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2- En el caso, subyace un conflicto externo de poderes entre una municipalidad de la Provincia contra autoridades de ésta, el cual según lo dispuesto por el art. 165 inc. 1, “c”, CPcial., debe ser resuelto por el Tribunal Superior de Justicia. En el mismo sentido, la Ley Orgánica Municipal N° 8102 y sus modificatorias prevé en su art. 128 que dicho conflicto debe ser dirimido ante el referido Alto Tribunal. (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
3- En reiterada jurisprudencia el TSJ ha delimitado su competencia originaria en el tema definiendo los requisitos exigidos para la configuración del citado conflicto, pudiendo en tal sentido mencionar como causa referente la sentencia N° 100 del 16/12/97 dictada en autos “Benchetrit, Francisco c/ Provincia de Córdoba y otra” con los precedentes allí citados y cuya doctrina judicial se ha reiterado en distintos fallos hasta el presente. (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
4- La competencia originaria del Alto Cuerpo se trata de “…una jurisdicción restrictiva y taxativamente concedida, que debe ser ejercida en los límites legales, so riesgo de afectar las atribuciones conferidas a los demás poderes del Estado…” (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
5- “En este marco legal, un «conflicto externo» se presenta cuando se suscita una controversia entre una Municipalidad con otra, o entre aquella y las autoridades de la Provincia, y cuya solución no fuere posible alcanzarse dentro del ámbito de los Poderes en pugna.” “Asimismo, se configura un supuesto de conflicto cuando un órgano comunal o provincial se arroga atribuciones que exceden el marco de su competencia en detrimento del otro a quien le correspondían originariamente. Es decir, cuando se produce «…una colisión de normas que asignan atribuciones a órganos diferentes…», «…o supone una interferencia de las voluntades de los órganos en un mismo sentido o hacia un mismo objeto…» (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
6- El TSJ expresa en el caso “Benchetrit…”, que “…lo que habilita la competencia excepcional y exclusiva del más Alto Tribunal provincial por imperio de la norma constitucional no ha de ser cualquier cuestión que «verse» sobre las facultades o competencias que los poderes públicos estimen atribuirse, sino una cuestión que traduzca la existencia de un conflicto de poderes, es decir siempre que uno invada directa o indirectamente la esfera del otro o cuando uno de los órganos representativos del poder ejerza las atribuciones constitucionales y legales que corresponden al que se siente lesionado, configurándose una invasión a extraña jurisdicción; o cuando uno de los poderes impide al otro el ejercicio de sus facultades constitucionales”. (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
7- En autos, la cuestión en debate está estrechamente relacionada a potestades que recíprocamente se atribuyen ambas autoridades: el Ersep mediante la RG N° 10/18 impugnada y la Municipalidad actora conforme las facultades autónomas que invoca, lo que constituye según los criterios judiciales referidos
8- El análisis de la cuestión en debate permite advertir que no se aprecian razones de urgencia manifiesta que justifiquen resolver la cautelar planteada, con mayor razón ante la evidencia de que la Cámara es incompetente para resolver la cuestión sustancial, ya que corresponde al TSJ dirimir tal conflicto institucional. En efecto, no existe tal urgencia en razón de que la aplicación efectiva de las disposiciones contenidas en la RG N° 10/18, Ersep impugnadas, no determinan para el caso subexamen un plazo determinado y cierto en el cual vayan a ser aplicadas de manera efectiva y dependen de decisiones posteriores del ente de control y “agentes de recaudación y/o percepción” que aún no han sido concretadas. Ello porque si bien la resolución en cuestión fija en su art. 1 un plazo de 30 días para que las distribuidoras del servicio eléctrico presenten el modelo de factura correspondiente, éste deberá ser previamente aprobado por el Ersep. Tales plazos aún no se han cumplido. (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
9- Por lo que consta en autos, EPEC no ha presentado todavía el proyecto de facturas exigido por la resolución general impugnada y tampoco ha sido aprobado por el propio Ersep. Ello permite al Tribunal sostener que no se trata de una situación inminente que requiera pronunciamiento judicial inmediato con relación a la medida cautelar solicitada por la parte actora y que, en todo caso, ella podrá ser decidida –si correspondiere– por el TSJ que tiene atribuida por la Constitución Provincial competencia originaria para entender y resolver conflictos institucionales como el planteado en autos. (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
10- La Cámara resulta incompetente para resolver el caso deducido en autos mediante la acción de amparo de la ley 4915 presentada y que conforme lo dispone el art. 128, ley 8102, deberá elevarse el expediente por ante el TSJ de la Provincia a los fines que hubiere lugar. (Del voto de los Dres. Sánchez Gavier y de Guernica).
11- El conflicto traído a conocimiento de la Cámara configura
12- Los conflictos que se producen entre las municipalidades y autoridades de la Provincia a los que se refiere el precepto transcripto requieren para su configuración la existencia de una contienda entre los órganos involucrados con motivo o en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, lo que ocurre cuando alguno de ellos afirma que el otro ha invadido o intenta invadir su esfera de atribuciones constitucionales. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
13- El TSJ ha definido que “…se configura un supuesto de conflicto cuando un órgano comunal o provincial se arroga atribuciones que exceden el marco de su competencia en detrimento del otro a quien le correspondían originariamente. Es decir, cuando se produce «…una colisión de normas que asignan atribuciones a órganos diferentes…», «…o supone una interferencia de las voluntades de los órganos en un mismo sentido o hacia un mismo objeto…». De ese modo, basta que una de ellas le niegue a la otra autoridad y se oponga al cumplimiento del acto que la afecta, haciendo así indispensable la intervención del TSJ, para dar a este estado de cosas una solución jurídica rápida y pacífica, que no podría obtenerse por otra vía. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
14- En el presente caso, las alegaciones y defensas expresadas por la Municipalidad de Córdoba, por el Ersep y EPEC ponen claramente en evidencia la existencia de un desencuentro institucional, de gran magnitud y trascendencia público-institucional, con caracteres propios de un «conflicto de poderes» y con proyecciones a todos los usuarios de la ciudad de Córdoba. En efecto, sus defensas revelan contrariedades o impedimentos para el ejercicio de las competencias exclusivas que defiende cada uno para sí, con la trascendencia jurídico-institucional suficiente para encuadrar
15- La comparación entre el carácter infraconstitucional, de orden legal y de naturaleza autárquica del ente regulador, frente al carácter constitucional y de naturaleza política de la Municipalidad demandante, conlleva que los conflictos relacionados sobre el ejercicio de atribuciones de fuente directamente constitucional deban ser remitidas al juez natural instituido por el poder constituyente provincial, tanto en las Constituciones de la Provincia de Córdoba de 1923, de 1987 y de 2001, esto es, el TSJ de la Provincia de Córdoba, en competencia originaria, exclusiva y en pleno, pues ha sido la propia Ley Fundamental la que lo ha erigido como Juez Constitucional natural para ejercer su rol de último intérprete de la Constitución Provincial en el orden local y, como tal, Juez Constitucional moderador de los conflictos de poderes entre las autoridades provinciales y municipales constituidas (art. 165 inc. 1, ap. c, Const. Pcial.). (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
16- El análisis de la cuestión no puede prescindir de la consideración de que en el orden nacional, ha tomado estado público y parlamentario por su amplia difusión en los medios de prensa el proyecto de ley impulsado desde el PEN denominado “Ley de Transparencia en la Facturación de los Servicios Públicos Esenciales”, el cual trasunta la puesta en acto de los compromisos asumidos en el Consenso Fiscal firmado el día 16/11/17 entre el PEN y 23 gobernadores, entre ellos el de la Provincia de Córdoba. La misma situación se ha replicado en la Provincia de Buenos Aires, donde el Poder Ejecutivo provincial remitió a la legislatura bonaerense el tratamiento legislativo de idéntica problemática político institucional. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
17- El Estado de Derecho se estructura sobre un principio de ordenamiento normativo de las fuentes de producción de normas jurídicas, que se llama “principio del paralelismo de las formas”, que consiste en que una norma jurídica tiene que ser dictada por un órgano siguiendo un determinado procedimiento, y únicamente puede ser modificada o derogada por ese mismo órgano siguiendo el mismo procedimiento. Este principio que tiene una vigencia universal se hace operativo en todos los niveles de producción normativa, nacional, provincial y municipal y respecto de todas las categorías de actos normativos, a través de los cuales la producción normativa se expresa: leyes, decretos, ordenanzas municipales, resoluciones, etc. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
18- La calificación jurídica de este conflicto, tal como lo revela su tangible realidad y el contexto que lo circunda, nos sitúa ante el debate de una “cuestión política institucional” como es el “cambio de una política pública de Estado referida a la transparencia en la facturación de los servicios públicos esenciales y a la reducción de los tributos que inciden sobre su consumo”, con trascendencia y proyecciones en los tres niveles de gobierno federal: nacional, provincial y municipal. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
19- Desde el Gobierno nacional y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, es de público y notorio que esta cuestión ha sido residenciada por los propios motores de la propuesta legislativa, en el órgano depositario de la soberanía popular, esto es el Poder Legislativo, a diferencia de lo ocurrido en nuestra provincia, y es aquí donde se aprecia con mayor claridad que el control judicial sobre los alcances de las potestades concretamente ejercidas por el Ersep, cuestionadas en esta causa, deba ser remitida a su juez natural, cuando están en conflicto atribuciones de fuente directamente constitucional del Municipio. Ello es así, más cuando la sola lectura de la Res. N° 10/18, Ersep, revela que en el proceso de toma de decisión no hubo unanimidad de acuerdo en todos los aspectos regulados, ya que uno de los directores miembros del Ente señaló que “…No puede soslayarse que este Organismo tiene facultades de contralor y regulación respecto de las prestatarias de servicios públicos provinciales, pero ello no la autoriza a disponer medidas regulatorias sobre decisiones soberanas de municipios y comunas…”. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
20- En consonancia con los conceptos jurídicos que subyacen en el propio debate desarrollado en el Ersep, ha dicho la CSJN que «…entre los principios generales que predominan en el régimen representativo republicano de gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la existencia del Estado. Nada exterioriza más la posesión de la plena soberanía que el ejercicio de aquella facultad, ya que la libre disposición de lo propio, tanto en lo particular como en lo público, es el rasgo más saliente de la libertad civil. Todas las constituciones se ajustan a este régimen entregando a los Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo…».
21- Sobre la base de lo dispuesto en los arts. 4, 17 y 75, incs. 1 y 2, CN, la CSJN ha expresado categóricamente que los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas y, en forma concordante, ha afirmado en reiteradas oportunidades que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones. Asimismo estableció que el principio de legalidad o de reserva de la ley no es solo una expresión jurídico-formal de la tributación, sino que constituye una garantía sustancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes, abarcando tanto la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones. En definitiva, los elementos esenciales del tributo, su hecho imponible, los sujetos obligados, la base imponible y las exenciones deben ser expresamente establecidos por una ley, en sentido formal y material, emanada del Poder Legislativo o el Concejo Deliberante, según los casos. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
22- Aun cuando al solo efecto de la determinación del Tribunal competente para entender en esta causa se considere el impacto que sobre la materia regulatoria de los servicios públicos nacionales, provinciales y municipales, trajo la reforma de 1994 a la Constitución Nacional, la finalidad inmediata tenida en miras, esto es, garantizar el derecho constitucional de los consumidores y usuarios de bienes y servicios receptados en el art. 42, CN, y, en particular, salvaguardar el derecho constitucional de recibir una información adecuada y veraz, justificó una clara autodeterminación de los autores del proyecto de la ley nacional, de reservar la decisión de establecer los presupuestos generales de la reglamentación propuesta en una ley marco, al debate y decisión del órgano político representativo, a pesar del amplio cuadro de organismos administrativos regulatorios existentes en la Nación, específicos de cada uno de los servicios públicos de jurisdicción nacional. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
23- Los «conflictos de poderes» son por principio competencia de la Máxima Autoridad Judicial de la Provincia, a quien el orden constitucional local ha conferido jurisdicción originaria, exclusiva y en pleno para determinar y precisar los límites de las atribuciones o prerrogativas que el orden jurídico confiere a los Poderes o Autoridades Públicas constituidas, que integran las distintas esferas de gobierno reconocidas por el Derecho Público Provincial y establecidas por la Constitución Provincial. Decidir si el contenido sustancial de la Res. N° 10/18, Ersep, es función administrativa o legislativa y su impacto sobre la autonomía municipal, no es materia de jurisdicción de esta Cámara CA (arts. 1, 2 y cc., ley 7182). (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
24- Procede hacer lugar a la medida provisional de no innovar, en virtud de lo dispuesto por el art. 484, CPC, que establece que quien tuviere fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al reconocimiento judicial de su derecho, éste pudiere sufrir un perjuicio inminente o irreparable, podrá solicitar las medidas que, según las circunstancias, fueren más aptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia. (Minoría, Dra. Ortiz de Gallardo).
25- La medida de no innovar en la situación fáctica y jurídica que diera origen a la presentación de autos, suspendiendo con relación a las partes de este conflicto (Ersep, EPEC y Municipalidad de Córdoba), toda medida relacionada con la resolución cuestionada, tendrá vigencia desde la fecha de la presente resolución y hasta que el TSJ, para el hipotético supuesto de compartir la calificación jurídica de este caso como un “conflicto de poderes”, resuelva su avocamiento. Por lo demás, esta solución es la que mejor armoniza con las posibilidades que brinda lo establecido por el art. 128, ley 8102, Orgánica de Municipios y Comunas, que establece que “Producido un conflicto interno, sea de competencia de los organismos municipales o que atente contra el regular funcionamiento de los mismos; o de una Municipalidad con otra; o de ésta con las autoridades de la Provincia, deberá suspenderse todo procedimiento relacionado con la cuestión y elevarse los antecedentes al Tribunal Superior de Justicia…”. (Minoría, Dra. Ortiz de Gallardo).
26- La protección y vigencia de las garantías deben buscarse siempre dentro de los diversos resortes institucionales de la respectiva jurisdicción y, por ello, los conflictos, desacuerdos o desavenencias institucionales entre las autoridades locales deben hallar solución jurídica y pacífica en su ámbito propio, ante el órgano erigido por la Constitución Provincial como Juez Constitucional Moderador. (Del voto de la Dra. Ortiz de Gallardo).
Córdoba, 2 de mayo de 2018
VISTOS:
Estos autos caratulados (…), en los que: 1. Los representantes de la Municipalidad de Córdoba promueven acción de amparo en contra del Ente Regulador de los Servicios Públicos de la Provincia de Córdoba (Ersep) y de la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC), con el objeto de que se declare ilegítima y se revoque la RG N° 10 de fecha 7/3/18 (BO 8/3/18), emanada del ente autárquico mencionado, y se ordene a la prestataria del servicio público no innovar en su condición de agente de percepción de la contribución municipal establecida por la Ord. Nº. 24410 (CTM), y la que en el futuro la reemplace o sustituya. Relatan que por el decreto N° 8086 de fecha 10/11/1977, el Ejecutivo Provincial instauró –hoy ya consolidado– un mecanismo de tributación para los municipios y usuarios mediante el cual permitió a los primeros solventar los gastos derivados del uso de energía eléctrica que efectuaran a los fines de la prestación de sus servicios públicos, dentro de los porcentajes regulados. Añaden que tal mecanismo tenía presente que la energía eléctrica es un elemento esencial para la prosecución de los fines del Estado y la satisfacción del interés general, lo cual se evidencia mediante la prestación de servicios públicos que requieren de dicho insumo para su realización, siendo obligación de los ciudadanos efectuar las erogaciones requeridas para ello. Detallan los convenios y actas suscriptos entre la Municipalidad y la Empresa de Energía Eléctrica desde el año 1960 hasta la actualidad, y destacan que actualmente se encuentra vigente la ordenanza N° 12410 que establece la contribución que incide sobre la prestación de alumbrado público, inspección mecánica e instalación y suministro de energía eléctrica en el Título XI del CTM- arts. 369 a 373, los que transcriben. Advierten que el mecanismo de percepción de la contribución municipal se ha realizado desde hace más de medio siglo, y se ha mantenido de manera ininterrumpida hasta el presente, siendo reconocida por sucesivos convenios y acuerdos celebrados por la Municipalidad y la EPEC. Señalan que las alícuotas que corresponden a la contribución en cuestión se encuentran fijadas en los arts. 91 y 91 bis, Ordenanza Tarifaria Municipal N° 12754 que rige para el presente año, que transcriben. Aducen que por la ley 8835 – Carta del Ciudadano, se creó el Ersep, determinando su ámbito de competencias y normas de procedimiento. Agregan que con posterioridad, mediante la LP N° 9087, se sancionó el Estatuto de la EPEC, determinado expresamente en su reglamento de servicios, las facultades de facturación y la actuación como agente de percepción. Transcriben los arts. 37 y 38 del cuerpo legal citado, y enfatizan que ambas normas citadas se encuentran vigentes. En esta senda, en primer lugar, en cuanto al sistema de facturación explican que se trata de un mecanismo material con el cual se emite la factura del servicio. En este sentido, señalan que el art. 37 citado, autoriza a la EPEC a decidir cómo factura el servicio, por lo que mal puede Ersep pretender establecer un sistema compulsivamente. A su vez, enfatizan que el sistema de facturación de la EPEC cuenta con certificación ISO 9001:2015 otorgado a su sistema de gestión de calidad del Proceso de Facturación Masiva para usuarios comunes. Advierten que en cuanto a la carga tributaria fijada por los municipios vinculada al consumo de energía, EPEC es el agente de percepción, y el porcentaje a percibir por el mismo sólo puede ser establecido o variado por un acto del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo. De lo expuesto, deducen que Ersep carece de competencia para revocar, modificar o reducir la calidad de agente de percepción de EPEC, como también para determinar el
Y CONSIDERANDO:
Los doctores
I. Que como objeto de la pretensión principal de la acción de amparo, los representantes de la Municipalidad de Córdoba requieren se declare ilegítima y se revoque la RG N° 10 de fecha 7/3/18 (BO 8/3/18), dictada por el Ersep; asimismo pide se ordene a la EPEC no innovar en su condición de agente de percepción de la contribución municipal establecida por la ordenanza Nº 24410 (CTM), y la que en el futuro la reemplace o sustituya. Como medida cautelar requiere que, de manera inmediata, se disponga la suspensión de la Res. N° 10/2018, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo, y se ordene a la EPEC no innovar en su sistema de facturación y en la condición de agente de percepción de la contribución municipal establecida en la Ord. Mun. N° 24410 (CTM) y cualquier otra ordenanza que en el futuro la reemplace o la sustituya. II. Que como primera cuestión a dilucidar, corresponde analizar, a la luz del ordenamiento jurídico vigente, si la Cámara resulta competente para resolver el presente caso. El primer estudio del caso nos pone de manifiesto que en él subyace un Conflicto Externo de Poderes entre una Municipalidad de la Provincia contra autoridades de ésta, el cual, según lo dispuesto por el art. 165
