o bases sustanciales. Pero dejó en manos del Administrador la libertad necesaria para llevar adelante en su faz concreta y operativa los principios de reforma administrativa receptados en la Constitución. La técnica de la delegación puede se
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