CONTRATADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MUNICIPALIDAD. Servicio de limpieza. Contratos a plazo fijo. Actuación en el derecho privado. TRABAJADORES. Aplicación de la LCT 1– El servicio público en sí mismo, como argumento para excluir del ámbito del derecho privado a los contratos de trabajo en cuestión, no satisface, ya que la calificación de la relación se autoabastece con los elementos que se citan en autos y con prescindencia del sujeto público (Municipalidad) que actúa en el campo del Derecho Privado en numerosos negocios jurídicos privados que no se transforman en públicos por la sola presencia del ente municipal.

2– La prestación de servicios de una persona en favor de otra, de carácter voluntaria y onerosa y con subordinación jurídica, genera una relación de empleo. Esa prestación surge de un contrato de trabajo con la excepción de que el Estado sea el beneficiario de los servicios del trabajador. Aquél asume en tal caso el papel de dador de trabajo y se genera una relación de empleo público ajena a la LCT (art. 2). Sin embargo, diversas circunstancias determinan que la distinción no sea tan clara como en principio aparece. En general puede decirse que los subordinados del Estado son empleados públicos, regidos por el Derecho Administrativo; sólo excepcionalmente hay dependientes privados regidos por el Derecho Laboral.

3– En el último caso señalado supra, existe en realidad una típica relación de trabajo en la cual el ente público no pierde su carácter de tal por actuar en el campo del derecho Privado. Esta forma de contratación –si bien no es común– obedece a diversos motivos (en este caso se procuró solucionar una cuestión social que afectaba a los trabajadores excluidos de la incorporación a la nueva prestataria del servicio público de recolección de residuos). En tales condiciones la relación del Estado con sus subordinados queda sometida a las normas de carácter privado.

4– En autos, los contratos de trabajo que la Municipalidad de Córdoba celebró con los actores evidencian que el ente comunal no actuó como organismo público, en cuanto se continuó con la contratación de empleados de Aseo en condiciones similares a las que revistaban en la empresa aludida (distintas de las respectivas de los empleados municipales), con aportes y contribuciones a regímenes de Seguridad (autónomos) y Obra Social (Camioneros) diferentes, como se advierte, de los aportes que efectúan los empleados de la Municipalidad. Las remuneraciones y categorías que tenían tampoco eran las usuales en la comuna.

5– Si bien el servicio prestado es de utilidad pública, los empleados de Aseo eran trabajadores regidos por el derecho privado y en las mismas condiciones fueron contratados por la Municipalidad de Córdoba, más allá de los motivos socio políticos que impulsaron esa contratación. Todo ello determina que entre las partes existió una relación regida por el Derecho Laboral, por lo cual debe desestimarse la excepción de falta de acción opuesta por la demandada y resolver esta causa a la luz de las disposiciones de la LCT vigentes al momento de la relación (ley 20744 modificada por ley 21297).

TSJ Sala Lab. Cba. 27/8/1993. Sentencia Nº 92. Trib. de origen: CTrab. Sala I Cba. “Como, Oscar Eliseo c/ Municipalidad de Córdoba y sus acumulados–Demanda–Recurso de Casación”

Córdoba, 27 de agosto de 1993

¿Se han quebrantado formas prescriptas bajo pena de inadmisibilidad, caducidad o nulidad?

La doctora Berta K. de Orchansky dijo:

En autos, la parte actora interpuso recurso de casación en contra de la sentencia Nº 104 del año 1991, dictada por la Sala Primera de la Cámara de Trabajo –Sec. Nº 1–, y en la que se resolvió: “Rechazar la demanda incoada por Edmundo Edgardo Ramos, Mario Sosa, Víctor Hugo Guzman, Pérez Armando Hugo y Nicolás F. Lobos, en contra de la Municipalidad en cuanto persiguieron el pago de los rubros indicados en demanda con costas por el orden causado ...”. I. Afirman los impugnantes con fundamento en la causal del art. 99 inc. 2, en concordancia con el art. 65 inc. 2, ley 7987, que la sentencia es arbitraria, contradictoria y contraria a las reglas de la sana crítica racional. Todas las afirmaciones del pronunciamiento son absurdas, nacidas de la propia voluntad del juzgador y sin sustento en prueba alguna. Se ha prescindido totalmente de la confesional, testimonial, instrumental e informativa incorporadas al litigio. Se afirma que la Municipalidad no obró como sujeto de derecho privado, pero nada dice de dónde surge que la comuna debe renunciar expresamente a algo que no precisa. Tampoco fundamenta su afirmación. En el caso de autos, los contratos que la Municipalidad celebró con los actores en razón de su naturaleza –continuación de los contratos de los dependientes de Aseo, fs. 60, 92, remuneraciones y categoría, fs. 98 y 184, aportes y contribuciones al sistema previsional, fs. 60, 116 y aportes y contribuciones al sistema de obras sociales a iguales fojas, evidencian que la Municipalidad actuó como un empleador de derecho privado y no de derecho público. Pero aun cuando haya actuado como sujeto de derecho público celebró un contrato de derecho privado. En segundo lugar afirma el Vocal que el contrato fue de naturaleza pública porque tuvo en cuenta la prestación de un servicio público. Aquí la confusión es total. La Municipalidad contrata el servicio de limpieza con empresas privadas, las que toman el personal con base en contratos de trabajo; los empleados de Aseo se regían por el derecho privado. No se examinó la realidad de los contratos, las prestaciones convenidas. Se ha invocado como sustento legal una ordenanza municipal que nada tiene que ver con el tema. El juicio lógico debió llevar a la sentenciante a sostener que la naturaleza de la relación jurídica entre las partes nace de la realidad de lo convenido y no de las elucubraciones surgidas del voluntarismo. Estas han llevado a conclusiones insostenibles y contradictorias. Por otro lado, al no haber valoración de prueba alguna, no hay juicio lógico en su análisis. Si se hubieran evaluado los testimonios del Dr. J.C. Chayle y de Rodolfo Sanagua en ocasión de la vista de la causa, la confesional de fs. 225, las declaraciones de fs. 116 y 122, los contratos de fs. 60/73, el acta del Ministerio de Trabajo de fs. 87, el informe comunal de fs. 104 v., el informe sindical de fs. 184/185, se habría llegado a conclusiones diferentes, tales como que los actores fueron contratados en las mismas condiciones que tenían como empleados de la ex concesionaria del servicio de higiene Aseo SA (absolución de posiciones fs. 225 por el Intendente Municipal y acta de fs. 98 y contratos de fs. 60/73 como trabajadores en relación de dependencia reconocidos en el responde; absolución de la primera posición de que no estaban incorporados a ningún escalafón de empleados públicos municipales (4º posición); que para ser empleados municipales necesitan aparte del contrato un decreto del Departamento Ejecutivo Municipal (posición 14); que los salarios de los actores eran superiores a los que percibían los empleados públicos comunales (informe fs. 104, testimonios de Trettel, Sagasti y Avila en informe sindical; que los aportes y contribuciones jubilatorios no se hicieron a la Caja de Jubilaciones de la Provincia sino a la Caja de Autónomos (contratos de fs. 60/67, cláusula 4º y declaración de Trettel de fs. 110); que los aportes por Obra Social no fueron efectuados al Instituto de Asistencia Médica (Ipam) como corresponde a los empleados públicos sino a la Obra Social del Personal de Camioneros (contrato de fs. 60/73, cláusula 5º y declaración de Tillard fs. 116). En síntesis, en la sentencia no hay razonamiento válido ni coherencia. Tiene la supuesta y aparente fundamentación que se brinda, una evidente lesión al principio lógico de no contradicción, en el sentido de que se emplean en el razonamiento juicios contrastantes entre sí, que al oponerse se anulan. Señala que como la misma demandada lo admite, el servicio de higiene urbana no es prestado por la comuna en forma directa y si el objeto –la utilidad pública– es lo que determina que los trabajadores sean públicos o privados, se llegaría a la conclusión de que los empleados de Aseo no han tenido ligamen laboral de derecho privado. II.1. La a quo desestimó la demanda actora con los siguientes fundamentos: a) la relación entre los actores y la Municipalidad no proviene de un contrato privado sino de un contrato de derecho público (art. 2, LCT); b) la contratación de los accionantes devino como consecuencia de la prestación de un servicio público esencial, por lo que nunca pudo la Municipalidad actuar como persona de derecho privado sino que lo hizo como persona de derecho público; c) la Municipalidad asumió el referido contrato para satisfacer una situación urgente y provisoria conexa a una situación de interés público echando mano a las normas que salen de la órbita del derecho privado, siendo el contrato administrativo regulado por las normas del derecho público; d) los obreros no fueron nombrados como personal permanente dentro de la planta sino como personal temporario. El personal del Estado puede ingresar a la LCT pero mediante un acto expreso, cosa que no se ha producido en el subexamen (fs. 252/256). A fin de llegar a la conclusión a que se arriba, la juzgadora omitió la consideración de toda la prueba dirimente que señalan los actores partiendo de un preconcepto: la Municipalidad es un ente público, por lo tanto sus empleados siempre tienen el mismo carácter, son empleados públicos. Asimismo, si la finalidad era cumplir un servicio público, es lógico que quienes cumplen dicho servicio sean empleados públicos. Tal razonamiento simplista omitió una circunstancia clave o a mi juicio fundamental para decidir en autos, cual es el compromiso asumido por el señor intendente Dr. Ramón Bautista Mestre ante el delegado Regional de la Delegación Córdoba del Ministerio de Trabajo y Previsión y el representante y asesora legal de los cuerpos de delegados de la empresa Aseo SA, cuya copia autenticada obra a fs. 87 de autos. Allí el ente comunal se comprometió a absorber por el término de un año al personal de dicha empresa que no fuese incorporado por los nuevos adjudicatarios del servicio de recolección de basura. Asimismo, se estableció que se respetarían estrictamente las condiciones laborales, legales y convencionales vigentes a la fecha de suscripción del convenio (12/7/84) con la empresa Aseo SA. Por otro lado, se han agregado a autos los contratos celebrados con cada uno de los actores que responden a un modelo tipo. En ellos se establece el desempeño a partir del 1/9/1984 y hasta el 31/12/1984, fijándose al contratado una remuneración única que en cada caso se consigna. Asimismo, se fija que el aporte jubilatorio se retendrá por la Municipalidad para el régimen de trabajadores autónomos y los aportes correspondientes a la obra social se retendrán y depositarán por especial autorización del contratado en favor de la Obra Social del Sindicato de Conductores de Camiones y Personal del Transporte Automotor de Cargas. Por último, se consigna que el contrato podrá ser prorrogado a su vencimiento hasta el día 31/8/85 para el “caso de contar la Municipalidad con la necesaria disponibilidad presupuestaria”. 2. Las constancias que surgen de los citados elementos de juicio son fundamentales para decidir la cuestión a estudio (falta de acción), así como la prueba de telegramas cursados entre las partes, el informe del Sindicato de Camioneros, y el rendido por el ex intendente Dr. Mestre, determinan mi convicción de que el pronunciamiento debe casarse por cuanto la prueba de que se trata resultaba de imprescindible examen –reitero– a fin de llegar a la solución que se propugna. Cabe, pues, anular el pronunciamiento y entrar al fondo del asunto (art. 105, CPT). III. La accionada, al contestar la demanda, opuso la excepción –que en definitiva fue considerada de falta de acción– sosteniendo que se trataba de un conflicto de derecho público regido por las normas del derecho administrativo. Invoca en especial el art. 2 inc. a, LCT, y la ordenanza 6783, art. 15 a que se alude en los referidos contratos. Se negó asimismo que la relación laboral habida entre las partes se haya extendido más allá del 13/12/84 y que la Municipalidad se haya comprometido a aceptar a los actores por el término de un año, por cuanto nunca pudo asumir ese compromiso, afectando el presupuesto del año siguiente, lo que está prohibido por las ordenanzas de Contrataciones, Contabilidad y Presupuesto. Se admite la relación de dependencia en la categoría, remuneraciones y condiciones de trabajo que tenían los actores en la empresa Aseo, pero hasta el 31/12/84, negando expresamente la existencia de un nuevo contrato por ocho meses o que la relación laboral se haya desarrollado hasta el 4/1/85. Asimismo destacan que el servicio de recolección de basura jamás es efectuado en forma directa por la Municipalidad, por lo que mal pudieron admitirse los servicios de los actores en forma definitiva. Su prestación finalizó con el vencimiento del término de los contratos efectuados, por lo que niegan la existencia de los daños reclamados. Asimismo desconocen la tácita reconducción y reiteran que la finalización de la relación habida tuvo lugar por vencimiento de los respectivos contratos. IV. El servicio público en sí mismo, como argumento para excluir del ámbito del derecho privado a los contratos de trabajo en cuestión, no satisface, ya que la calificación de la relación se autoabastece con los elementos citados y con prescindencia del sujeto público (Municipalidad) que actúa en el campo del derecho privado en numerosos negocios jurídicos privados que no se transforman en públicos por la sola presencia del ente municipal. La prestación de servicios de una persona en favor de otra, de carácter voluntaria y onerosa y con subordinación jurídica, genera una relación de empleo. Esa prestación surge de un contrato de trabajo con la excepción de que el Estado sea el beneficiario de los servicios del trabajador. Aquél asume en tal caso el papel de dador de trabajo y se genera una relación de empleo público ajena a la LCT (art. 2). Sin embargo, diversas circunstancias determinan que la distinción no sea tan clara como en principio aparece. En general puede decirse que los subordinados del Estado son empleados públicos, regidos por el Derecho Administrativo; sólo excepcionalmente hay dependientes privados regidos por el Derecho Laboral. En este caso existe, en realidad, una típica relación de trabajo en la cual el ente público no pierde su carácter de tal por actuar en el campo del derecho privado. Esta forma de contratación –si bien no es común– obedece a diversos motivos (en este caso se procuró solucionar una cuestión social que afectaba a los trabajadores excluidos de la incorporación a la nueva prestataria del servicio público de recolección de residuos). En tales condiciones, la relación del Estado con sus subordinados queda sometida a las normas de carácter privado. La Ley de Contrato de Trabajo 20744, reformada por ley 21297, ha excluido –como ya dijimos– de la relación de trabajo a los empleados de la Administración Pública, con la excepción de que sean incluidos en el régimen laboral privado por acto de autoridad competente o por celebración de convenciones colectivas de trabajo. En estos casos, el Estado se autolimita, excluyendo del ámbito jurídico administrativo ciertas situaciones y las declara regidas por las disposiciones aplicadas a las relaciones de empleo privado. En autos, los contratos de trabajo que la Municipalidad de Córdoba celebró con los actores y que tengo a la vista evidencian que el ente comunal no actuó como organismo público. Reitero una vez más, se continuó con la contratación de empleados de Aseo en condiciones similares a las que revestían en la empresa aludida (distintas de las respectivas de los empleados municipales), con aportes y contribuciones a regímenes de Seguridad (autónomos) y Obra Social (Camioneros) diferentes –como se advierte– de los aportes que efectúan los empleados de la Municipalidad. Las remuneraciones y categorías que tenían tampoco eran las usuales en la comuna. El segundo argumento del tribunal a quo para concluir que se trataba de un contrato de derecho público está referido a la naturaleza “pública” del servicio que determinó la contratación de los trabajadores. Esto implica desconocer –frente a la confesión de la propia Municipalidad y la experiencia de cualquier habitante de la ciudad de Córdoba– que desde hace muchos años el servicio de recolección de residuos se efectúa en esta comuna por intermedio de empresas privadas que celebran con su personal contratos de trabajo. Si bien el servicio prestado es de utilidad pública, los empleados de Aseo eran trabajadores regidos por el derecho privado y en las mismas condiciones fueron contratados por la Municipalidad de Córdoba, más allá de los motivos sociopolíticos que impulsaron esa contratación. Por otro lado, se invoca una ordenanza municipal que es ajena a la causa. Hemos dicho reiteradamente que el origen de los controvertidos contratos es el acuerdo celebrado en el Ministerio de Trabajo en el que participaron el señor Intendente Municipal, la asesora letrada del Sindicato de Camioneros y los representantes del Cuerpo de Delegados de la empresa Aseo, entre otros, cuya copia obra a fs. 87, a fin de solucionar una situación extrema: la de los obreros que quedaban al margen de la absorción por parte de la nueva empresa prestataria del servicio público citado. Sin embargo, a fin de dar un fundamento jurídico a tal decisión se invocó la ordenanza 6783 en su art. 15, disposición que sólo prevé la contratación de personal sin relación de dependencia para la realización de tareas técnicas o de especialización por parte de personas con título habilitante o reconocidos antecedentes, condiciones que nada tienen que ver con las aptitudes de los actores ni con las tareas para las cuales fueron contratados. Todo ello determina mi convicción de que entre las partes existió una relación regida por el Derecho Laboral, por lo cual debe desestimarse la excepción de falta de acción opuesta por la demandada y resolver esta causa a la luz de las disposiciones de la LCT vigentes al momento de la relación (ley 20744 modificada por ley 21297). V.1. Los actores afirman en su demanda que para instrumentar su relación con la Municipalidad celebraron un contrato por plazo fijo, pero no se lo hizo por un año –como se había estipulado originariamente– sino que por razones presupuestarias que imponen la ejecución por año calendario, se hizo a partir del 31/8/1984 hasta el 31 de diciembre del mismo año. Agregan que a fines de 1984 celebraron un nuevo contrato de plazo fijo por el término de ocho meses, a contar desde el 1/1/1985 hasta el 31/8/85. Como el día 4 de enero se les impidió el ingreso a su trabajo, solicitaron en cada uno de los casos se aclarara su situación laboral desconociendo la demandada la vinculación habida por vencimiento del contrato a plazo fijo con fecha 31/12/84. Frente a ello procedieron a darse por despedidos. 2. Hemos señalado que si bien el compromiso inicial del señor Intendente se asumió por un año en los respectivos contratos a plazo fijo que se extenderían entre el 1/9/84 al 31/12/84, se condicionó la celebración de un segundo contrato “para el caso de contar la Municipalidad con la necesaria disponibilidad presupuestaria” (cláusula 7º del contrato, entre otros). Los accionantes no han demostrado ni la celebración del segundo contrato ni que estuviesen dadas las condiciones presupuestarias necesarias para la concertación de éste, por lo que su pretensión de pago de indemnización por daños, debe desestimarse. Distinta es, en cambio, la situación de la demanda en cuanto pretenden indemnización sustitutiva de falta de preaviso (un mes para cada empleado) y por antigüedad (dos meses de sueldo). Ello es así por cuanto el art. 94, LCT, dispone el deber de preavisar en los contratos a plazo fijo con antelación no menor de un mes ni mayor de dos, respecto de la expiración del plazo convenido. Asimismo, se prevé la tácita reconducción (conversión del contrato como de plazo indeterminado) frente a la falta del señalado preaviso o a la concertación de un nuevo contrato a plazo fijo. El preaviso en este caso –como enseña la doctrina– responde a la necesidad de dar a conocer al trabajador que no existirá una prórroga o renovación del contrato, ante su presumible expectativa de que así ocurra. De allí que la jurisprudencia haya admitido reiteradamente que opera la tácita reconducción del contrato a plazo fijo cuando se ha continuado trabajando uno o dos días después del vencimiento del término pactado. Me inclino a sostener que aunque no se hubiere laborado ni un día después del vencimiento del señalado plazo, la sola omisión aludida basta para operar la conversión del contrato en otro por tiempo indeterminado. En autos se ha demostrado que los actores Edmundo E. Ramos, Mario Sosa, Nicolás F. Lobos y Armando Hugo Pérez laboraron tres días en el mes de enero de 1985 y percibieron sus respectivos salarios y Víctor H. Guzmán sólo laboró dos días en el mismo mes, siendo retribuidos sus servicios según las sumas que se indican en el informe de fs. 104 vta. De allí que frente a la negativa de admitir sus servicios con posterioridad intimaron a la Municipalidad para que se aclarase su situación laboral en el término de dos días hábiles (lo hicieron en todos los casos con fecha 7/1/1985). Dichos emplazamientos fueron respondidos por la Municipalidad a partir del diez de enero del mismo año desconociendo la subsistencia de la relación laboral por vencimiento del contrato a plazo fijo celebrado y con la afirmación de un hecho no acreditado –que los actores ingresaron en la empresa “Chietti Guambar‚” por lo que desapareció la obligación asumida por acta celebrada ante el Ministerio de Trabajo. Frente a ello los actores concretaron su despido ante la injuria provocada por la negativa de relación laboral, a partir del 18 y hasta el 30 de enero del mismo año, según los casos. Entiendo que la actitud tomada por los accionantes fue correcta porque existió injuria suficiente. En consecuencia, les corresponde percibir a cada uno de ellos dos meses de sueldo (art. 245, LCT) calculado de acuerdo con la redacción que dicha norma tenía al tiempo de deducirse la demanda. Voto, pues, por la afirmativa con el alcance señalado.

Los doctores Manuel N. Ayán y Luis Moisset de Espanés adhieren al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.

Por el resultado de la votación que antecede previo Acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia por intermedio de la Sala Laboral,

RESUELVE: I. Hacer lugar al recurso interpuesto por la parte actora y, en consecuencia, casar el pronunciamiento atacado según da cuenta la presente. II. Admitir la demanda con el alcance dado al tratar la primera cuestión, condenando a la Municipalidad de Córdoba a abonar a los actores recurrentes las indemnizaciones que les correspondan por despido (dos meses de sueldo) y falta de preaviso (un mes de sueldo) (arts. 231, 245 y ctes. ley Nº 20744, con las modificaciones de la ley 21297). El monto definitivo será establecido por la Sala de la Cámara de Trabajo en turno o la que le siguiere si aquélla fuere la a quo, teniendo en cuenta las pautas a que se refiere la segunda cuestión analizada [Omissis]. III. Con costas a la demandada.

Berta K.de Orchansky – Manuel N. Ayán – Luis Moisset de Espanés &#9632;

CONTRATADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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