CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EMPLEADOS PÚBLICOS. Docentes comprendidos en la situación prevista por el art. 5, inc. “b”, L. 6561. Modificación del status laboral. POTESTAD ADMINISTRATIVA. Organización de la Administración: ius variandi. Razonabilidad. Límites. Falta de demostración del perjuicio. Rechazo del recurso.
1– El acto administrativo –esto es, el traslado a la Dirección General de Rentas de docentes con menos de veinte años al frente directo de alumnos y que se encontraban en tareas pasivas permanentes, por encontrarse comprendidos en la situación prevista por el art. 5, inc.”b”, L 6561, cesando consecuentemente en las funciones que ostentaban– atiende a la necesidad de refuncionalizar la Administración Pública provincial para lograr un accionar estatal eficiente en relación con los recursos humanos y económicos y reorganizar los agrupamientos y categorías existentes para dicho personal.

2– La potestad de modificación unilateral de la que es titular el poder público debe ser ejercida dentro de límites razonables, respetando los derechos estatutarios regularmente adquiridos y que encuentran su tutela primaria en el art. 17, CN, circunstancia que no autoriza a hablar de un congelamiento o petrificación del ordenamiento jurídico que inhiba, para el futuro, el regular ejercicio de las prerrogativas estatales enunciadas.

3– Los límites sustanciales que deberán respetarse frente al ejercicio de las prerrogativas –esto es, la de organización general de la Administración y de modificación unilateral de las condiciones de la relación jurídica estatutaria– deben hallarse en la garantía de una remuneración justa (art. 4 bis, CN), vallado que no se ha visto traspasado en autos atento que no se ha acreditado un perjuicio pecuniario sustancial derivado del cambio de ubicación de los accionantes.

4– Se debió demostrar en forma expresa y fehaciente la reducción confiscatoria de las remuneraciones percibidas en el nuevo agrupamiento y cargo, so pena de su rechazo, circunstancia que no ha acontecido en autos, donde dogmáticamente los apelantes denuncian una reducción del cincuenta por ciento (50%) que luce desprovista de sustento fáctico.

TSJ Sala CA Cba. 21/4/04. Sentencia N°. 21. Trib. de origen: C2a.CA. “Aquistapace, Ana E. y otros c/ Provincia de Córdoba –Plena Jurisdicción– Recurso de Apelación”.

Córdoba, 21 de abril de 2004

¿Es procedente el recurso de apelación deducido?

El doctor Domingo Juan Sesin dijo:

1. A fs. 127 la parte actora interpone recurso de apelación en contra de la Sentencia Número Setenta y seis, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación el veintinueve de julio de dos mil tres.
2. Concedido el recurso con efecto suspensivo, se elevan los autos a este Tribunal, corriéndose traslado a la apelante, quien lo evacua a fs. 133/137vta., solicitando se revoque la sentencia y, en su mérito, se admita la demanda en todas sus partes, con costas.
La expresión de agravios admite el siguiente compendio: Sostiene que el pronunciamiento debe ser revocado por estar asentado en deficiente fundamentación legal (art. 326, CPC). Denuncia que el argumento de la Sentenciante en orden a que los actores dejaron firme y consentido el Decreto 611/96, que ordenó sus traslados y modificó sus regímenes laborales es infundado, al resultar irrelevante su impugnación. Alega que el Tribunal a quo lo considera trascendente habida cuenta que presupone que, consentido el decreto, se consiente su consecuencia, esto es, el valor del salario en que fueron reubicados. Señala que ello es intrascendente por cuanto aun cuando la reubicación en una categoría diferente con salario presupuestariamente más bajo viene acompañada generalmente por una modificación salarial, ello no es necesario, pudiendo ocurrir que el agente sea reubicado manteniendo el haber que tenía en la categoría precedente. Destaca que en el caso existían razones legales para que hubiera diferencia entre la nueva categoría escalafonaria y el salario percibido. Con cita de jurisprudencia aduce que la reubicación resulta válida como ejercicio de la potestas variandi pero siempre que sea ejercida de manera razonable, es decir, sin producir un perjuicio material que redunde en un menoscabo salarial confiscatorio. Invoca doctrina en apoyo de su discurso recursivo. Reconoce que la Administración puede ejercer sus poderes discrecionales y reubicar a los agentes conforme las necesidades del servicio, pero con limitaciones, entre las que se destaca la no afectación sustancial del haber. Postula que en autos se ha acreditado que el ejercicio del “ius variandi” ha avanzado sobre una proporción del salario de los actores que lo descalifica, afectando de nulidad los actos impugnados. Afirma que perfectamente puede suceder que un agente sea reubicado y que su salario no corresponda a la nueva categoría sino a la anterior, de allí que pudo consentirse el Decreto 611/96 –el cual no contenía estipulación alguna relativa al salario a percibir– y posteriormente cuestionar el sueldo. Aduce que los actores fueron reubicados pero con una afectación confiscatoria de su salario, habida cuenta que, según ha quedado acreditado, sus emolumentos se vieron afectados sustancialmente en casi un cincuenta por ciento (50%), revistiendo carácter confiscatorio de conformidad con la doctrina que emana de los fallos de la Corte. Acusa que, aunque es cierto que no puede cuestionarse la constitucionalidad de una ley sino a través de los actos de aplicación concretos, es obvio que la Cámara a quo se equivoca al entender que no puede invocarse la inconstitucionalidad de la L. 6561 sino a través de la impugnación del Decreto 611/96. Ello, sigue, porque este último no constituía el acto de aplicación concreto del aspecto de la ley que se cuestionaba –su carácter confiscatorio–. Añade que el decreto nada dispuso sobre los salarios a percibirse, ni debían los actores presuponer que los mismos equivaldrían al correspondiente a la categoría en la que fueron reubicados. Rechaza el argumento del Tribunal de Mérito según el cual es aplicable lo resuelto in re “Gache”, puesto que allí se argumentó a favor de la validez del decreto cuestionado, en razón de que no se acreditó el perjuicio pecuniario sustancial derivado del cambio de ubicación de los accionantes. Finalmente hace reserva del caso federal (art. 14, L. 48).
3. Se corre traslado del recurso intentado a la parte apelada, quien lo evacua a fs. 140/144 peticionando, por las razones que allí desarrolla, su rechazo con costas.
4. A fs. 145 se dicta el decreto de autos, el que firme, deja la presente causa en condiciones de ser resuelta.
5. El recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, en contra de una sentencia definitiva, dictada en primera instancia y por parte legitimada, razón por la que corresponde su tratamiento (art. 43 y 44, L. 7182).
6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de la causa, la cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración (art. 329, CPC).
7. Mediante el pronunciamiento de autos, el Tribunal de Mérito rechazó la demanda contencioso– administrativa de plena jurisdicción incoada por la parte actora, en contra de la denegatoria por silencio del reclamo administrativo interpuesto mediante el que se solicitaba la regularización de sus haberes y el pago de diferencias de salarios.
Para así resolver, la Cámara a quo ponderó las siguientes cuestiones: a) Señala que los accionantes admitieron como cierto que fueron reubicados en la Dirección General de Rentas mediante Decreto 611/96, reconociendo que el citado acto administrativo quedó firme y consentido, razón por la cual no se discute ni cuestiona el traslado operado; b) El acto administrativo de traslado quedó firme y consentido, modificándose en consecuencia su régimen de trabajo, perdiendo su estado docente; c) Conforme lo informado por el Ministerio de Finanzas, los accionantes fueron reubicados en cargos que se detallan, siendo la nueva remuneración acorde con éstos y no con los cargos docentes que anteriormente ostentaban, careciendo los peticionantes de derecho subjetivo al reclamo impetrado.
8. Contra los argumentos así vertidos, alza su embate recursivo la apelante, cuyos agravios se vinculan en esencia a que si bien la Administración, en uso de facultades legítimas de carácter exorbitante, indispensables para el buen ejercicio de la administración del Estado, posee facultades para ordenar la modificación del status laboral de sus dependientes y en uso del “ius variandi” puede proceder al traslado de sus agentes direccionado hacia áreas donde mejor se aprovechen los recursos humanos, ello no debe exceder los límites de la razonabilidad incurriendo en arbitrariedad. Dicho límite lo cierne a que la modificación salarial que por el nuevo cargo le corresponda no puede, en los términos en que se pronuncia la Suprema Corte de Justicia de la Nación, revestir alcances confiscatorios.
9. Es del caso señalar que el argumento central sobre el que reposa la impugnación articulada en contra de la sentencia dictada por el Tribunal a quo, consiste en que los haberes de los actores comprendidos por el Decreto 611/96, por encontrarse en la situación prevista por el artículo 5 inciso “b” de la Ley 6561 –docentes con menos de veinte años al frente directo de alumnos que se encuentren en tareas pasivas permanentes– y que fueron trasladados a la DGR, cesando consecuentemente en las funciones que ostentaban, en un típico ejercicio de facultades de organización administrativa comprensivas del principio “ius variandi” de reubicación de los mismos, se vieron disminuidos en la nueva función y agrupamiento acordado de manera confiscatoria por irrazonable y arbitrario.
10. En este sentido, adelanto mi opinión contraria a la procedencia del agravio esgrimido por la recurrente, doy razones: El acto administrativo en cuestión atiende a la necesidad de refuncionalizar la Administración Pública Provincial logrando un accionar estatal eficiente en relación con los recursos humanos y económicos, reorganizando los agrupamientos y categorías existentes para el personal de la Administración Pública Provincial tal como lo puso de relieve la Cámara a quo en ajustada aplicación de la doctrina sustentada a partir de “Gache c/…” (TSJ, Sent. N° 179/2000). Obvio es recordar que dicha potestad de modificación unilateral de la que es titular el poder público debe ser ejercida dentro de límites razonables respetando los derechos estatutarios regularmente adquiridos y que encuentran su tutela primaria en el artículo 17 de la Constitución Nacional, circunstancia que no autoriza a hablar de un congelamiento o petrificación del ordenamiento jurídico que inhiba, para el futuro, el regular ejercicio de las prerrogativas estatales enunciadas. Los límites sustanciales que deberán respetarse frente al ejercicio de tales prerrogativas –la de organización general de la Administración y de modificación unilateral de las condiciones de la relación jurídica estatutaria– deben hallarse, por una parte, en la garantía de una remuneración justa (art. 14 bis, CN), vallado que por otra parte no se ha visto traspasado en el sublite, atento que no se ha acreditado un perjuicio pecuniario sustancial derivado del cambio de ubicación de los accionantes. Ello es así, toda vez que constituye un principio procesal inveterado que quien alega un hecho o circunstancia debe probarlo bajo sanción de tenerlo por no cierto. En el caso, la parte actora debió demostrar la supuesta confiscatoriedad de los emolumentos percibidos en los nuevos cargos, máxime luego del traslado operado y no resistido.
11. Analizadas las actuaciones administrativas obrantes en los Expedientes Administrativos Números 0222–53516/97 y 0222–55063/97 y su Anexo 0222–56061/98, junto con la prueba ofrecida a fs. 26/26vta. y producida a fs. 64/67 y 81/82 de autos, no se observa la pretendida confiscatoriedad denunciada. Es principio reconocido que quien alega debe probar. Remarco que la parte interesada debió demostrar en forma expresa y fehaciente la pretendida reducción confiscatoria de sus remuneraciones percibidas en el nuevo agrupamiento y cargo, so pena de su rechazo, circunstancia que no ha acontecido en el sublite, donde dogmáticamente los apelantes denuncian una reducción del cincuenta por ciento (50%) que luce desprovista de sustento fáctico. En las condiciones señaladas, devienen inconducentes para revertir el sentido final del fallo las objeciones que la apelante esgrime contra los fundamentos del decisorio recurrido en orden a la falta de impugnación del Decreto 611/96.
12. Finalmente, en cuanto a los gastos procesales generados con motivo del presente recurso, no encuentro mérito para apartarme del principio objetivo del vencimiento, por lo que corresponde que las costas sean impuestas a la vencida en todas las instancias (art. 130 del CPC, aplicable por remisión del art. 13, L. 7182). Así voto.

Los doctores Hugo Alfredo Lafranconi y Aída Lucía Tarditti adhieren al voto emitido por el Sr. Vocal preopinante.

Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso Administrativa,

RESUELVE: I) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la Sentencia Nº 76, dictada por la Cámara Contencioso– Administrativa de Segunda Nominación el 29/7/03 y, en consecuencia, confirmar la misma en todas sus partes. II) Imponer las costas a la vencida (art. 130, CPC, aplicable por remisión del art. 13, L. 7182).

Domingo Juan Sesin – Hugo Alfredo Lafranconi – Aída Lucía Tarditti ■

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