EMERGENCIA ECONÓMICA (Reseña de Fallo)

Daños provenientes de incapacidades laborales. CONSOLIDACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA. Inconstitucionalidad del art. 7, inc. d), ap. “e”), ley 8836 La importancia de este fallo radica en que el TSJ, además de realizar un minucioso análisis de las circunstancias económicas y políticas que justifican la declaración del estado de emergencia, se pronuncia sobre la inconstitucionalidad del art. 7 inc d) ap. “e”, ley 8836, respecto de aquellos a quienes por sentencia firme se les ha reconocido su incapacidad laborativa, y que,de aplicarse dicha normativa, se vería afectada la garantía constitucional del resarcimiento a la persona que ha sufrido un daño a la vida o a la salud.

Relación de causa Llegan las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia, en virtud del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba contra la resolución del a quo que declarara la inconstitucionalidad del art. 7 inc. d), ap. “e”), ley 8836, a petición del ejecutante –acreedor de una indemnización a causa de la disminución de su capacidad laborativa reconocida por sentencia definitiva–. Contra el progreso de la ejecución de la condena, la ejecutada (Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba) habría planteado que el crédito se encuentra atrapado por el régimen de consolidación previsto por la ley 8836, lo que diera origen al planteo de la ejecutante cuestionando la constitucionalidad de la normativa de emergencia de que se trata.

Doctrina del fallo 1- Se impone efectuar un análisis integral de la cuestión constitucional deducida, actualizando a las circunstancias fácticas de autos y a la legalidad objetiva vigente, las consideraciones vertidas en diferentes precedentes jurisprudenciales relacionados y confrontando su fuerza vinculante como directriz de interpretación constitucional para la resolución de esta causa, al amparo de la nueva normativa. En dicha senda, se sostuvo que la validez constitucional de la ley 8250 no excluye que circunstancias particulares pongan su aplicación en entredicho con las garantías constitucionales. Las pautas para tipificar esa excepcionalidad deben ser hoy contrastadas con las normas vigentes que contemplan la posibilidad de excluir otras obligaciones distintas a las enumeradas taxativamente (conf. art. 7, inciso d), apartado “e” de la ley 8836 y art. 16, ley 9078). (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

2- La CSJN ha señalado como requisitos de la emergencia: “1) Que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) Que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) Que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) Que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria”. Tales requisitos forman parte del examen de constitucionalidad de las leyes que establecen moratorias en favor del Estado deudor. En relación con el análisis de la razonabilidad, debe incluir el de la naturaleza de la obligación cuya moratoria se dispone porque, en tanto los precedentes jurisprudenciales se limitaron al ejercicio del derecho de propiedad, en la ley de consolidación de deudas se incluyen obligaciones que exceden esa órbita, como cuando afecta la capacidad productiva de las personas trabajen o no en relación de dependencia con el Estado; o la salud y la vida de las personas, derechos que configuran un mínimo a respetar aun por las leyes de emergencia (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

3- En nuestro país existe un derecho constitucional consolidado en favor de la validez de la emergencia siempre que se cumplimenten las siguientes condiciones: realidad de la emergencia, legitimidad de la normativa que la imponga, transitoriedad y razonabilidad. “El derecho de emergencia no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen, en el interés de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda”. Las leyes 8250, 23982, 25344, 25561 y 25725 se enmarcan en lo dispuesto por los arts. 1, 5, 104, 105 y cc, CN, vigente al momento de su emisión, y en los arts. 1, 110 inc. 32 y 39, 111, 144 inc. 2 y cc, CCba. (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

4- El objetivo de ley 8250 era proteger los intereses vitales de la comunidad –subsistencia y normal funcionamiento de la Administración Pública provincial y sus entes descentralizados–, a fin de cumplimentar con los principios sustentados en los preámbulos de ambas Constituciones. Tales objetivos se mantienen en las leyes 8836 y 9078, que remiten a aquélla (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

5- Es sumamente discutido en el marco del derecho público el real alcance de la revisión judicial de la emergencia, vinculándosela con las cuestiones políticas, de gobierno o institucionales, excluyéndose generalmente el control judicial en sus aspectos primordiales. El análisis de la situación de emergencia puede comprender, entre otros, los siguientes aspectos: a) verificación material de la existencia de la emergencia; b) valoración o apreciación de tales hechos en función de la determinación de los comportamientos a seguir; c) fundamento jurídico de la emergencia, competencia, forma y fin; d) razonabilidad; e) temporalidad (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

6- La situación de emergencia debe ser analizada en función de la realidad fáctica existente en el momento de fallar la causa, y la constitucionalidad de las leyes debe ser evaluada en ese momento, en función de las circunstancias en que fueron dictadas, conclusión particularmente válida en el caso, en que la realidad económica es condicionante de la constitucionalidad discutida, sumado a la sanción de nuevas normas constitucionales (Reforma CN,1994) e infraconstitucionales (LN 25344; 25561 y 25725; LProv. N° 8835, 8836, 9078), que modulan con nuevos alcances la interpretación de la ley 8250, a una nueva realidad social (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

7- La restricción que impone el régimen de emergencia “debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales”. En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una técnica que indaga la relación entre los medios utilizados y los resultados conseguidos, con el siguiente criterio: mitad racional y mitad justo, pudiendo relacionarse con las más diversas modalidades del ejercicio de la función administrativa (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

8- La consolidación de pasivos comporta una medida que guarda razonabilidad con la gravísima situación económico-financiera que vive el país, incluyendo a la provincia de Córdoba, como es de público conocimiento. Cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17, CN, sino una limitación impuesta por la necesidad de superar o atenuar una situación de crisis, siempre que la legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que contiene la Constitución (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

9- Se suscita un conflicto entre el interés particular del actor, quien reclama el pago de una indemnización por incapacidad reconocida por sentencia definitiva, y los medios arbitrados por la Provincia para procurar solucionar la emergencia, en el cual la ley cuestionada es una más dentro de un conjunto de disposiciones encaminadas a la misma finalidad. En tal divergencia, el Estado no se ha encontrado en condiciones de afrontar por medios genuinos el abono de sus obligaciones. Frente a ello, la sociedad debe realizar los esfuerzos necesarios para superar la crisis, y el interés individual debe ceder ante el conjunto de la sociedad y posponer el ejercicio inmediato de su derecho, el que no le ha sido desconocido sino postergado (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

10- Se hace preciso determinar las circunstancias fácticas, para juzgar si encuadra en los supuestos de excepcionalidad, merced a los cuales la normativa de emergencia trasciende el mero diferimiento temporal del goce del derecho sustantivo del particular, acreedor de un resarcimiento que se vincula con la disminución de capacidad laborativa, para convertirse en una sustancial violación a los derechos constitucionales, en condiciones que no compatibilizan con las directrices en función de las cuales es dable admitir la validez constitucional del régimen de emergencia. Debe establecerse si es contraria a la razonabilidad que toda limitación de un derecho debe respetar –para resultar constitucionalmente admisible– la inclusión de las obligaciones como la declarada en autos, dentro de las deudas consolidadas (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

11- La protección del derecho a la vida y a la integridad personal importa el derecho a ser resarcido en estos supuestos, que no pueden considerarse exclusivamente bajo la órbita del derecho a la propiedad. Los tratados que, conforme al art. 75 inc. 22, CN, tienen jerarquía constitucional, prevalecen sobre el derecho interno, y su interpretación debe ser congruente con estos principios superiores; el Estado se comprometió a respetar a través de tratados aquello que se vincula con el derecho a la incolumidad de la persona, es decir, de quien sufre un daño a la vida o a la salud (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

12- Se ha sostenido la inconstitucionalidad de la ley 8250 con relación a la obligación del Estado de indemnizar daños que lesionan el derecho a la integridad física o salud de la persona, dado que tal derecho, por su naturaleza, no es exclusivamente patrimonial y configura un mínimo a respetar aun por las leyes de emergencia. Igual solución habrá de adoptarse con relación a la consolidación de obligaciones –de la misma naturaleza– dispuesta por la ley 8836 que –en lo particular– remite a las disposiciones de la ley 8250. Tal solución también se desprende de las leyes provinciales emergenciales dictadas a posteriori de la normativa opugnada. La respuesta podría inducirse –en sentido análogo– de la ley 9078 y del decreto 2656/01, que contempla la posibilidad de disponer la exclusión de otras obligaciones cuando mediaren circunstancias de excepción vinculadas a desamparo, indigencia o créditos comprendidos en situaciones de naturaleza similar, cuando la obligación tuviera carácter alimentario (art. 16, ley 9078)(Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

13- Aun cuando la potestad para excluir tales pasivos –obligaciones de carácter alimentario– es concedida de modo expreso sólo al Poder Ejecutivo local, la ratio iuris del artículo 16, ley 9078, radica en propiciar un tratamiento especial a determinados créditos que –en virtud de la particular naturaleza del derecho involucrado– justifican una consideración diversa y particularizada frente a la situación de emergencia que atraviesa el fisco. Por tal razón, debe declararse inválida la normativa que consolida la indemnización debida por daños padecidos en la salud e integridad del accionante (Voto, Dres. Rubio, Tarditti, Cafure de Battistelli, Pueyrredón).

14- Tras analizar el art. 7, ley 8836, apartado d) inc. e), el TSJ ha dicho: “Ha sido voluntad del legislador excluir de la consolidación otras deudas del Estado Provincial –además de las contempladas en la ley 8250– atendiendo a la naturaleza del crédito, a situaciones de desamparo e indigencia vinculadas con obligaciones de carácter alimentario”. Esta voluntad legislativa se ha reforzado con la sanción de la ley 9078, art. 16. Así, el conflicto de intereses debe resolverse dando preferencia y poniendo en acto la concreta voluntad legislativa así declarada, al propio tiempo que debe garantizarse la plena vigencia de los derechos constitucionales implicados que revisten supremacía normativa. Dicho aspecto tiene su directriz en la propia ley 8836 (art. 9) y se vincula a la naturaleza alimentaria del crédito judicialmente reconocido (Voto, Dr. Sesin).

15- Si las leyes 8836 y 9078 autorizan a desplazar de la consolidación a los créditos atendiendo a su naturaleza y al carácter alimentario, la percepción de la indemnización reconocida al actor se exhibe como la solución a una circunstancia de excepción que torna directamente operativa la exclusión de la consolidación habilitada por el propio Poder Ejecutivo. En caso de duda u oscuridad, debe priorizarse la aplicación del régimen común, con mayor razón frente a graves situaciones humanitarias. Por consiguiente, resulta inaplicable la consolidación de deudas dispuesta por la ley 8836 en relación al caso tratado (Voto, Dr. Sesin).

16- La declaración de emergencia económica es una atribución legislativa inspirada en la evaluación que hace el órgano electoral de graves perturbaciones económicas que impiden el normal funcionamiento del Estado Provincial y por ende ponen en riesgo la satisfacción del interés general. En la ley 8836 no se declara ni se reconoce o describe emergencia económica alguna de modo expreso, sin que resulte legítimo inferirla de la realidad, o asumir cada juez según su percepción de la marcha de la gestión pública que la emergencia existe, ni tan siquiera encontrarse autorizado a considerarla tácitamente declarada en razón de la remisión a otra norma anterior que sí contenía declaración expresa en ese sentido (Voto, Dra. Blanc de Arabel).

17- La extrema y excepcional medida (emergencia económica) debe reunir la condición de declaración expresa por el órgano legislativo, que es el que se encuentra facultado por la CPcial, tanto para fijar la extensión de la medida como el plazo para superarla y la selección de los medios menos gravosos posibles para alcanzar el objetivo. Como dichos extremos no surgen explícitos de la ley cuestionada en su constitucionalidad, no sólo porque la emergencia no ha sido declarada sino porque no se ha efectuado búsqueda alguna de superación según medios menos gravosos, sino una simple remisión a otra emergencia anterior, de modo de convertir en regla ordinaria la que debiera ser excepcional; luego, la ley 8836 no reúne los requisitos exigidos para considerar constitucional una consolidación de pasivos en el Estado Provincial, como expresión de una emergencia económica que no ha obtenido el correspondiente aval legislativo (Voto, Dra. Blanc de Arabel).

18- Las limitaciones en el derecho de propiedad, al establecer esperas en la percepción de derechos patrimoniales reconocidos en sentencia firme, bajo esas condiciones, resulta violatoria de la garantía constitucional al derecho de propiedad. No obstante, aun tratada la cuestión emergencial como un ordenamiento único, se llegaría a idéntica conclusión. La ley 8250 –a la que remite el plexo cuestionado– excluye los daños materiales, emergentes, ciertos, presentes e inmediatos “a la vida, en el cuerpo o en la salud de las personas físicas” (art. 2, inc. 4) con excepción de “...los créditos (...) nacidos con motivo de la relación de empleo público” (arts. 2, inc. 4 y 8, inc. a). Esta discriminación que hace la propia normativa de emergencia según el daño o la lesión a la integridad psicofísica que se inflija en la persona de un empleado público o en la de un trabajador del sector privado, resulta inconstitucional e irrazonable, lesionándose el principio de igualdad ante la ley (Voto, Dra. Blanc de Arabel).

19- Si se ha definido la vida y la salud como los derechos o valores supremos de nuestro ordenamiento jurídico, no se puede al mismo tiempo postergar la protección de ellos por necesidad de tutelar otros de jerarquía intrínsecamente inferiores; tales como –en el caso– la naturaleza de la relación laboral (pública o privada) con motivo o en ocasión de la cual acaeció el hecho lesivo. La reparación del daño o menoscabo a la integridad psicofísica y espiritual merece, de parte del derecho y de los agentes que operan, idéntico tratamiento que procure el resarcimiento pleno de las lesiones provocadas (Voto, Dra. Blanc de Arabel).

20- Es notorio que la realidad se presenta con graves dificultades desde el punto de vista económico y financiero en el sector público y también privado; y si bien ello puede ser suficiente para que los particulares entre sí, tengan que flexibilizar sus relaciones creditorias y entonces los plazos de cumplimiento de las obligaciones se prolonguen a períodos no previstos, o los créditos sean cobrados con quitas importantes y el interés se aplique con tasas inferiores a los fines de incentivar el pago del capital por el deudor, también deviene evidente que el Estado no está al margen de dicha realidad, y por más que se comprometiera a observar en su gestión un desempeño solidario, eficiente y de servicio de la función estatal, desnuda su debilitada realidad económica y/o financiera, declarando –una vez más– la emergencia económica(Voto, Dr. Andruet).

21- La consolidación de la deuda pública no supera ningún “test de razonabilidad” de la norma en cuestión y de allí, su inconstitucionalidad. Si las leyes de consolidación nacional o provincial no tienen afirmado el mencionado parámetro de la razonabilidad, se convierten en una estructura normativa victoriana para avasallar con los créditos en contra del Estado imponiendo en consecuencia a los acreedores tener que requerir la inconstitucionalidad de la ley para poder efectivizar hic et nunc su crédito. De esta forma, resulta in re ipsa la conexión apodíctica, entre el derecho constitucional que se dice lesionar: como es el derecho de propiedad y la temporalidad que la ley indica como plazo para resarcir la obligación existente (Voto, Dr. Andruet).

22- La regulación que restringe los derechos de los particulares debe ser impuesta con un carácter eminentemente transitorio, por lo que, cabe reconocer, si los dieciséis años –como plazo máximo– que la normativa emergencial ha dispuesto para efectuar la amortización pertinente, son en verdad razonables. La cuestión, a más de merecer para una ponderación en concreto y estrictamente económica y financiera, requiere conocer inicialmente a cuánto asciende el pasivo que se consolida, para saber con ello si el plazo es o no excesivo. Es posible ponderar acerca de la vinculación que habrá de existir entre la emergencia, la excepcionalidad y la temporalidad. Si la emergencia es ordinaria y sus efectos no son temporalmente limitados, no es que el Estado está en emergencia, sino de que debe asumir el fracaso orgánico y sistemático de su propia realización como administrador de la cosa pública (Voto, Dr. Andruet).

23- El período de dieciséis años impone una verdadera discronía entre lo que impone y la base fáctica sobre la cual ella habrá de recaer, lo cual de por sí es suficiente y necesario para la declaración de inconstitucionalidad. Lo desmesurado del lapsus establecido en la ley de consolidación genera incertidumbre en las posibilidades del efectivo cumplimiento, entrando en juego así las propias contingencias de la vida humana. Por otro costado, a los dieciséis años habrá que sumarle, desde el punto de vista particular, el tiempo que se requirió para la declaración judicial de la existencia y la exigencia del crédito, todo lo que justifica la declaración de inconstitucionalidad en el caso concreto del régimen de consolidación previsto por la ley 8836 (Voto, Dr. Andruet).

Resolución 1) Rechazar el recurso de inconstitucionalidad deducido en autos por el señor representante legal de la Provincia de Córdoba y confirmar la resolución impugnada. Con costas por su orden.

TSJ en pleno Cba. 7/10/04. Sent. N°149. “Moyano Antonio Benito c/ Sup. Gobierno de la Pcia. de Cba –Incapacidad– Recurso de Inconstitucionalidad”. Luis Enrique Rubio, Aída Lucía Teresa Tarditti, María Esther Cafure de Battistelli, José Alberto Pueyrredón, Domingo Juan Sesin, M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Armando Segundo Andruet(h) •

EMERGENCIA ECONÓMICA (Reseña de Fallo)

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