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2– El incumplimiento de los dispositivos de excepción como la demora más allá de lo razonable, añade un plus en la restricción de los derechos y postergación de la fecha de pago, en abierta contradicción con el orden jurídico vigente, ya que dicha disfunción administrativa no encuadra ni en el régimen general de ejecución de sentencias ni en el sistema excepcional. La actitud reticente de la Administración la coloca en situación de manifiesto desconocimiento de la «cosa juzgada» que emana de la sentencia del tribunal, excediendo de manera inconstitucional la modalidad establecida en la ley 8250 para su cumplimiento.
3– Resulta aplicable al caso la doctrina sentada por la CSJN en la causa “Iachemet, María Luisa c/ Armada Nacional s/pensión (ley 23.226)”, en el sentido de que la aplicación al caso de la ley 23.982 resulta procedente “si la restricción al principio constitucional de la cosa juzgada sea sólo ‘temporal’, de tal forma de no ‘degradar su sustancia”. Agregando: “La aplicación al caso de autos de la ley 23982 llevaría no a una modificación del modo de cumplimiento de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sino al desconocimiento sustancial de ésta”.
4– La regla que rige en los sistemas procesales en general, es que la ejecución definitiva de una sentencia condenatoria firme debe llevarse a cabo en los propios términos del pronunciamiento jurisdiccional. Sin embargo, en el proceso contencioso–administrativo, esta directriz que precisamente tiende a salvaguardar el principio de la cosa juzgada, asegurando la intangibilidad de los derechos subjetivos o de los intereses legítimos reconocidos, como también de las obligaciones impuestas en la sentencia condenatoria firme, no es absoluta.
5– El legislador ha estipulado distintas causales que prevén la hipótesis de que la sentencia condenatoria firme no pueda ser ejecutada en función de una estricta identidad entre lo ordenado en el pronunciamiento y lo que es en definitiva ejecutado, ya sea porque el decisorio judicial ha devenido de “cumplimiento imposible” o porque su ejecución es susceptible de producir una “lesión directa e inmediata al interés público”. En estos casos, el legislador ha previsto la sustitución definitiva de la especie condenada por su equivalente económico, o bien, por una actividad prestacional de la Administración. La doctrina repara en esta particularidad que adquiere matices diferenciales en el ámbito del proceso contencioso–administrativo.
6– El acatamiento a la decisión judicial es incuestionable en principio. Las decisiones de todo tribunal contencioso– administrativo pasadas en autoridad de cosa juzgada son obligatorias y ejecutorias. Pero conviene señalar una distinción, porque si bien las partes pueden invocar el carácter obligatorio de la decisión para pedir su cumplimiento, este carácter de obligatoriedad de la sentencia no presupone siempre el de su fuerza ejecutoria, que puede ser negada por la ley misma.
7– La ley 7182 reglamenta las causales de dispensa legal del cumplimiento de la sentencia. Su art. 52 prevé tanto la hipótesis de “suspensión de la ejecución” de la sentencia por “considerarla perjudicial al interés público”, como también el supuesto de “sustitución de condena” por una indemnización compensatoria definitiva, cuando se configure un caso de “sentencia de cumplimiento imposible” o cuando su ejecución “ocasione lesión directa e inmediata al interés público”. Se advierte cómo el principio de intangibilidad de los derechos reconocidos en la sentencia encuentra en las causales habilitadas por la ley, un punto de inflexión, donde el principio de la cosa juzgada judicial, que sería incompatible con toda alteración al contenido originario del derecho reconocido, sin embargo, admite supuestos de “excepción”.
8– Si el principio de la cosa juzgada en el proceso contencioso–administrativo no es postulable en términos absolutos en el marco de una normativa infraconstitucional de carácter permanente, con mayor razón es dable admitir, bajo ciertas condiciones de validez constitucional, una formulación jurídica que restrinja aun más la fuerza vinculante del principio de la cosa juzgada, cuando se trata de una legislación de excepción.
9– La ley 8250, se erige en un régimen legal de excepción, de carácter general, ya que los preceptos que la integran conducen en los hechos a una derogación temporaria de las normas procesales referidas a la ejecución de las sentencias condenatorias, las que por imperio de sus preceptos que son de orden público, sólo tendrán carácter declarativo, sustituyendo su ejecución jurisdiccional, por el trámite administrativo para la cancelación del crédito a través de las alternativas que la misma autoriza –en efectivo o con bonos–.
10– La constitucionalidad de las medidas así dispuestas está condicionada a que sólo se limite a postergar o suspender temporalmente el cumplimiento de las obligaciones emanadas de derechos adquiridos reconocidos en un pronunciamiento jurisdiccional firme, ya que sólo así se descarta una lesión a la garantía de la propiedad, consagrada en el art. 17, CN, la que por esa razón no se ve alterada en su sustancia. No observándose tales directrices, la CSJN ha declarado la inconstitucionalidad de dicha ley en supuestos en que su aplicación tornaría el derecho reconocido en ilusorio, en razón de las particularidades del caso
11– La fuerza vinculante de los derechos y garantías constitucionales si bien se “debilita” frente a un “derecho de emergencia” que admite un plus de restricciones de carácter temporal, sin embargo, cuando la Administración incumple ella misma sus obligaciones nacidas de una formulación jurídica limitadora de tales derechos, los criterios de interpretación de esa normativa de excepción deben ser restrictivos y en el sentido más favorable a la esencia y eficacia de los derechos y garantías constitucionales implicados.
12– La vigencia de una normativa de excepción no puede privar de absoluta eficacia a los derechos constitucionales, menos aun cuando la Administración no ha obrado con la diligencia debida para cumplir las obligaciones instrumentales emergentes de aquella normativa, y que han llevado a un estado de incertidumbre absoluta sobre el tiempo en que el mandato judicial será cumplido en el caso concreto.
13– Si la aplicación de la ley 23.982 en un caso concreto altera la sustancia de una decisión judicial se dañaría la seguridad jurídica; señalando con dicha doctrina que la ley de consolidación de deudas del Estado fue sancionada para remediar la grave situación económico–financiera en la que se encontraba el Estado argentino. De ello se deriva que cuando su aplicación altera o modifica la sustancia del contenido de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, tornando ilusorio el derecho reconocido, corresponde declarar la inconstitucionalidad de su aplicación al caso por violar la garantía del artículo 17, CN.
14– Comprobadas de modo fehaciente las circunstancias configurativas del injustificado incumplimiento de las obligaciones a cargo de la Administración demandada, nacidas de la normativa de excepción, situación que tornó absolutamente incierto el plazo en que el crédito reconocido en la sentencia firme sería saldado, es dable al Tribunal que tiene a su cargo velar por el cumplimiento del fallo, arbitrar una solución que tenga fundamento en las formulaciones normativas de carácter permanente, y no en las de excepción, cuya inobservancia en la etapa de ejecución por la obligada, ha determinado una situación sobreviniente al dictado del fallo, claramente incompatible con la garantía de la defensa en juicio y del derecho de propiedad.
15– Tal solución debe procurarse, aun al precio de declarar la inaplicabilidad parcial de algunas de las normas de la ley 8250, siempre que tal decisión sea el resultado de una interpretación normativa acorde con la efectiva vigencia de los derechos y garantías constitucionales en juego, cuya supremacía se procura asegurar. El incumplimiento de la Administración en su obligación de informar conforme los términos de la ley 8250 torna inaplicable en la especie tal régimen de excepción. Afecta de manera sustancial la garantía establecida en el art.17, CN a favor del administrado, al diferir sine die el cumplimiento de un fallo pasado en autoridad de cosa juzgada.
Córdoba, 26 de diciembre de 2003
Y CONSIDERANDO:
I) La parte actora impugna la liquidación presentada por la demandada y solicita se haga lugar al apercibimiento efectuado por AI Nº 144, de fecha 9/8/02, atento el incumplimiento explícito y formal de la demandada Municipalidad de Córdoba y, en consecuencia, se siga con el trámite de ejecución de sentencia. Que a los fines de resolver la impugnación planteada, se impone efectuar un detenido repaso de las actuaciones procesales desarrolladas en la causa a los efectos de establecer con precisión los alcances de la materia sometida a debate:
a) Este Tribunal, en anterior integración, por Sentencia Nº 87, de fecha 12/12/90, admitió la demanda de plena jurisdicción incoada por la parte actora en contra de la Municipalidad de Córdoba y la condenó a certificar y pagar con los reajustes correspondientes a mayores costos e intereses legales, las unidades de medida ejecutadas pendientes de pago en el plazo de treinta días hábiles administrativos; b) Por AI Nº 113, del 4/11/98, este Tribunal declaró, de conformidad con el art. 2 inciso a) de la ley 8250, alcanzado por el régimen de consolidación de pasivos el crédito reconocido en la sentencia; c) Por AI Nº 87, del 31/7/00, la Sala Contencioso Administrativa reguló los honorarios profesionales del doctor Carlos Alberto Rey Caro, por las labores realizadas en primera instancia, en su doble carácter de procurador y patrocinante, a cargo de la demandada; d) Con fecha 20/4/01 el representante de la demandada consignó la suma de $ 238.539,44 para estos autos, haciendo presente en el mismo escrito de consignación el ingreso de un oficio proveniente del Juzgado de Primera Instancia y Quinta Nominación en lo Civil y Comercial in re «Merino Carlos c/ Celotti Luis A. Empresa Constructora»; e) Con fecha 24/5/01, el doctor Rey Caro –por derecho propio– manifestó que luego de quedar firme el Auto que reguló sus honorarios, inició los trámites de solicitud de pago de la deuda municipal consolidada (Expte. Adm. Nº 832.976) y, como la obligada optó por cancelar por vía judicial, pidió la orden de pago por la totalidad de aquellos, más intereses; f) A fs. 942/943 vta. obra escritura pública de cesión a favor del señor Claudio José Celotti de todos los derechos y acciones del crédito emergente; g) A fs. 944/945 consta copia de los trámites administrativos iniciados por la accionante de conformidad con la Ordenanza 8914 de adhesión a la Ley de Consolidación de Pasivos Provincial Nº 8250; h) A fs. 947/950 surge copia de la Resolución Municipal Nº 2086/00, a través de la cual se autoriza a la Dirección de Contaduría a emitir orden de pago a favor del crédito correspondiente al expediente Nº 817.260/00, por la suma de $ 397.745,16–; i) El 8/6/01, la accionante solicitó se emplace a la demandada para que informe orden de prelación de la acreencia conforme a la ley 8250, orden cronológico, liquidación practicada de capital e intereses y fecha de la misma, monto de las partidas asignadas presupuestariamente desde marzo de dos mil hasta la fecha de deudas consolidadas, etcétera; j) La accionada consignó la suma de $ 80.000 a cuenta de honorarios profesionales del doctor Rey Caro. k) Por decreto de fecha 25/6/01 este Tribunal emplazó a la demandada a que informara: 1) Orden de prelación de la acreencia conforme a la ley 8250; 2) Orden cronológico determinado para el pago de la deuda conforme al art. 7 del decreto provincial 1493/93, modificado por decreto 3764/93; 3) Liquidación de capital, intereses y fecha de ella; 4) Monto de las partidas asignadas presupuestariamente desde marzo de 2000 a la fecha del proveído, para el pago de obligaciones consolidadas; 5) Acumulado discriminado desde marzo de 2000 a la fecha supra citada, respecto de la partida asignada para el pago de deudas consolidadas; y 6) En caso de partidas acumuladas, las razones por las cuales no se ha ordenado el pago de la deuda consolidada; l) La accionada, en respuesta a los acápites requeridos, contestó: 1) Orden de prelación para la solicitud de pago de capital e intereses –expediente Nº 817.260/00–, el código de concepto 5 (art. 8, inc. e, ley 8250), orden de prelación para el pago de honorarios –expediente Nº 832.976/00, código de concepto 1 (art. 8, inc. a, ley 8250) y 4 (art. 8, inc. d, ib.); 2) Orden cronológico: a la primera le correspondió el día 1/12/1998 y a la segunda el 14/8/2000; 3) La liquidación practicada en el expediente Nº 817.260/00 referido a capital e intereses, arroja una deuda –al 31/3/91– de $ 673.433,02, la de honorarios efectuada en el expediente Nº 832.976/00 establece la suma de $ 127.145 a idéntica fecha, los intereses se computan desde el 1/4/91, conforme ley 8250; 4) En cuanto al monto de las partidas asignadas presupuestariamente para el pago de la deuda consolidada, existe una sola partida anual y no mensual, correspondiente al Ejercicio Fiscal 2000, que asignó una partida de $ 1.080.000; de las mismas sólo se puede disponer mensualmente de una doceava parte, esto es $ 90.000, idéntica partida se aprobó para el Ejercicio Fiscal 2001; 5) Las partidas correspondientes a un ejercicio fiscal no son acumulativas, caducando a su vencimiento anual; 6) En los primeros meses del año se verificó un excedente de la disponibilidad mensual, razón por la cual el mismo se acumuló con los montos disponibles de los meses posteriores, pudiéndose atender, en consecuencia, parcialmente la deuda de autos por un importe que excede el límite mensual. El saldo se encuentra sujeto a las pautas del orden de prelación y cronológico que le corresponde en los términos de la ley de aplicación. ll) Por AI Nº 94, de fecha 22/8/01, se giró orden de pago a favor del señor Alberto Ángel Cellotti para ser imputado a cuenta de capital, la suma de $147.538,47; m) Por AI Nº 144, de fecha 9/8/02, este Alto Tribunal Provincial, frente a la solicitud del señor Claudio José Celotti de inaplicar la ley 8250 en consideración del incumplimiento reiterado y arbitrario de la demandada, otorgó un plazo de 20 días hábiles administrativos para que la accionada informara el plazo de cumplimiento de la decisión judicial de pago de los saldos de los montos condenatorios, debiendo informar orden cronológico de prelación y el privilegio, conforme el art. 10 de la ley 8250 y su reglamentación, bajo apercibimiento de continuar con el trámite de ejecución de sentencia en los términos de la ley 7182, declarando inaplicable al caso el régimen de excepción de la ley de consolidación; n) Con fecha 18/9/02 la requerida produce informe, el que fue impugnado por la parte actora que acusó el incumplimiento del emplazamiento efectuado por el Tribunal en el AI Nº 144/2002, por cuanto la demandada omitió informar el plazo de cumplimiento de condena, limitándose a señalar que los créditos presupuestarios no pudieron efectivizarse en su totalidad, pese a su previsión presupuestaria, ante la indisponibilidad financiera que afectó y continúa afectando al municipio, razón por la cual irán atendiendo en la medida que las disponibilidades del erario municipal lo permitan; o) El 8/4/03 este Tribunal, ante la solicitud de la parte demandada, fijó audiencia para el día 14/3/03, a los efectos de que ésta exhibiera la documental ofrecida para el contralor de la parte actora. En dicho proveído se hizo saber a la primera que en aquélla debía exponer de manera expresa y precisa el monto y fecha de pago de la obligación debida, bajo el apercibimiento establecido por el AI Nº 144/2002; p) Celebrada la audiencia en la fecha y hora señalada, las partes no llegan a un acuerdo, impugnando la actora la liquidación practicada por la demandada requiriendo la aplicación lisa y llana del apercibimiento judicial citado. La demandada solicita se le corra vista de la impugnación efectuada, oponiéndose la actora, proveyendo el Tribunal a la misma. Sustanciada que fuera, se dictó el decreto de autos a definitiva.
II) Conforme las constancias de autos
III) Las explicaciones que intenta dar la Administración radican en que “las órdenes de pago… fueron libradas en su oportunidad con cargo a los créditos presupuestarios con previsión vigente a esa fecha, no habiendo podido efectivizarse la totalidad de los pagos –pese a su previsión presupuestaria– ante la indisponibilidad financiera que afectó y sigue afectando al municipio”, explicación a la que añade: “En lo que respecta al plazo probable de pago de los saldos condenatorios, para su estimación debe tenerse en cuenta el orden de prelación y cronológico vigente a la fecha en que dichas órdenes de pago fueron libradas… que se irán atendiendo en la medida en que las disponibilidades efectivas del erario municipal lo permitan»…».
IV) Las referidas explicaciones son excusas tardías e improcedentes a esta altura del trámite, donde se pretende ejecutar los reajustes correspondientes a mayores costos e intereses legales vinculados a las unidades de medida realizadas y pendientes de pago desde el 12/12/90 y que quedaran consolidadas en los términos de la ley provincial 8250, por aplicación del art. 2, inc. a. Téngase presente que la demandada, Municipalidad de Córdoba, fue emplazada por este tribunal en tres oportunidades para que dé cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 8, 9 y 10 de la ley 8250 y su reglamentación, con fechas 25/6/01, 9/8/02 y 8/4/03, sin que en lo concreto se haya cumplimentado. Los argumentos arrimados por la demandada en orden a su «indisponibilidad financiera» no condicen con la precisión que debió tener este trámite atento su carácter excepcional con relación al modo y forma del cumplimiento de una decisión judicial alcanzada por una ley de emergencia (ley 8250) que, huelga decirlo, restringe los derechos individuales en aras de la protección del interés mayor cual es el de la comunidad toda.
V) El incumplimiento total o parcial de los dispositivos de excepción como la demora más allá de lo razonable, añade un plus en la restricción de los derechos y postergación de la fecha de pago, en abierta contradicción con el orden jurídico vigente, ya que dicha disfunción administrativa no encuadra ni en el régimen general de ejecución de sentencias ni en el sistema excepcional. Por ello, no es posible agregar a la «postergación» de la ejecución de una decisión judicial basada en la emergencia y en el límite de su constitucionalidad, un nuevo abanico de paralizaciones, discordancias administrativas, excusas infundadas y pesados trámites que agotan la paciencia de los administrados y profundizan la desprolijidad e ilegitimidad del obrar administrativo. La actitud reticente de la Administración en el sub examen, ya relacionada, la coloca en situación de manifiesto desconocimiento de la «cosa juzgada» que emana de la sentencia del tribunal, excediendo de manera inconstitucional la modalidad establecida en la ley 8250 para el cumplimiento de la misma. Ello en razón de que se torna absolutamente incierto el plazo que se tomará la Administración para cumplir el fallo. Resulta entonces aplicable al caso la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa «Iachemet, María Luisa c/ Armada Nacional s/pensión (ley 23.226)», causa I–78.XXIV, del 29/4/93, en el sentido de que la aplicación al caso de la ley 23.982 resulta procedente “si la restricción al principio constitucional de la cosa juzgada sea sólo ‘temporal’, de tal forma de no ‘degradar su sustancia”. Agregando la Corte que “la aplicación al caso de autos de la ley 23982 llevaría, no a una modificación del modo de cumplimiento de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sino al desconocimiento sustancial de ésta”. Argumentos todos estos que fueron considerados y ratificados por este Tribunal al momento de expedirse en causa de análoga sustancia in re “IATE c/EPEC – Plena Jurisdicción – Recurso de Casación». (TSJ, sentencia Nº 79, del 30/5/00). En ella, entre otros argumentos, se sostuvo: «…El principio de la cosa juzgada judicial adquiere sustantividad propia frente a una sentencia condenatoria de la Administración demandada, dictada en un proceso contencioso–administrativo, a punto tal que esa singularidad se refleja en los procedimientos y modalidades instrumentados en las formulaciones normativas de carácter adjetivo, tal el caso de la ley 7182, que procuran, en esencia, salvaguardar el real acatamiento del pronunciamiento jurisdiccional firme –en sus propios términos–, a través de su ejecución en la instancia judicial, pero con algunas excepciones que la diferencian así de las normas procesales que regulan análoga materia en los procesos civil, laboral y penal… Así, la regla que rige en este aspecto medular de los sistemas procesales en general, es que la ejecución definitiva de una sentencia condenatoria firme debe llevarse a cabo en los propios términos del pronunciamiento jurisdiccional. Sin embargo, en el proceso contencioso–administrativo, esta directriz que precisamente tiende a salvaguardar el principio de la cosa juzgada, asegurando la intangibilidad de los derechos subjetivos o de los intereses legítimos reconocidos, como así también de las obligaciones impuestas en la sentencia condenatoria firme, no es absoluta… El propio legislador ha estipulado distintas causales que en algunas legislaciones han sido enumeradas taxativamente y en otras son formuladas en términos más genéricos, y que prevén la hipótesis de que la sentencia condenatoria firme no pueda ser ejecutada en función de una estricta identidad entre lo ordenado en el pronunciamiento, y lo que es en definitiva ejecutado, ya sea porque el decisorio judicial ha devenido de “cumplimiento imposible” o porque su ejecución es susceptible de producir una “lesión directa e inmediata al interés público”… En estos casos, el legislador ha previsto la sustitución definitiva de la especie condenada por su equivalente económico, o bien, por una actividad prestacional de la Administración… La doctrina repara en esta particularidad que adquiere matices diferenciales en el ámbito del proceso contencioso–administrativo. Así, Bielsa sostuvo: “El acatamiento a la decisión judicial es incuestionable en principio. En nuestra tradición jurídica es una especie de dogma… Las decisiones de todo tribunal contencioso–administrativo pasadas en autoridad de cosa juzgada son obligatorias y ejecutorias. Pero conviene señalar una distinción, porque si bien las partes pueden invocar el
