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La presente causa trata de la solicitud que el actor dirigió a la Administración Nacional de la Seguridad Social con el objeto de que se reajustaran sus haberes jubilatorios por la distorsión sufrida en relación con las remuneraciones percibidas por los trabajadores activos. La sentencia de primera instancia dejó sin efecto la decisión administrativa que había rechazado el pedido, fijó el haber inicial, estableció la movilidad que debía reconocerse para períodos previos y posteriores al 1/4/1991 y determinó las costas en el orden causado por aplicación del art. 21, ley 24463. La Cámara de Apelaciones hizo lugar parcialmente a los recursos interpuestos por ambas partes. El de la demandada, al modificar la movilidad acordada en el fallo apelado para los períodos posteriores al mes de marzo de 1995, y el de la actora en cuanto a la distribución de las costas. Sobre este último aspecto, la Cámara revocó el fallo de primera instancia y decidió imponerlas a la ANSeS, por entender que el art. 21, ley 24463 era inconstitucional. El organismo demandado y la Fiscal General ante la Cámara interpusieron sendos recursos ordinarios de apelación con el objeto de impugnar la decisión tomada por el tribunal de apelaciones de no aplicar el art. 21, ley 24463, y controvertir las razones por las cuales fue declarado inconstitucional. En su expresión de agravios, el representante de la ANSeS manifiesta que la convalidación de una decisión como la recurrida pondría en crisis no sólo los fondos que administra el organismo, sino todo el sistema que el legislador diseñara para la actuación judicial de la ANSeS. Levanta en su favor los argumentos mediante los cuales la CSJN fallara en el caso » Boggero» (Fallos: 320:2792). En similares términos discurren los fundamentos expuestos por la representante del Ministerio Público. La parte recurrida no dio respuesta alguna ante el traslado que se le corriera de los memoriales antedichos.
1– Se ha dicho en relación con la constitucionalidad del art. 21, ley 24463, que la circunstancia de que la ley disponga que las costas se abonen en el orden causado no trae aparejada una lesión a las garantías de la igualdad y propiedad, pues el régimen favorece a ambas partes por igual y no se advierte que la circunstancia de abonar sus trabajos a un profesional implique la confiscación de los bienes del obligado. El tema en debate es materia de carácter procesal y puede ser resuelto por las leyes en la forma que consideren más justa, sin que sea indispensable que en todos los casos aquéllas se impongan al vencido. (Del fallo de la Corte).
2– La calidad de parte asumida por la Administración en el procedimiento de la ley 24463 y la consiguiente inaplicabilidad de la doctrina de la Corte elaborada durante la vigencia de disposiciones procesales anteriores, no alcanza para justificar la aplicación del principio objetivo de la derrota al ámbito de las causas con objeto previsional. Es que el legislador contempló un régimen específico de distribución de costas que impide cargar los gastos al vencido, ya sea que se trate del jubilado o de la administración previsional, criterio que no cabe tachar de irrazonable si se considera que las partes intervinientes en este tipo de juicios son, por un lado, quienes pretenden el reconocimiento de derechos de la seguridad social y, por otro, los organismos de previsión que defienden a la comunidad que conforman sus beneficiarios y al funcionamiento regular del sistema de jubilaciones y pensiones con el que se relacionan. Por ello, si el sistema en sí mismo encuentra una de sus bases primordiales en el principio de solidaridad social, es coherente con ese principio que los miembros de la comunidad de beneficiarios que obtuvieron una decisión errónea del órgano de aplicación deban contribuir con la exención de las costas en el ulterior proceso judicial. (Del fallo de la Corte).
3– El art. 21 forma parte del capítulo 2 de la ley 24463, Reforma al Procedimiento Judicial de la Seguridad Social, y se limita al siguiente texto: «En todos los casos las costas serán por su orden». Una regla semejante implica que cada una de las partes debe afrontar los gastos generados por su propia actividad procesal y la mitad de los gastos comunes derivados del pleito. (Voto, Dra. Argibay).
4– La sentencia dictada por el tribunal a quo niega validez constitucional al art. 21 apoyándose en el argumento de que imponer a una persona la obligación de afrontar gastos que demanda la defensa de sus derechos es una manera de desvirtuar o restringir el alcance del derecho defendido. En lo que respecta a los juicios previsionales, la detracción de cierta cantidad de dinero a ese fin implica una disminución del derecho a cobrar de manera «integral» los montos fijados en la sentencia dictada en su favor. En la medida que este crédito forma parte de los derechos protegidos por la Constitución Nacional (art. 14 bis y 17), la mentada restricción comporta una trasgresión anticonstitucional. Este argumento suele ser presentado como «principio de integridad de los derechos» y es el que utilizó la Cámara de Apelaciones para justificar su decisión de omitir la aplicación del art. 21 e imponer las costas a la parte demandada. (Voto, Dra. Argibay).
5– En el precedente » Boggero», la Corte convalidó el art. 21, ley 24463. Para ello se apoyó en la regla de que los organismos previsionales pueden ser válidamente eximidos de la condena en costas. En este caso, la Corte fundó su decisión en que el organismo previsional no actuaba como parte demandada por el recurrente, aun cuando había emitido el acto administrativo impugnado en sede judicial y participaba en el proceso judicial para defender la legalidad de su actuación. Según quedó explicado en un caso posterior, la intervención de la autoridad previsional en el proceso sólo perseguía una «mejor aplicación de la ley» y no tenía el efecto de plantear una controversia de intereses con el recurrente «en los términos del pleito común». (Voto, Dra. Argibay).
6– Ni del principio de la «integridad de los derechos» se derivan razones para declarar la inconstitucionalidad del art. 21, ley 24463, ni el argumento utilizado en «Boggero» y sus antecedentes es plenamente apto para justificar la exención de costas de la Anses en todos los casos, como parece desprenderse del texto legal. Sobre esto último debe señalarse que la imposibilidad de condenar en costas a la Anses no parte, según el derecho hoy vigente, del modo en que se interprete su participación en el proceso judicial restándole el carácter de «parte demandada», sino de la ley misma en cuanto ordena distribuir las costas en el orden causado. Por otro lado, la ley 24463, en el mismo capítulo 2 referido al procedimiento judicial, establece que la Administración Nacional de la Seguridad Social «actuará como parte demandada» (art. 15, texto según ley 24655). (Voto, Dra. Argibay).
7– El argumento de la «integridad del derecho» descansa en el presupuesto, enteramente discutible, de que los derechos sólo se ven respetados si los costos que demande su ejercicio son soportados por una persona distinta de su titular, sea un tercero, sea el Estado. No hay ninguna razón que justifique la pretensión de que semejante principio tiene vigencia constitucional. El dato de que el ejercicio de un derecho conlleve ciertos gastos no justifica por sí solo afirmar que se ha producido una violación o restricción inconstitucional del derecho en cuestión. En general, los costes que demanda el ejercicio de los derechos corren por cuenta del titular a menos que se encuentre vigente una norma que desplace tales expensas hacia terceros o hacia el Estado, por ejemplo, para asegurar el acceso al goce de esos derechos por parte de personas cuyas condiciones económicas son insuficientes. (Voto, Dra. Argibay).
8– El punto no es, entonces, si el ejercicio del derecho de defensa ha devengado gastos, sino a quién debe imputarse ese gasto y si es legítimo que deba soportarlo el titular o, en cambio, la incidencia patrimonial debe ser desplazada hacia un tercero. El intento de justificar este desplazamiento del gasto en el hecho de que se trataría de una disminución patrimonial para el titular del derecho es una petición de principio, puesto que gasto y disminución patrimonial significan lo mismo. Si se lleva este criterio al tema que nos ocupa, puede decirse que el correcto planteo del problema es si resulta válida una norma que, como el art. 21, ley 24463, impone, sin excepción, la obligación de afrontar los gastos que demanda su defensa en juicio a quien la ejerce, o si, en cambio, hay alguna razón independiente para concluir que en algunos casos el reembolso de esos costos por la contraparte es constitucionalmente exigido. (Voto, Dra. Argibay).
9– Para responder si la imposición de costas en el orden causado configuraba una violación al derecho de propiedad del expropiado, la Corte señaló (Caso «Damián J. y Leonardo García Laborde v. Dirección General de Fabricaciones Militares» (Fallos: 204:534), que en toda sentencia «una es la justicia de la indemnización por ella establecida y otra la justicia de lo que decide con respecto a las costas. No cabe, pues, alegar que la indemnización debe ser justa para hacer recaer la totalidad de las costas sobre el expropiante aunque no haya razón procesal para imponérselas. La justicia de estas dos partes de la sentencia obedece a dos órdenes de consideraciones distintas. Por consiguiente, la constitucionalidad cuestionada no debe juzgarse desde el punto de vista de la influencia de las costas en el monto de la indemnización, sino desde el de la razonabilidad o arbitrariedad del criterio adoptado por el decreto para decidir lo relativo a su imposición. De ello se juzgará en función del derecho de propiedad, que por comprender a todo lo que integra el patrimonio, sería afectado por una disminución patrimonial sin causa, de imponerse el pago de costas con motivo de una actuación judicial exclusivamente determinada por la iniciativa y la actitud del expropiante». (Voto, Dra. Argibay).
10– Por lo tanto, el derecho a ser compensado por los gastos causídicos tiene una fuente independiente de la integridad del derecho de fondo discutido en el pleito y radica en la ilegitimidad del comportamiento asumido por la contraparte. Si esta última ha dado lugar al pleito de manera arbitraria o abusiva, los gastos ocasionados a la contraparte no tendrán una causa legítima y su reembolso resulta garantizado por el art. 17, CN. Pero cuando la posición asumida por la parte derrotada ha sido un ejercicio razonable del derecho de defensa, entonces ninguna confiscación se produce por el hecho de que cada uno de los litigantes sea obligado a solventar sus propios gastos. Precisamente, el punto crítico de la norma contenida en el artículo 21 es que no toma en cuenta la posibilidad de que las costas del juicio hayan sido ocasionadas de manera arbitraria o irrazonable por la parte cuya sinrazón dio lugar al pleito. Es decir, no contempla el supuesto en que esta Corte sí ha admitido que la condena en costas al vencido es constitucionalmente exigida. (Voto, Dra. Argibay).
11– El argumento de la “integridad del derecho reconocido al vencedor” es insuficiente, puesto que toma en cuenta un dato puramente empírico, a saber, la existencia de costes en el ejercicio del derecho de defensa, que por sí solo no sirve de orientación para establecer normativamente quién debe correr con tales gastos; si debe ser el titular del derecho en cuestión o un tercero. Considero, entonces, que la posibilidad de imponer a las partes la carga de soportar sus propios gastos resulta perfectamente válida desde el punto de vista constitucional, tanto en el ámbito general de la vida como en el terreno de los litigios judiciales. En esta medida, la presunción de constitucionalidad de la ley 24463 se mantiene y el precedente » Boggero», decidido por una Corte unánime, debe ser respetado. Por otro lado, cabe repetir que esta regla encuentra sus límites cuando las personas se ven en la necesidad de efectuar una disposición patrimonial por la acción arbitraria o abusiva de un tercero. En esta situación entra en funcionamiento otra regla según la cual tales gastos deben ser soportados económicamente por quien ha actuado fuera del marco de lo legítimo. (Voto, Dra. Argibay).
12– El sistema del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación se apoya en una presunción de que quien ha perdido un juicio ha actuado irrazonablemente y merece pagar los gastos del vencedor. Es una regla dura que, si bien se adapta perfectamente al principio de la integridad del derecho del litigante vencedor, desalienta el inicio de una acción judicial por parte de quienes sufrirían un impacto en su patrimonio proporcionalmente significativo en caso de concretarse el riesgo –siempre presente– de perder el juicio y ser condenado en costas. Pero, de todos modos, no deja de ser una presunción puesto que admite prueba en contrario (art. 68, 2º párr., CPCN). Entre las diversas razones que son aceptadas como aptas para doblegar este principio en contra del derrotado se cuentan la «razón fundada para litigar» y la «necesidad del pronunciamiento judicial». De tal manera, el principio general sufre una reformulación que le quita carácter «objetivo» e introduce el merecimiento como factor de la condena en costas. El sistema antes descripto no es el único posible sino uno de los diversos sistemas de atribución de las costas. (Voto, Dra. Argibay).
13– No hay razones de peso para afirmar que la presunción en que se apoya el principio «objetivo» de la derrota tiene carácter constitucional y habilite dejar de lado normas que, como la contenida en el art. 21, ley 24463, disponen un criterio diferente. En vista de que el art. 21, ley 24463 ha buscado una regla menos dura para la distribución de las costas, indudablemente para proteger en mayor medida los fondos públicos que administra la Anses, debe otorgarse a dicha decisión legislativa el máximo alcance que resulte compatible con la Constitución Nacional; dicho límite lo constituye la conducta arbitraria o abusiva con que la parte derrotada dio lugar al pleito. (Voto, Dra. Argibay).
14– El art. 21, ley 24463, en la medida que impide a los jueces apreciar si la parte derrotada ha incurrido en abuso no deja espacio suficiente para la operatividad del examen constitucional orientado a proteger la propiedad de las personas. A los efectos de llevar a cabo esta constatación, y sólo en esa medida, el art. 21 debe ser desplazado en favor de asegurar la vigencia de la garantía constitucional. No se deja de advertir que una pauta como la propuesta conlleva una corrección del precedente «Boggero», en cuanto admite la posibilidad de que el organismo previsional sea condenado en costas si ha dado lugar al proceso y a los gastos consiguientes de manera abusiva, esto es, defendiendo una posición carente de toda plausibilidad. (Voto, Dra. Argibay).
15– La corrección al precedencte “Boggero” es impostergable puesto que responde de manera directa a una exigencia constitucional, por un lado, y, por el otro, permite el ingreso en las decisiones judiciales de una realidad inocultable: el comportamiento del Estado en los pleitos previsionales ha descuidado en numerosas ocasiones el sentido que debe guiar la oposición en juicio a la procedencia de una demanda previsional y promovido una prolongación injustificada de las controversias. Sin embargo, debe mantenerse el precedente «Boggero» en cuanto convalidó el desplazamiento del principio objetivo de la derrota como regla general en las causas previsionales. De tal modo, mientras que en el proceso civil común la regla está dada por una presunción en contra de la parte derrotada (art. 68, 1º párr., CPCN) y la excepción que debe fundarse especialmente es la razonabilidad de su comportamiento (art. 68, 2º párr. del código citado), en el proceso previsional el principio es el inverso: la arbitrariedad del perdedor es lo que debe demostrarse a los efectos de condenarlo en costas; en caso contrario deberá seguirse lo dispuesto por el art. 21, ley 24463, y fijar las costas en el orden causado. (Voto, Dra. Argibay).
16– En el presente caso ninguna de las dos partes, en especial la actora que obtuvo una sentencia parcialmente favorable, ha demostrado que la otra haya actuado de manera infundada o carente de todo apoyo fáctico o normativo, de modo tal que haya ocasionado irrazonablemente la necesidad y prolongación del juicio y los gastos consiguientes. Sobre aquellos puntos que exigieron una demostración empírica, es decir, relacionados con premisas fácticas sobre cuya verdad las partes no se han puesto de acuerdo, la posibilidad de asignar responsabilidad a una u otra parte resulta inviable en virtud de que tanto la actora como la demandada formularon sus peticiones y defensas en escritos que no contienen ninguna relación circunstanciada del caso de autos, ni tampoco los períodos por los cuales solicitaba el reajuste; por el contrario, se trata de textos carentes de referencias específicas, más bien propios de formularios preescritos. Sobre esta base, considero que, en el caso particular de autos, debe revocarse la sentencia apelada al no mediar razones para apartarse de la regla que ordena fijar las costas en el orden causado y, por lo tanto, tampoco las hay para declarar inconstitucional el artículo 21 de la ley 24463. (Voto, Dra. Argibay).
17– El tema propuesto hace necesario recordar que con anterioridad a la sanción de la ley 24463, que introdujo el juicio de conocimiento para objetar las resoluciones del organismo previsional (art. 15), el procedimiento de revisión judicial de los actos de la Administración tenía lugar mediante un recurso de apelación por ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (art. 14, ley 14236), y que por ley 18477 se legisló acerca de las costas devengadas en dicho recurso en el sentido de que debían ser distribuidas por su orden, solución cuya validez constitucional aceptó la Corte por entender que era razonable el criterio legal en razón de que el organismo previsional actuaba como poder público en defensa de la legalidad de los actos dictados en el ámbito de su competencia (Fallos: 240:297; 243:398, 414; 288:433). (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
18– Que la ley 23473, de creación de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, introdujo diversas modificaciones al régimen existente en cuanto al procedimiento y a la jurisdicción que debía intervenir, pero no gravitó con relación al tema costas porque las prescripciones que contenían al respecto los arts. 11 y 15 fueron vetadas –con análogos fundamentos a los precedentes citados de este Tribunal– por el decreto 2312/86 del Poder Ejecutivo, publicado en el Boletín Oficial del 25/3/87, de modo que el punto siguió resolviéndose por aplicación de la ley 18477. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
19– Con la sanción de la ley 24463 la impugnación de los actos administrativos de la Anses requiere, además del cuestionamiento de parte ante dicha entidad, de un proceso que debe tramitarse según las normas del juicio de conocimiento previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con las particularidades que aquella ley contempla en diversos aspectos. En la etapa de impugnación anterior a la demanda de reconocimiento de un derecho previsional, la Administración cuenta con atribuciones suficientes a fin de lograr todos los elementos de convicción necesarios para decidir en su ámbito, sin gasto alguno y dentro de un plazo razonable, sobre la pretensión deducida, por lo que la decisión que obligue a los peticionarios a ocurrir ante los estrados judiciales para alcanzar ese resultado según las reglas del ordenamiento procesal conlleva también las correspondientes a las cargas propias de la condición de parte, y toda modificación del procedimiento que redunde en inequívoco menoscabo del derecho alimentario en juego, hiere el criterio de razonabilidad propio de la legislación vigente en la materia. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
20– Las normas procesales constituyen la regulación del derecho de defensa en juicio y del debido proceso; su aplicación al campo específico de los derechos previsionales debe procurar el máximo respeto de los principios básicos consagrados en el art. 14 bis, CN, lo cual significa que no corresponde retacear el carácter integral e irrenunciable que tienen los beneficios de la seguridad social mediante disposiciones cuya aplicación práctica disminuye de manera sustancial el crédito del beneficiario de una jubilación o pensión, pues normas de esa naturaleza alteran el derecho consagrado por la regla superior y carecen de la razonabilidad exigible. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
21– Resulta discriminatorio excluir a los jubilados de la aplicación del criterio general y la invocación de que tanto éstos como la Anses se encuentran en la misma situación procesal merece reparos. La disparidad de condición entre quien pide un beneficio o un reajuste de haberes y el ente estatal que primero debe examinar la petición en el ámbito de su competencia y eventualmente litigar en la instancia judicial, no configura un problema retórico. Quienes persiguen obtener un derecho acudiendo a los tribunales deben realizar múltiples erogaciones que configuran un perjuicio patrimonial que no requiere demostración alguna, mientras que el organismo previsional cuenta con muy diversas posibilidades y medios para enfrentar el proceso de conocimiento, más allá de que su actuación ha puesto en evidencia en esta década una utilización indiscriminada de medios, recursos y defensas que no han hecho sino dilatar la solución de las controversias y postergar el pago de las prestaciones en juego. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
22– Tanto la doctrina especializada como la jurisprudencia coinciden en afirmar que el citado art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, al incorporar el principio del vencimiento como fundamento de la condena en costas, persigue que el litigante que ha triunfado en el juicio sea debidamente resarcido de todos los gastos que le haya ocasionado el pleito, de modo que, con independencia de la buena o mala fe del vencido, el reconocimiento de su derecho sea pleno y no resulte menguado por tener que afrontar el costo patrimonial que importa la tramitación del proceso. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
23– El sistema de costas establecido por el referido art. 21 aparece entonces como regresivo al poner en cabeza del que ha efectuado un reclamo de carácter alimentario la carga de soportar costas en un proceso de conocimiento que antes no tenía, porque la revisión de los actos administrativos se verificaba mediante un recurso de apelación directo por ante la alzada judicial, por lo que el régimen instaurado por la ley 24463 ha venido a agravar la condición del más necesitado pues ha hecho recaer sobre él las consecuencias del obrar ilegítimo de la Administración, con el efecto de disminuir la entidad del crédito en términos que producen un daño cierto y actual, situación que importa una lesión al derecho tutelado por el art. 17, CN. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
24– Después de examinar una numerosa cantidad de juicios contradictorios de muy prolongada duración, el Tribunal no puede sostener al presente que no exista lesión al derecho de igualdad previsto en el art. 16, CN, ni que la prescripción legal sobre costas favorezca a ambas partes por igual. La condición del jubilado es reveladora de una situación de inferioridad frente a una contraparte que en forma ostensible ha prescindido en muchísimos casos de obrar con la mínima cautela requerida cuando se puede llegar al desconocimiento de los derechos de contenido previsional, de modo que se impone admitir que la aplicación de la norma impugnada ha causado graves perjuicios a los justiciables que no pueden soslayarse cuando se busca cumplir con el postulado de «afianzar la justicia» contenido en el Preámbulo de la Ley Fundamental. (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
25– La recurrente ha invocado el principio de solidaridad social para sustentar el criterio legal; debe señalarse que tal principio no puede mantenerse si se acepta que media lesión de los derechos superiores mencionados, aparte de que es, precisamente, en el ámbito del derecho previsional en donde las excepciones a las leyes generales deben tener una fundamentación tuitiva que no se visualiza en el art. 21 de la Ley de Solidaridad Previsional, pues no es cargando con sus costas de un juicio ordinario a quien pretende el reconocimiento o reajuste de un derecho jubilatorio que se cumple con el carácter «integral e irrenunciable» que prevé el art. 14
26– La distribución de las costas por su orden en todos los casos no se compadece con los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en materia previsional; importa una regresiva regulación que so color de defender fondos públicos discrimina al trabajador en pasividad al obligarlo a tramitar a su costa un penoso juicio de conocimiento pleno; lesiona el crédito del beneficiario de la jubilación y transgrede el derecho de propiedad; no se presenta como una reglamentación razonable del tema en el ámbito del proceso de que se trata y conduce a negar el carácter integral e irrenunciable del beneficio previsional, todo lo cual lleva a fijar nueva doctrina sobre el tema y a invalidar la norma impugnada por ser contraria a los arts. 14 bis, 16, 17, 18 y 28, CN, por lo que corresponde decidir la cuestión según los principios generales establecidos en el ordenamiento procesal (art. 68, CPCN). (Disidencia, Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi).
Revocar la decisión en cuanto fue materia de agravios y distribuir las costas por su orden en todas las instancias.
