CONTRATO DE OBRA PÚBLICA (Reseña de Fallo)

Demora de la contratista. SANCIONES ADMINISTRATIVAS. MULTA. Morigeración por parte del tribunal. Facultades regladas. DISCRECIONALIDAD. Concepto. Zona de reserva Relación de causa En autos, la demandada y la actora interponen recursos de casación con fundamento en el art. 45 inc. “a” y “b”, ley 7182, en contra de la Sent. Nº 80 dictada por la C1a. CA con fecha 20/8/02, que –por mayoría– resolvió: “1. Hacer lugar parcialmente a la demanda CA de plena jurisdicción promovida por Cidem SRL en contra de la Municipalidad de Córdoba y, en consecuencia, anular las resoluciones 7 de fecha 23/2/95 y 35 de fecha 24/5/95 de la Dirección de Coordinación del Tránsito y el dec. 4, serie G, de fecha 2/1/96 del Departamento Ejecutivo en cuanto establecen el monto de la multa aplicada a la actora, la que se fija en el 8 % del monto del contrato, esto es, en la suma de $7.437,54 al mes de febrero de 1995. 2. Imponer las costas en un 4% a la actora y en un 96%...”. La recurrente (demandada) denuncia que el pronunciamiento no posee la debida fundamentación lógica y legal. Apunta que durante el desarrollo del proceso quedó patentizado que la contratista incurrió en un atraso en la entrega de los trabajos licitados. Agrega que ostentaba la capacidad administrativa para aplicar las sanciones pecuniarias del caso frente al incumplimiento contractual verificado. Expresa que la Cámara a quo fue más allá de lo pretendido por las partes, toda vez que la actora plantea en su demanda que no se encuentra en mora en la entrega de la obra y que, para el supuesto de que así fuera, lo sería por exclusiva culpa de su parte, quien a su criterio provocó la demora en la entrega de los trabajos encomendados. Esgrime que exigió el pago de una multa porque el retardo en los trabajos se suscitó por negligencia de la actora. Enfatiza que el juzgador debió resolver si existió o no mora en la entrega de la obra –que fue lo debatido en la causa– y no que fue de ocho días, disponiendo una morigeración del porcentaje de multa aplicado, cuestión no discutida en la demanda. Puntualiza que el plazo de ejecución de la obra había vencido y que el sentenciante pese a declarar nulos los actos que impusieron la multa, aplicó en forma directa otra sanción pecuniaria por mora de ocho días, sustituyendo facultades regladas de la Administración. Sostiene que es erróneo el razonamiento sentencial cuando expresa que no le es discrecional la aplicación del 10% del monto de la multa, supliendo así sus facultades propias para dictar normas y yendo más allá de lo pretendido en autos. La parte actora, en su recurso, resalta que el Tribunal, a través del voto mayoritario, se atribuye la potestad de modificar el acto al reducir el monto de la multa que debía pagar. Manifiesta que el resolutorio atacado se aparta de los hechos acreditados, porque no surge de los antecedentes del juicio que se haya debatido la existencia de otra causa para imponer la sanción. Argumenta que se colocó en un supuesto de máxima, partiendo de los hechos que la demandada tenía por ciertos, pero no reconoció ni asumió que hubiera mora ni siquiera de ocho días. Doctrina del fallo 1– En el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa es posible la morigeración judicial del quantum de la multa cuando tal decisión se enmarca en el ejercicio de facultades exclusivamente regladas, es decir cuando no compromete el “núcleo interno” de la discrecionalidad administrativa, integrativa de la “zona de reserva de la Administración”. 2– La discrecionalidad puede ser definida como una modalidad de ejercicio que el orden jurídico confiere expresa o implícitamente a quien desempeña la función administrativa para que, mediante una apreciación subjetiva del interés público comprometido, complete creativamente el ordenamiento en su concreción práctica, seleccionando una alternativa entre varias igualmente válidas para el derecho. 3– Cuando para determinar interpretativamente el porcentual de una multa es posible detectar varios criterios aceptables, la selección de uno de ellos incumbe a la Administración. Se trata del ejercicio de la discrecionalidad en cuanto existe un margen de libertad. Ello comporta una "zona de reserva de la Administración" para establecer lo que es más conveniente y oportuno al interés público. Si es a la Administración a quien normativamente el legislador autorizó la realización de la interpretación y la propia realidad presenta varias alternativas igualmente razonables y válidas, es indudable que ese margen de discrecionalidad en su elección le corresponde a aquélla. 4– El control judicial implica fiscalizar una ponderación y una elección ya realizada, por lo que debe respetar el poder exclusivo de valoración otorgado a la Administración y sólo controlar cuando se sobrepasen los límites del mismo. Aun cuando existan varias soluciones aceptables o razonables, no corresponde al juez sustituir una por otra, sino sólo controlar que el criterio adoptado por la Administración tenga su propio consenso y sustentabilidad en el marco de la juridicidad. Ello quiere decir que quien controla no puede imponer su propio punto de vista acerca de lo que es más razonable, sino sólo verificar si el iter lógico y la ponderación ya efectuada se ajusta a pautas objetivas aceptables, aun cuando fueren opinables. 5– Excepcionalmente, cuando en un caso concreto se comprobara, sin lugar a dudas, que sólo existe una solución viable para el derecho, en los supuestos que la doctrina alemana denomina de reducción de la discrecionalidad auf null, sería posible, por razones de economía procesal, que el juez declare en la sentencia el derecho del interesado a una solución determinada y condene a ésta a emitir el acto respectivo. En definitiva, en principio, el juez no puede integrar el contenido discrecional de la actividad administrativa anulada, con la sola excepción que con motivo de la anulación, sólo sea posible una solución y justa y en las actuaciones judiciales exista base para ello. Distinto es lo que ocurre cuando existe la posibilidad de la Administración de seleccionar entre dos o más alternativas igualmente válidas para el derecho. 6– Con relación a la potestad sancionadora del Estado, el rigor de los razonamientos puede, excepcionalmente, ser más permisivo en orden a la disminución de la sanción por los jueces en el marco de la interpretación de la ley y la proporcionalidad. 7– Si bien la jurisprudencia argentina reconoce que la graduación de la sanción, cuando la norma lo permite entre un máximo y un mínimo, comporta una facultad discrecional de la Administración, siendo controlable su proporcionalidad y congruencia, excepcionalmente, los jueces han sustituido una sanción por otra de las legalmente permitidas, especialmente en las cuestiones contravencionales. 8– El control judicial de los actos discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión –entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto– y por otro, en el examen de su razonabilidad. Si bien en un Estado de Derecho no es posible convalidar la existencia de una potestad administrativa ilimitada, que lleva al dictado de actos que resulten arbitrarios para los administrados, tampoco puede autorizarse una revisión judicial generalizada de aquellos que conduzca a desnaturalizar el ejercicio de las facultades discrecionales, que han sido dadas para la concreción del bien común. 9– En el sub lite , la determinación del porcentaje de la multa aplicada resulta ser una facultad reglada de la Administración, que no da margen para una apreciación discrecional en la elección entre varios porcentajes posibles – 1% del importe del contrato por cada día de atraso en la terminación de los trabajos (art. 154, Dec. Nº 1665/57)–, se considera que el sentenciante no incurre en un error de razonamiento al morigerar el quantum de la multa en proporción a los ocho días efectivamente verificados de mora en la ejecución del objeto del contrato, sobre la base de considerar las consecuencias jurídicas relevantes de la habilitación de todos los semáforos. El control jurisdiccional de la multa ha versado sobre aspectos reglados que hacen a la proporcionalidad entre la medida y los días de mora efectivamente comprobados y no sobre razones de oportunidad o mérito. Resolución I) No hacer lugar a los recursos de casación incoados por la demandada y por la actora en contra de la Sent. Nº 80, dictada por la C1a. CA el 20/8/02. II) Imponer las costas de esta instancia por su orden (arts. 130 y 132, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182). TSJ Sala CA Cba. 6/7/05. Sentencia Nº 46. Trib. de origen: C1a. CA Cba. “Cidem SRL c/ Municipalidad de Córdoba – Contencioso Administrativo - Plena Jurisdicción -Recursos de Casación”. Dres. Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h) &#9632; SENTENCIA NÚMERO: 46 En la ciudad de Córdoba, a los 5/7/05, siendo las 12 hs., se reúnen en Acuerdo Público los Sres. Vocales integrantes de la Sala CA del Excmo. TSJ, Dres. Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h), bajo la Presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: “Cidem SRL c/ Municipalidad de Córdoba - Contencioso Administrativo - Plena Jurisdicción - Recursos de Casación” (Expte. Letra "C", N° 15, iniciado el 23/12/03), con motivo de los recursos de casación deducidos por la demandada y por la actora. Seguidamente se fijan las cuestiones a resolver: Primera Cuestión: ¿Son procedentes los recursos de casación incoados? Segunda Cuestión: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? Conforme al sorteo que en este acto se realiza los Sres. Vocales votan en el siguiente orden: Dres. Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h). A la Primera Cuestión planteada el Sr. Vocal Dr. Domingo Juan Sesin, Dijo: 1. A fs. 308/333vta. y a fs. 335/343 la demandada y la actora, respectivamente, plantean recursos de casación con fundamento en el art. 45 incs. “a” y “b”, Ley 7182, en contra de la Sent. Nº 80 dictada por la C1a. CA con fecha 20/8/02, que -por mayoría- resolvió: “1. Hacer lugar parcialmente a la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción promovida por Cidem S.R.L. en contra de la Municipalidad de Córdoba y, en consecuencia, anular las resoluciones 7 de fecha 23/2/95 y 35 de fecha 24/5/95 de la Dirección de Coordinación del Tránsito y el decreto 4, serie G, de fecha 2/1/96 del Departamento Ejecutivo en cuanto establecen el monto de la multa aplicada a la actora, la que se fija en el 8 %o (ocho por mil) del monto del contrato, esto es, en la suma de $7.437,54 al mes de febrero de 1995. 2. Imponer las costas en un 4% a la actora y en un 96% a la demandada y diferir las regulaciones de honorarios de los letrados y de los peritos intervinientes para cuando se determine en definitiva la cuantía económica de la litis. ...”, los cuales fueron concedidos mediante Auto Nº 449 de fecha 19/11/03. 2. En aquella Sede el procedimiento se cumplió con la intervención de ambas partes, quienes presentaron sus informes, solicitando el rechazo de los remedios extraordinarios articulados. 3 A fs. 372 se dio intervención al Sr. Fiscal Gral. de la Provincia, quien se expidió en sentido desfavorable respecto del recurso deducido por la actora y consideró parcialmente procedente el recurso de la demandada (Dictamen CA Nº 7 del 16/2/04). 4. A fs. 381 se dictó el decreto de autos, el que firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 5. Recurso de la demandada: 5.1. Con fundamento en el motivo formal de casación (art. 45 inc. “b”, Ley 7182), la recurrente denuncia que el pronunciamiento no posee la debida fundamentación lógica y legal. Apunta que durante el desarrollo del proceso quedó patentizado que la contratista incurrió en un atraso en la entrega de los trabajos licitados. Agrega que ostentaba la capacidad administrativa para aplicar las sanciones pecuniarias del caso frente al incumplimiento contractual verificado. Expresa que la Cámara a-quo fue más allá de lo pretendido por las partes, toda vez que la actora plantea en su demanda que no se encuentra en mora en la entrega de la obra y que, para el supuesto de que así fuere, lo sería por exclusiva culpa de su parte, quien a su criterio provocó la demora en la entrega de los trabajos encomendados. Esgrime que exigió el pago de una multa porque el retardo en los trabajos se suscitó por negligencia de la actora. Enfatiza que el Juzgador debió resolver si existió o no mora en la entrega de la obra -que fue lo debatido en la causa- y no que la misma fue de ocho días, disponiendo una morigeración del porcentaje de multa aplicado, cuestión no discutida en la demanda. Niega entender el razonamiento seguido por la Cámara a-quo para arribar a la conclusión expuesta en la parte resolutiva de la sentencia atacada. Indica que no existen dudas ni contradicción alguna en relación a que el plazo de la obra se extendió entre el veintitrés de julio de mil novecientos ochenta y tres y el veinte de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Agrega que tales extremos han sido aceptados por las partes y surgen con absoluta claridad de los pliegos licitatorios, de los instrumentos administrativos aprobatorios de la contratación, de las actas de replanteo y de la totalidad de lo actuado en el proceso de ejecución de la obra. Razona que si la contratista tuvo impedimentos para continuar con la obra debió en tiempo oportuno hacer los planteos que le correspondían conforme al Decreto Ordenanza Nº 244/57 y a los mismos mecanismos previstos en los pliegos licitatorios que conocía, aceptó y suscribió al momento de la adjudicación. Acusa que sin embargo recién después de vencido el plazo contractual realizó los reclamos vinculados con los inconvenientes que habría encontrado para cumplir el plazo de obra. Destaca que la misma se había ejecutado casi en su totalidad (88,88%). Contrasta que el remanente incumplido 1,12%, implicaba un serio e insalvable deterioro para la puesta en marcha de toda la obra proyectada. Afirma que el tiempo transcurrido -todo el plazo fijado en el contrato- fue más que suficiente para que la contratista pusiera en conocimiento las causales que le impedían continuar sus trabajos, ejerciendo las reservas que el caso requería. Opina que la falta de esta actitud denotó la negligencia de la actora que el Tribunal no podía subsanar con criterios morigerantes colocándola a su parte como culpable de la mora en la ejecución de la obra. Puntualiza que el plazo de ejecución de la obra había vencido y que el Sentenciante pese a declarar nulo los actos que impusieron la multa, aplicó en forma directa otra sanción pecuniaria por mora de ocho días, sustituyendo facultades regladas de la Administración. Coincide en que hay mora en la ejecución de la obra por parte de la contratista, pero no admite el análisis que el Tribunal hizo sobre el tiempo demorado en la ejecución, pues el mismo no fue motivo de la demanda. Apunta que el día veinte de junio de mil novecientos noventa y cuatro ya estaba ejecutada la mayor parte de la obra y que el tema más conflictivo -cruce Nº 562 en la zona de Ferrocarril Central Argentino e instalación de corredores- fue reclamado por la contratista para su realización con posterioridad (Orden de Servicio Nº 77 del mes de septiembre del mismo año) y por negligencia de la misma. Hace presente que la mayor parte de las cuestiones alegadas por la empresa ocurrieron cuando ya se encontraba en mora y fueron determinantes para no dar por finalizados los trabajos licitados. Afirma que los reclamos alegados dentro del plazo no fueron significantes ni determinantes para continuar la obra. Continúa que por Nota de Pedido Nº 123 de fecha 13/2/95, cuando ya habían finalizado todas las recepciones, la empresa contratista pretendió una ampliación del plazo contractual en contradicción con la normativa que regla el procedimiento licitatorio al cual se sometió. Interpreta que no hubo cuestiones significativas entre los días 23/7/83 y 20/6/94, que motivaran el negligente atraso ni puede considerarse que por su culpa no pudo terminarse en fecha. Asevera que no podía otorgar un nuevo plazo por resultar contradictorio con el Decreto Nº 3767 punto 6.7, reglamentario de la Ordenanza Nº 5727. Añade que la empresa ya había obtenido una ampliación que sumada al tiempo demorado en la entrega de la obra representarían doscientos noventa y ocho días, lo que excedía el propio plazo de la obra. Estima que los fundamentos de la Resolución Nº 35 no hacen otra cosa que sustentar lo expresado y que el Tribunal omite analizarlo. Expresa que el Juzgador desvirtúa la naturaleza del proceso licitatorio, en cuanto a los requisitos y obligaciones que la contratista debía cumplir en tiempo y forma, trasladando la culpa al comitente, aunque los hechos demuestren lo contrario. Opina que la empresa no cumplió con la obligación fijada en el art. 95 in fine, Dec. Nº 1665/57, es decir, denunciar las causas que eventualmente imposibilitaban la continuidad de los trabajos en el plazo regular de la obra. Argumenta que Cidem SRL obtuvo la licitación y que dadas sus características complicadas no pudo cumplir en término con los trabajos licitados. Denuncia que ese plazo fue aceptado para ganar la obra y que la empresa debió oportunamente hacer los planteos pertinentes, lo que no hizo intentando ampliaciones extemporáneas en contradicción con la reglamentación de dicho proceso. Indica que no podía hacerse eco de tales negligencias porque debía cumplir con la normativa que rige el proceso licitatorio y por el principio de igualdad y transparencia del mismo. Destaca lo sucedido entre el 20/6/94 y el 7/9/95, cuando surgió lo informado por la inspección en los Expedientes Nº 543981 y 657733/96, que corroborado por las Notas de Pedidos y las Órdenes de Servicio, demuestra que no hubo culpa o negligencia de su parte en el atraso y sí numerosas infracciones de la contratista, como se desprende de las Órdenes de Servicio Nº 8 y 116 del 4/10/94. Expone que la actora le intentó cargar las culpas de su demora en la ejecución de la obra, siendo que quedó demostrado que su parte contestó en tiempo y forma todas las Notas de Pedidos a los fines de evitar cualquier demora en la ejecución de los trabajos. Interpreta que se acreditó demostrado que la obra fue finalizada y recepcionada parcialmente el 7/2/95, por lo que la demora fue de doscientos treinta y dos días, más allá del aparente razonamiento del Tribunal cuando definió la demora de ocho días en sólo tareas de reacomodamiento o mantenimiento de los elementos instalados, sin advertir que lo central de la discusión litigiosa fue la mora en la ejecución de los trabajos licitados sin responsabilidad de la comitente y no las tareas complementarias que se derivan de los pliegos y cuya ejecución era obligatoria para la contratista. Considera que el Tribunal equivoca su razonamiento al afirmar que la demora es de su culpa exclusiva y que al razonar sobre los motivos esgrimidos por la contratista para no cumplir en tiempo y forma los trabajos licitados, dejó de lado la certeza de los antecedentes documentales agregados en autos, haciendo una lectura equivocada de los mismos. Aclara que las normas que reglamentaron el procedimiento licitatorio establecen que verificada la mora debía aplicarse una multa del 1% del contrato por cada día de atraso en la terminación de los trabajos, con el límite del 10% del monto contractual emergente del art. 87, Decreto Ordenanza Nº 244/57. Sostiene que es erróneo el razonamiento sentencial cuando expresa que no le es discrecional la aplicación del 10% del monto de la multa, supliendo así sus facultades propias para dictar normas y yendo más allá de lo pretendido en autos. Esgrime que el Judex a-quo basó sus conclusiones en la ponderación parcial, incompleta y carente de concatenación cronológica y documental de las constancias obrantes en autos, dejando de lado la valoración de una de las pruebas más relevantes a los fines del proceso cual es la pericial. Asevera que el perito de control propuesto por su parte entendió que la demora en la entrega de la obra no obedeció a su actitud negligente o a su culpa, destacando que los reclamos de la empresa fueron recibidos fuera del plazo de finalización de la misma. Adita que tales elementos de juicio no han sido valorados por el Tribunal, ni contrastados de ninguna forma con el resto de las probanzas arrimadas. Advierte que el Sentenciante expresó que no surgía claramente cuándo la actora debía solicitar la ampliación del plazo por las demoras referidas a la sincronización conflictiva, lo que revela un razonamiento contradictorio con la resolución adoptada y carente de plena convicción. Sostiene que la contratista debió efectuar tal pedido antes del vencimiento del plazo de obra contractualmente fijado, en directa aplicación del Decreto Nº 3767-C-73, reglamentario de la Ordenanza Nº 5727/70, punto 6.7. Relata que el contratista no podía solicitar una ampliación del plazo de obra por haberse excedido en el fijado para la ejecución de los trabajos licitados, amparándose en el art. 95, Dec. Nº 1665/57, toda vez que la demora producida fue por causas imputables a su accionar no denunciadas en tiempo y forma. Postula que los actos administrativos impugnados son perfectos, dictados por autoridad competente, adecuados a su causa y fin, debidamente motivados, donde se ha respetado la forma y el procedimiento de formación de la voluntad administrativa, que su contenido u objeto cumplimenta las exigencias procedimentales y su finalidad se adecua al fin querido por la ley. 5.2. Con sustento en el motivo sustancial de casación (art. 45 inc. “a”, Ley 7182), la recurrente esgrime que el Sentenciante incurrió en una inobservancia o errónea aplicación de la ley sustantiva o de la doctrina legal y que el fallo es contradictorio. Repara que el Tribunal no dispuso la aplicación de la suspensión de los plazos procesales de ejecución de sentencias y la consolidación de las deudas previstas en los arts. 19 y cc., Dec. Nº 2656/01. Hace notar que el resolutorio impugnado se aparta del texto del art. 19 que prevé la suspensión de pleno derecho y sin necesidad de declaración jurisdiccional alguna de todos los plazos procesales en curso. Recuerda que se dispuso que dicha suspensión se mantendría vigente hasta que se practicara la comunicación a que se refiere el mismo artículo, poniendo a cargo del Tribunal verificar el cumplimiento de las exigencias establecidas y disponiéndose la prosecución del trámite una vez transcurrido el plazo de sesenta días de practicada la notificación. Precisa que el referido dispositivo legal no supedita su aplicación a que el Ente haya intervenido o no en el proceso, ni efectúa excepción alguna fundada en esa circunstancia, por lo que no corresponde por vía interpretativa hacer diferencias al respecto. Explicita que el precepto referido dispone que ningún plazo nuevo o pendiente puede entenderse iniciado, transcurrido, reanudado o cumplido sin que antes haya pasado el lapso previsto. Advierte que se trata de un dispositivo de emergencia y, por lo tanto, de orden público. Cita jurisprudencia. Reflexiona que el fallo impugnado también se aparta de los artículos 1 y 2, Ordenanza Municipal Nº 10464 de fecha 28/12/01, promulgada por el Decreto Municipal Nº 2888/01 que dispusieron la adhesión municipal al Decreto Nº 2656/01. Bajo el acápite “Constitucionalidad de la consolidación dispuesta por el Decreto 2656/01” argumenta que el dictado de esta norma se encontraba enmarcado dentro de la adhesión de la Provincia a la Ley Nacional Nº 25.344 que dispuso la emergencia económico-financiera del Estado Nacional, invitando a las provincias a adherir a la misma, legislando en el ámbito de su competencia sobre las materias incluidas en esta ley (art. 24). Observa que existe una clara vinculación entre la emergencia nacional y provincial, pudiendo declararse finalizada esta última cuando fuere superada la crisis económico-financiera del Estado Nacional declarada por Ley 25.344 (art. 17, Dec. Nº 2656/01). Aprecia que los críticos de la norma sostienen que es un riesgo autorizar al Poder Ejecutivo a legislar a través de decretos de necesidad y urgencia y que debió buscarse la sanción legislativa. Advierte que el artículo 25 del decreto impugnado dispuso la remisión del mismo a la Legislatura de la Provincia a los fines de su ratificación, lo que se materializó con fecha veinte de noviembre de dos mil uno, ingresando en la Cámara de Diputados el veintiuno de noviembre de ese mismo año como Expediente Número 11.373 (Comisión de Economía y de Asuntos Constitucionales, Municipios, Peticiones y Poderes) -vid Diario de Sesiones del Honorable Cámara de Diputados, Sesión Ordinaria Nº 35-. Continúa que finalizado el período ordinario de sesiones, dicho proyecto de ley quedó con estado parlamentario en los términos de la cláusula transitoria undécima de la reforma constitucional de dos mil uno, a los efectos de ser girado a las comisiones internas tras la asunción de la Legislatura Unicameral. Menciona que las relaciones entre las funciones de los órganos o poderes superiores de la Constitución, especialmente entre la complementariedad de sus competencias, se manifiesta y se pone en práctica a través de procedimientos cuidadosamente establecidos en el texto constitucional. Recalca que la llamada división de poderes establece un juego permanente de competencias compartidas. Cita jurisprudencia y transcribe el art. 13, CPcial. Insiste en que el Poder Ejecutivo Provincial mediante el Decreto Nº 2656/01 invocó razones excepcionales de necesidad y urgencia vinculadas con los graves atrasos y severos incumplimientos que en forma reiterada registra el Estado Nacional, que con posterioridad a su dictado derivaron, entre otra serie de medidas, en una nueva declaración de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria (art. 1, Ley Nº 25561 -B.O. 07-01-02), posterior a la dispuesta por Ley 25.344 invocada en el art. 17, decreto cuestionado. Plantea que era imposible esperar la sanción de una ley por el cambio que se operaría con motivo de la reforma constitucional del año dos mil uno, que sustituyó el sistema bicameral por el unicameral. Explica que tales circunstancias han obligado al Poder Ejecutivo Provincial a asumir excepcionalmente competencias propias del Legislador. Recuerda que desde los orígenes de nuestra organización constitucional el Poder Ejecutivo Nacional dictó, bajo la forma de decretos y sin ninguna intervención del Congreso, normas de contenido legislativo. Cita doctrina. Hace notar que esta actividad del Poder Ejecutivo era cumplida sin la existencia de una norma expresa constitucional que lo permitiera y se llevó a cabo durante casi un siglo y medio con la conformidad de un amplio sector de la doctrina y sin una jurisprudencia que lo impidiera. Expone que la trascendencia y frecuencia con que el Poder Ejecutivo recurrió a la expedición de decretos de necesidad y urgencia durante las dos últimas décadas del siglo veinte forzó la interpretación judicial del instituto, sin perjuicio de su inclusión en la CN en la reforma de 1994. Acusa que esta última innova en la cuestión ya que no los trató como competencias de emergencia, sino como un verdadero Poder Legislativo en cabeza del Presidente cuando se requiera una medida urgente. Alega que en mil novecientos ochenta y cinco se dictó uno de los decretos de necesidad y urgencia más importantes, por su contenido y efectos, de toda la historia cual es el Decreto Nº 1096/85, que fue cuestionado en su constitucionalidad llegando a conocimiento de la CSJN en la causa “Porcelli, Luis c/...” (sent. del 20/4/89, Fallos 312:555), pero en su ínterin fue ratificado por el Congreso a través del art. 35, Ley 23.410, lo que desplazó cualquier cuestionamiento en tal sentido. Señala que según la Corte la ratificación legislativa sanea la posible inconstitucionalidad por el origen de la norma. Relata que tiempo después el Alto Cuerpo tuvo oportunidad de explayarse sobre la cuestión en “Peralta, Luis c/...”, donde el actor cuestionó la constitucionalidad del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 36/90, que provocó una profunda alteración en el régimen de retribución y pago de inversiones financieras, como medida de emergencia para atacar el proceso de hiperinflación que el país vivía desde comienzos de mil novecientos ochenta y nueve. Indica que la Corte tuvo que afrontar el desafío a la constitucionalidad del decreto en cuestión dada la falta de intervención del Congreso en una materia reservada a la ley. Puntualiza que el Máximo Tribunal exigió para aceptar la validez constitucional de un decreto de necesidad y urgencia la existencia de una situación de grave riesgo social y la adecuación del medio o procedimiento empleado para afrontarla, tanto en su forma como en su contenido. Postula que el decreto de necesidad y urgencia debe contener una medida razonablemente apropiada y no exagerada para enfrentar la crisis. Adita que la Corte no exigió la ratificación expresa del mismo por parte del Congreso sino sólo que éste no adopte decisiones diferentes. Expone que de la doctrina del caso “Peralta” resulta que la habilitación de competencia a favor del Presidente de la Nación para emitir normas con contenido materialmente legislativo, es decir sobre materias reservadas por la Constitución al Congreso, se encontraba en la etapa anterior a mil novecientos noventa y cuatro, íntimamente vinculada a la noción de emergencia, lo que coincide con el criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, computadas las opiniones de sus miembros desde un punto de vista conceptual, más allá de las circunstancias concretas del caso, en “Youngstown”. Considera que no puede válidamente inferirse la falta de competencia del Poder Ejecutivo para su dictado, el no haber previsto la Constitución Provincial de mil novecientos ochenta y siete los decretos de necesidad y urgencia, sino sólo el trámite de urgencia para la formación y sanción de las leyes establecido en el art. 115, lo que tampoco ocurrió en la reforma de dos mil uno que, entre sus disposiciones, derogó implícitamente dicho trámite al establecer una Legislatura Unicameral. Piensa que tal omisión no importó la prohibición de hacerlo, sino que por el contrario, el Constituyente se abstuvo de reglar el punto, quedando a criterio de los poderes constituidos la valoración en cada caso de la constitucionalidad de los decretos que pudieran dictarse. Expone que no se encuentra afectado el derecho de propiedad de la parte actora y que tampoco la Provincia se ha arrogado competencias delegadas por el Estado Nacional. Asevera que la normativa de necesidad y urgencia dictada por el Poder Ejecutivo Provincial cumple con las exigencias requeridas por la Corte para dar validez constitucional a los decretos de necesidad y urgencia. Advierte la razonabilidad en la proporcionalidad existente entre el medio utilizado -suspensión en la ejecución de sentencias- con el fin perseguido, consistente en el mantenimiento de los servicios y proyectos esenciales del Estado Provincial en resguardo del interés público comprometido. Destaca que si comparamos la norma del Decreto Nº 2656/01 con la del mentado caso “Peralta” (pago de plazos fijos con Bonex a dieciséis años) se advertirá que la limitación es la misma, por lo que si la Corte admitió como válida aquélla, con mayor razón lo hará en el caso del decreto mencionado. Recalca que los hechos que se vivían al momento del dictado del Decreto Nº 2656/01 y los que se sucedieron, que son de dominio público, nos muestran un Estado absolutamente debilitado en sus fundamentos mismos, donde se patentiza una situación semejante a la ocurrida en el primer semestre del año mil novecientos ochenta y nueve. Indica que en la actualidad es evidente la quiebra de los lazos de unión solidaria, de raíz ética, indispensables para la vida en comunidad. Cita el pronunciamiento dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación en los autos “Cura, Norberto Julián y otro c/...” y argumenta que se ha incurrido en la causal de casación de sentencias contradictorias, en virtud que dicha Cámara resolvió en la Sent. N ºo 65/

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA (Reseña de Fallo)

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