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El apelante cuestiona la declaración de inconstitucionalidad del art. 49, ley 8024, y de los arts.1 y 2, ley 13894 y 14 inc. c) de la ley 24241 que establecen la inembargabilidad de los haberes jubilatorios y pensiones, efectuada por el
1– Uno de los pilares en que se basa el control de constitucionalidad se sustenta en la teoría de los derechos adquiridos, y
2– El principio de razonabilidad se asienta en los arts. 14, 28 y 33, CN, y sirve como una herramienta de control de que el contenido de las normas se ajusta a los valores y fundamentos tenidos en cuenta por el ordenamiento magno. El art. 14, CN, señala la posibilidad de reglamentar los derechos constitucionales allí enumerados, lo que indica la relatividad de su ejercicio y, por ende, el reconocimiento de la inexistencia de derechos absolutos en el marco constitucional. La faz reglamentaria de las leyes respecto a los derechos constitucionales que ya había invocado el art. 14 vuelve a ser reproducido en el art. 28 bajo la estricta limitación acerca de que los valores y contenidos magnos no resulten alterados por aquellas. Esa potestad reglamentaria es denominada usualmente como “poder de policía”, mediante el cual los órganos legislativo y ejecutivo ejercen la atribución reglamentaria (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
3– El art. 28, CN, abarca todo el contenido constitucional; funciona como una frontera que custodia los valores y principios implicados en la CN a fin de que por la acción de los otros poderes no sea desconocida ni alterada. El control de constitucionalidad alcanza también a los derechos implícitos del art. 33, CN (derecho a la vida, a la dignidad humana, etc). En la ponderación de estos últimos, la fórmula de la razonabilidad actúa como un instrumento técnico-intelectivo para determinar si se afecta o vulnera la sustancia o los contenidos de los preceptos constitucionales, que siempre funcionan como límites respecto al ordenamiento jurídico inferior. El debido proceso legal sustantivo actúa como patrón o estándar axiológico de razonabilidad. Éste es aplicable a todos los actos de los poderes del Estado; sirve para controlar el ejercicio y utilización de los arbitrios por ellos dispuestos y requiere que el contenido material de la limitación sea razonable y no altere los derechos y garantías reglamentarios. Comprende los criterios de interpretación y aplicación de los contenidos constitucionales, así como los de racionalidad con que deben ser comprendidos los valores magnos (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
4– El estudio de las normas previsionales cuya inconstitucionalidad se pone en tela de juicio debe realizarse desde la vertiente que proporciona el principio de razonabilidad. La plataforma constitucional que suministra la debida apoyatura jurídica a las disposiciones que reglan la inembargabilidad de la jubilaciones y pensiones, radica primero en el art. 14 bis, CN. La reforma de 1994 no sólo mantuvo la protección conferida por el art. 14 bis, sino que agregó una nueva cláusula, la del art. 75, inc. 23, que prescribe al Congreso de la Nación: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen… el pleno goce de los derechos reconocidos por esta Constitución… en particular respecto de… los ancianos”. El interés esencial y la incidencia que posee la seguridad social y, en especial, la materia previsional que atiende al régimen de jubilaciones y pensiones, constituyen materias incluidas dentro de las finalidades resguardadas tanto por el Estado federal como por el provincial, según el reparto de competencias a que habilita el art. 125, 2° párr., CN) (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
5– Dentro del reparto de competencias administradas por la CN, lo concerniente al régimen jubilatorio resultan facultades concurrentes, desde que las Provincias conservan facultades para reglar lo propio respecto a los agentes públicos provinciales y las cajas de profesionales. Lo referente al sistema jubilatorio nacional y provincial constituye una rama del derecho que goza de naturaleza específica y posee una finalidad esencialmente tuitiva de las personas en condiciones de pasividad y de la ancianidad, por poseer las prestaciones económicas carácter alimentario. Prevalecen los caracteres de integralidad e irrenunciabilidad, pues el objetivo de los créditos previsionales está dirigido a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, asentados en principios de solidaridad social. Por ello, los poderes públicos nacionales y provinciales han organizado sistemas protectorios adecuados dentro de los cuales se inscriben las cláusulas de la Constitución de la Pcia. de Cba. y la demás normativa inferior (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
6– La Carta Magna local, en el art. 55 garantiza el efectivo cumplimiento de un régimen de la seguridad social y, en especial, su art. 57 asegura el régimen previsional en el Estado provincial. Esa última norma otorga a los trabajadores los beneficios de la previsión social, jubilaciones móviles, irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad. El régimen previsional debe ser uniforme y equitativo y procurar la coordinación con otros sistemas previsionales. Dicha norma (art. 57) traslada al dictado de una ley (ley 8024, modificada por las leyes 9017, 9045, ley 9075 y decrs. reglamentarios), el régimen general previsional que contemple las diferentes situaciones o condiciones laborales, conforme lo establecido por el art. 104, inc.19, CPcia. (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
7– El postulado de la inembargabilidad en materia previsional posee raigambre constitucional, resultando las normativas inferiores una emanación operativa de principios superiores destinados a la tutela de la ancianidad mediante la custodia de la integralidad de los haberes y beneficios jubilatorios, cuya garantía compete al Estado. Los arts. 1, 2, 3 y 11 del decr.-ley 6754/43, ratificado por ley 13894, declara inembargables los sueldos, salarios, pensiones y jubilaciones de los empleados y obreros de la Administración nacional, provincial y municipal y de las entidades autárquicas, por obligaciones emergentes de préstamos en dinero o de compra de mercadería, salvo en la proporción y condiciones que en dicho decreto se prevé, esto es, podrán garantizarse tales obligaciones afectando a su cumplimiento hasta el 20% de su remuneración nominal mensual (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
8– El art. 14, inc. c) ley 24241, a su vez, dispone: “Las prestaciones que se acuerden por el SIJP reúnen los siguientes caracteres… c) Son inembargables, con la salvedad de las cuotas por alimentos y litis expensas; d) Las prestaciones del Régimen de Reparto están sujetas a las deducciones que las autoridades judiciales y administrativas competentes dispongan en concepto de cargos provenientes de créditos a favor de organismos de seguridad social o por la percepción indebida de haberes de jubilaciones, pensiones, retiros o prestaciones no contributivas. Dichas deducciones no podrán exceder del 20% del haber mensual de la prestación, salvo cuando en razón del plazo de duración de ésta no resultara posible cancelar el cargo mediante ese porcentaje, en cuyo caso la deuda se prorrateará en función de dicho plazo. […]. Todo acto jurídico que contraríe lo dispuesto precedentemente será nulo y sin valor alguno.”. La ley 8024 reproduce dicha norma al disponer que las prestaciones que establece esa ley son inembargables con la salvedad de las cuotas por alimentos o litis expensas (art.49 inc.c). Esta norma permite al beneficiario renunciar a este derecho hasta un máximo del 20% de su haber previsional mediando comunicación fehaciente a la Caja (art.49). La ley 9075 (30/12/02), mediante la cual se aplican a los agentes públicos locales las disposiciones del SIJPN (ley 24247 y mod.), no alteró el régimen impuesto por el art.49, ley 8024. (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
9– En materia de inembargabilidad previsional hay dos tesis jurídicas contrapuestas que revelan la tensión de valores comprometidos en una u otra. Una hace valer las garantías que dimanan del principio de igualdad en las concertaciones económicas, en base a fundamentos de neto corte civil, según el cual, se sustrae de la garantía de los acreedores un bien patrimonial que integra el acervo del deudor jubilado, lo que se considera injustificable por el tratamiento desigual que apareja respecto al resto de los deudores (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
10– Otra tesis se sustenta en el constitucionalismo social receptado en la reforma constitucional de 1957, que transformó algunos de los contenidos liberales de la CN de 1853, entre otros, estableciendo la protección integral y total de los haberes jubilatorios por motivos de solidaridad social, proyección social del constitucionalismo que fuera sostenida con mayor fuerza aún por la reforma de 1994, antes receptada en la mayoría de las Constituciones provinciales, entre ellas la de Córdoba. De tal concepción irradia la protección del haber jubilatorio mediante la previsión de su inembargabilidad. Tales posiciones contrapuestas imponen una tarea de balance jurídico –
11– El TSJ ha analizado si el trato no igualitario entre el empleado público y el privado con relación a la posibilidad de trabarse embargo sobre sus haberes importa violación al principio de igualdad ante la ley (
12– “El principio de igualdad ante la ley de origen jusnaturalista propicia la eliminación de la discriminación injustificada y la arbitrariedad, y encuentra expresa consagración en el art.16, CN… En nuestro ordenamiento jurídico vigente el derecho al trato igual es una garantía ampliamente reconocida y tutelada. No escapa la dificultad de asir y conceptualizar la noción de ‘igualdad’ por su clara evocación a los más diversos aspectos de la vida humana… No obstante ello, las notas tipificantes del principio de igualdad jurídica han sido delineadas paulatinamente desde la doctrina y la jurisprudencia, a partir de las pautas fijadas por la CSJN. Tomando como punto de partida tales directrices, puede afirmarse que la ‘igualdad jurídica’ exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales situaciones y por ello, implica el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias. De ello resulta que la regla de igualdad no es absoluta.” (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
13– “La regla de igualdad estatuye la obligación –del legislador– de igualar a todas las personas afectadas o beneficiadas por una medida dentro de la categoría, grupo o clasificación que le corresponda, evitando distinciones arbitrarias o injustificadas. Para la aplicación del principio de igualdad, debe apelarse, necesariamente, al concepto de ‘clase’, no en un sentido sociológico-político, sino como categoría lógica, es decir, como ‘un conjunto de entidades que tienen alguna característica común. Ésta puede ser accidental siempre que sea relevante para el caso’. Para cada clase, la CN, garantiza un respeto y trato igualitario por parte de la ley. No existe violación al principio referido en supuestos de trato desigual ante circunstancias o situaciones disímiles. Las discriminaciones o beneficios que tengan una causa razonable en atención a circunstancias particulares de un grupo o clase no lesionan la garantía de trato igualitario… La existencia de tratamientos diferenciados es válida siempre que tengan suficiente justificación conforme a pautas razonables de consenso mayoritario.” (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
14– “El núcleo del problema en la aplicación del principio de igualdad finca en el discernimiento –en cada caso– de cuándo la discriminación efectuada por el legislador es válida o no. La expresión ‘discriminación’ es utilizada como sinónimo de trato desigual, el cual puede ser legítimo o no. Para efectuar este control de validez en la discriminación legal, es menester apelar a la pauta de ‘razonabilidad’ (art.28, CN). Ésta exige el análisis conjunto de tres elementos: a) Las características y particularidades de las circunstancias que motivan el trato desigual; b) La materia legislada y c) Los propósitos buscados por el legislador a través de la desigualdad. Para que la discriminación legislativa sea válida es menester que entre los tres elementos mencionados exista una interdependencia e incidencia tal que uno de ellos presuponga al resto y viceversa. No basta con que los sujetos o la circunstancia merecedora del trato desigual cuenten con particularidades distintivas, sino que además tal disimilitud de situación debe guardar relación y tener relevancia con la materia legislada y con los fines perseguidos en la legislación que introduce el trato desigual. Si alguno de estos elementos estuviera ausente en el análisis, el control de validez quedaría trunco y conduciría a una aplicación parcializada –y hasta violatoria– del principio de igualdad jurídica.” (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
15– “La materia legislada es la inembargabilidad de las remuneraciones y jubilaciones de los empleados públicos por deudas provenientes de mutuos dinerarios o compra de mercaderías. Para conocer la
16– “Aplicando la pauta de razonabilidad, corresponde verificar si las diferencias existentes entre los empleados públicos y los privados tienen incidencia y relación con la materia legislada y encuentran vinculación con la
17– “A los fines de la protección de los sueldos de los agentes públicos contra la usura, las diferencias existentes entre la situación de los empleados estatales y los del sector privado tienen trascendencia, ya que el contenido eminentemente ético y la naturaleza de la función imponen un tratamiento diferenciado que asegure y garantice la transparencia de la prestación pública en pos del bienestar general. Existe razón válida que justifica por qué es necesario combatir la usura sólo respecto de los empleados públicos y no también con relación a los agentes de la actividad privada que están expuestos a igual peligro. El ejercicio de un empleo público exige absoluta corrección y transparencia, lo que difiere sustancialmente con lo que acaece en la actividad privada, desde que allí están en juego nada menos que los supremos intereses de la colectividad.” (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
18– “Es posible concluir en la constitucionalidad del régimen legal del decr.6754/43 ratificado por ley 13894, por cuanto el privilegio allí instituido no deviene en irrazonable, sino que encuentra sustento en la naturaleza e intereses superiores involucrados en el empleo público y se justifica en la diversidad y disimilitud de deberes y obligaciones que pesan sobre un agente público respecto de los trabajadores y obreros del sector privado. La oportunidad, mérito o conveniencia que oportunamente tuvo en cuenta el legislador ponderando los diversos intereses, comporta una zona de reserva constitucional en el marco de la división de poderes, que los jueces debemos respetar salvo antijuridicidad o irrazonabilidad.” (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
19– En el caso concreto, se advierte que en el expediente principal obra en copia el contrato que suscribieron las partes por el mutuo o préstamo dinerario, en el que se dejó sentada la expresa renuncia en los términos de la LP N°8024 art.49, inc. c), a la inembargabilidad de sus haberes jubilatorios que percibe como beneficiario de la Caja de Jubilaciones de Cba., prestando expresa conformidad a que el 20% de su haber sea embargado en caso de demanda judicial. Sin embargo, concurren en el caso las hipótesis previstas por los arts.1y 2, decr.-ley 6754/43, ratificado por ley 13894, ya que la pretensión demandada responde a un préstamo de dinero, y el propio accionado ha afectado su haber jubilatorio en la proporción del 20% admitida por dicho régimen. Es decir, se encuentra cumplida la excepción legal, que establece “salvo en la proporción y condiciones del presente decreto” (art. 1°
20– No obstante, el TSJ ha englobado ambos supuestos: “suministro de mercaderías” y “préstamos en dinero” del art. 11, decr.6754/43, y ha declarado la inembargabilidad de las remuneraciones de los agentes públicos, sin efectuar ninguna distinción acerca de lo normado por dicha artículo. Sin embargo, los motivos que inspiraron su pronunciamiento atienden a los empleados y personal en actividad, y no a los pasivos. Por ello, siendo el demandado, jubilado provincial, se rige por el ordenamiento local en la materia que integra el derecho público cordobés, verificándose que la proporción en la que se afectó su haber es la permitida por el art.49, ley 8024, “mediando comunicación fehaciente a la Caja”, condición que corresponde comprobar y en su caso, subsanar. La inembargabilidad genérica que surge del art.14, inc. c), ley 24241, no se contrapone a lo dicho (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
21– Por un lado se encuentra en vigencia el decr.-ley 6754/43, ratificado por ley 13894, y por el otro el art. 49, ley 8024. Entonces, corresponde precisar a cuál embargo se refieren las normativas, si sólo al ejecutivo (art.526, CPC) o, también, al ejecutorio. A esos fines, debe atenderse a los postulados constitucionales que inspiran la protección del haber y pensiones jubilatorias, sin afectar el legítimo derecho de los acreedores que facilitan un préstamo dinerario. Así, conjugando ambos intereses y valores, se estima que la situación prohibida por las normas que amparan la intangibilidad de las jubilaciones alcanza al embargo ejecutivo y no al ejecutorio, desde que éste proviene de una sentencia firme que concluye el proceso de ejecución. En tal caso, la condena por una deuda ejecutiva reclamada es un derecho que asiste al acreedor, más cuando no se ha desconocido con fundamento valedero la firma del documento ni se ha articulado la falsedad de la ejecución, y como ocurre en el caso, el propio beneficiario de la jubilación ha afectado parte de su haber, en la proporción permitida por la ley, al pago de su acreencia. Lo contrario implica “otorgar tutela jurisdiccional a un ejercicio abusivo del derecho, vedado por el ordenamiento vigente (art.1071, CC).”. Corresponde declarar la constitucionalidad de las normas nacionales y provinciales que disponen la inembargabilidad del haber jubilatorio del demandado (arts.49, ley 8024, 1 y 2, ley 13894 y 14 inc.c), ley 24241). (Minoría, Dra. Palacio de Caeiro).
22– Es inconstitucional el inc.c) art.49, ley 8024. La materia se encuentra en el ámbito de atribuciones reservadas a la Provincia (arts. 121, 123 y 75, CN). El Poder Constituyente provincial, en el ámbito de sus facultades, dispuso “El Estado Provincial, en el ámbito de su competencia,… asegura jubilaciones y pensiones móviles… La ley establece un régimen general previsional que contemple las diferentes situaciones o condiciones laborales, conforme lo establece el art.110 inc.17…” (art.57, C.Pcial.). El art.110 establece: “Corresponde al Poder Legislativo:… inc. 17) Dictar una ley general de jubilaciones, retiros y pensiones…”. En el marco constitucional de referencia, la Lp 8024 aparece dictada dentro de las facultades que la propia CPcial se ha reservado, siendo idónea para dar respuesta a la cuestión planteada por la demandada al tiempo de requerir el levantamiento de embargo de sus haberes previsionales, no rigiendo en el caso las normas nacionales, toda vez que existiendo disposición específica en el orden provincial, dictada por el Poder Legislativo en uso de las facultades y deberes expresamente establecidos por la norma constitucional, se avasallaría la órbita de las atribuciones reservadas (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
23– Como requisito de validez en lo que respecta a la declaración de inconstitucionalidad, resulta imprescindible la adecuación de la norma a la disposición constitucional que le da origen, así como a los principios que informan la materia constitucional en su conjunto, por cuanto la falta de tal adecuación determinará la necesidad de la declaración jurisdiccional en su contra. No resulta irrazonable que, tomando como fundamento los principios de la seguridad social, se proteja al haber jubilatorio de las medidas compulsivas de cobro que puedan intentar los acreedores, por cuanto frente al principio que dispone que el patrimonio del deudor constituye la prenda común de los acreedores se alza el fundamento tuitivo de la protección al haber previsional, como principio con reconocimiento y rango constitucional. No obstante ello, dentro del capítulo destinado a los derechos sociales en la CPcial, se establece que todas las personas en la provincia tienen derecho a “…la inembargabilidad de la indemnización laboral y de parte sustancial del salario y haber previsional” (art. 23 inc. 5) (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
24– Dicha norma implica –art.23, inc.5, CPcial.– que, entre los derechos reconocidos al ciudadano en la Constitución, se encuentra el de inembargabilidad de parte sustancial del haber previsional. Tal cosa no es lo que ha hecho la norma cuestionada (decr.-ley 6754/43, ratificado por ley 13894), toda vez que ésta establece la inembargabilidad absoluta del total del haber previsional con excepción de los supuestos que menciona, lo que en definitiva implica que el legislador se ha excedido respecto de lo previsto por la norma constitucional, yendo más allá de lo declarado como derecho del ciudadano en lo que se refiere a este aspecto. Si a ello se suma que tal disposición resulta contraria al principio de igualdad ante la ley al sustraer a un determinado grupo de personas de la regla general de que el patrimonio del deudor es prenda común de los acreedores, la presunción de inconstitucionalidad se refuerza (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
25– La violación al principio de igualdad puede ser invocada por aquel a quien, en virtud de un privilegio o exención acordado a un grupo, se le niegue aquello que puede obtener respecto de otros individuos que, según su punto de vista, se encuentran en paridad de circunstancias con los beneficiados por el régimen legal, debiendo demostrar la irrazonabilidad de la normativa en cuestión. El legislador puede establecer trato desigual siempre que resulte razonable. Así, las leyes pueden y deben ciertamente tratar en forma desigual a grupos o categorías de personas que se hallen en condiciones diferentes, pero sólo cuando hay una razón para distinguir; pero sucede que aparece irrazonable la desigualdad plasmada en cuanto los haberes jubilatorios pueden ser afectados a favor de organismos de previsión, el fisco, entidades que agrupan a los sectores activos y pasivos legalmente reconocidos, obras sociales o mutuales (art.49 inc.d) ley 8024), creando un sistema privilegiado de unos en desmedro de otros. Se traduce en un beneficio concedido solamente a un grupo de individuos sin que medie en cuanto a ellos ninguna situación especial que justifique un trato diferenciado (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
26– Si la ley cuestionada va más allá de lo que la norma constitucional dispone al declarar inembargable la totalidad del haber jubilatorio, exceptuando de esta limitación sólo a algunos acreedores sin razón aparente para tal discriminación, y a ello se suma que la inembargabilidad puede ser parcialmente renunciada por el beneficiario a favor de algún acreedor –lo que en definitiva pone en sus manos la posibilidad de determinar arbitrariamente a qué acreedor le paga y a cuál imposibilita de cobrar–, la tacha de inconstitucionalidad deviene admisible no sólo por la irrazonabilidad de lo dispuesto por la norma al excederse respecto de la previsión constitucional, sino, además, por resultar ello violatorio de los derechos de propiedad e igualdad del acreedor impugnante, que es quien plantea la cuestión sometida a jurisdicción. Su violación sólo puede ser invocada por aquél a quien se pretenda imponer condiciones que no gravitan sobre otros en idénticas circunstancias o por aquél a quien se pretende excluir de un beneficio acordado a otros, siendo ésta la situación del acreedor ejecutante. (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
27– Corresponde declarar la inconstitucionalidad del inc. c, art. 49, ley 8024, en cuanto dispone la inembargabilidad de la totalidad del haber previsional y, en virtud de ello, rechazar el pedido de levantamiento de embargo formulado por la accionada, debiendo respetar el embargo el límite del 20% del haber previsional, porcentaje establecido por la misma ley como embargable y que respeta lo establecido por el art.23 inc. 5, CPcial. Además, fue el propio deudor apelante que solicita se reconozca la constitucionalidad de la normativa en cuestión, siendo que prestó expresa conformidad a que su haber fuera embargado en la proporción permitida por ley (20%) del total a percibir; mal puede luego alegar la inembargabilidad de su jubilación, siendo de aplicación la doctrina de los actos propios (Mayoría, Dres. Zarza y Simes).
Rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar la resolución atacada en todas sus partes, con costas al apelante (art. 130, CPC).
