Pluralidad de acciones. Acción de plena jurisdicción y acción de ilegitimidad. Oportunidad para cambiar la nominación de la acción deducida
Relación de causa
A fs. 17/21vta. del cuerpo de la queja, la parte actora interpone recurso directo en contra del Auto Nº 507, dictado por la C1a. CA Cba., con fecha 17/9/01, que resolvió no conceder la casación por ella interpuesta en contra del Auto Nº 438 de fecha 17/8/01. Es decir que la parte recurrente se agravia del pronunciamiento recaído en autos mediante el cual el tribunal a quo rechazó el recurso de reposición interpuesto y confirmó el decreto fundado del presidente de la Cámara que declaró que la presente causa no correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa. A fs. 23 se dio intervención al Sr. fiscal Gral. de la Provincia; se expide el Sr. fiscal Adjunto en sentido desfavorable a la procedencia del recurso directo interpuesto (dictamen CA Nº 1022 del 29/10/01.). Con fundamento en el motivo sustancial de casación (art. 45 inc. «a», ley 7182) la impugnante acusa una inobservancia y errónea aplicación de la ley ya que, al declarar la improcedencia de la jurisdicción CA en la presente causa, la Cámara a quo utilizó causales no incluidas dentro de los cuatro incisos del art. 2, CPCA. Postula que el sentenciante incurrió en un vicio in iudicando, dando lugar a la procedencia del remedio por el motivo sustancial, el cual acaece cuando se producen defectos de subsunción que operan cuando se arriba a una defectuosa calificación de los hechos, a los que –pese a estar correctamente fijados– se les aplica una disposición jurídica que no se identifica con la verdadera esencia de éstos, ya sea porque su supuesto legal es otro, o porque se prescinde de esgrimir la regla que conviene a su contenido. Cita jurisprudencia. Con fundamento en idéntico motivo (art. 45 inc. “a”, ley 7182), la casacionista alega que desde el punto de vista del tribunal, la posibilidad de accionar estaría dada solamente por un acto, ley, ordenanza, contrato, que estableciera su derecho a instalar antenas de telefonía celular, lo que implica una grave alteración del principio constitucional de legalidad (art. 19, CN). Afirma que tiene el derecho a ejercer toda industria lícita y, dadas las características de su actividad, ello implica necesariamente otros anexos, igualmente protegidos, como el de instalar antenas a lo largo y a lo ancho del territorio nacional, salvo la existencia de una ley que reglamente su ejercicio. Acota que las libertades preexisten y que el Estado no otorga o acuerda el derecho a instalar antenas. Plantea que si para ejercitar cada derecho consagrado en la CN necesitáramos un acto positivo del Estado que otorgue autorización en forma expresa, y frente a la negativa solicitáramos la revisión judicial y ésta fuera denegada sobre la base de que no hay acto administrativo preexistente que genere un derecho, ello acarrearía una notable inversión de los principios. Argumenta que si el derecho discutido no fuera el de ejercer toda industria lícita e instalar una antena, sino, por ejemplo, el derecho a la vida, y una persona que se viera restringida en ese derecho por la autoridad administrativa se presentara ante la Justicia para que invalidara la medida que le afecta, sería un absurdo que se declarara que no hay acto administrativo preexistente que genere el derecho. Agrega que en ese caso la inversión de principios sería más ostensible. Añade que no desconoce que todos los derechos deben reglamentarse, pero sostiene que dicha reglamentación no puede válidamente desnaturalizar el derecho en cuestión, desvirtuarlo o impedirlo, ya que reglamentar no significa prohibir. Asevera que el límite infranqueable a la reglamentación de los derechos personales es que se instrumente por medio de una ley en razón del principio de legalidad. Considera que tenía y tiene derecho a instalar una antena en el municipio de Colonia Caroya, ya que no existe una ordenanza que reglamente su ejercicio o que lo restrinja. Estima que constituiría un absurdo y una violación flagrante al principio de legalidad considerar que un decreto del intendente municipal pueda limitar o prohibir un derecho constitucionalmente consagrado. Manifiesta que si bien las Provincias y los Municipios poseen facultades para reglamentar los derechos dentro de sus territorios, no las tienen para hacerlo de manera que impida el ejercicio de aquéllos. Interpreta que si el tribunal entiende que la preexistencia de la situación jurídico-subjetiva puede provenir de la Constitución, entonces no admitir como fuente de esa situación jurídica las disposiciones de la Carta Magna importa una contradicción y una violación de la misma normativa que juzgó aplicable. Opina que el otorgamiento de una licencia por el gobierno nacional y de un permiso para construir, por parte del gobierno municipal, constituye ineludiblemente fuente de derechos subjetivos. Insiste que en razón de aquella licencia es prestataria del servicio de telecomunicaciones, teniendo no sólo un derecho a prestar un servicio y a ejercer su actividad, sino también la obligación de hacerlo en forma eficiente. Adita que tanto la concesión como la licencia de servicios públicos, como contratos administrativos que son, integran el patrimonio del concesionario o licenciatario y están amparados por el derecho de propiedad. Cita jurisprudencia de la CSJN. Puntualiza que para prestar el servicio de telefonía celular debe instalar las antenas correspondientes, ya que de lo contrario el derecho otorgado se torna abstracto. Relata que la Municipalidad de Colonia Caroya emitió un acto administrativo que reconoció su derecho subjetivo. Añade que con fecha 14/3/00 otorgó factibilidad para la instalación de una antena de telecomunicaciones en la zona urbana de la ciudad y, posteriormente, con fecha 6 de junio concedió un permiso para su construcción. Con sustento en el motivo formal de casación (art. 45 inc. “b”, ley 7182), la recurrente denuncia una violación o quebrantamiento de las formas establecidas para la sentencia. Advierte que la Cámara, al resolver sobre la procedencia de la jurisdicción contencioso- administrativa, juzga sobre la existencia de la situación jurídico-subjetiva que invoca su parte antes de la tramitación del proceso. Observa que dicha actitud importa una privación de la garantía del debido proceso legal y el derecho a la jurisdicción (arts. 18 y 33, CN), porque lo que será objeto de la litis es si la demandada ha dictado un acto legítimo o ilegítimo respecto al derecho a la instalación de la antena de telefonía celular. Asevera que el sentenciante se pronunció antes de la tramitación del proceso sobre el contenido expreso de lo que se invoca en la demanda, violando el derecho a la jurisdicción y, en consecuencia, quebrantando las formas esenciales de las sentencias. Apunta que al resolver sobre la procedencia de la jurisdicción contencioso-administrativa se lo debería haber hecho de conformidad al contenido de la demanda. Aprecia que dicho requerimiento es asimilable al de la prescripción de resolver conforme lo alegado y probado en autos (art. 38, CPCA); por lo tanto, su desconocimiento implica una violación a las formas establecidas para resolver la sentencia. Finalmente hace reserva del caso federal (art. 14, ley 48).
Doctrina del fallo
1– La ley 7182 ha configurado procesalmente el control de legalidad de los actos administrativos mediante la técnica de la pluralidad de acciones, según la situación jurídico-subjetiva invocada por el demandante, a diferencia de lo que acontece con otros códigos contencioso-administrativos centrados en el principio de unidad de acción con pluralidad de pretensiones. Ello determina diferencias sustanciales en orden a las partes intervinientes y a los alcances de la sentencia definitiva que ponga fin al proceso, que varían según se trate de una acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción condicionada en su admisión –entre muchos otros requisitos– a la titularidad de un derecho subjetivo de carácter administrativo, o bien, de la acción de ilegitimidad o anulación que procede ante situaciones jurídico-subjetivas de interés legítimo.
2– Mediante el ejercicio de la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, el administrado pretende la reparación integral del derecho subjetivo de carácter administrativo vulnerado por el acto ilegítimo de la Administración, declarado tal en un pronunciamiento jurisdiccional que posee un doble carácter declarativo y constitutivo, y cuya eficacia de cosa juzgada alcanza sólo a las partes intervinientes de la relación jurídico-procesal.
3– En la acción contencioso-administrativa de ilegitimidad o anulación, la finalidad preeminente consiste en la observancia del derecho objetivo, esto es, la defensa de la norma establecida. Por ello, la sentencia que en su consecuencia se dicte a instancia de quien ostenta sólo un interés legítimo es meramente declarativa, es decir, circunscripta a anular el acto cuya ilegalidad ha sido comprobada, aunque en tal caso con efectos erga omnes (art. 39, CMCA).
4– En la etapa del art. 11, ley 7182, es posible el cambio de la acción hasta que quede firme la habilitación de la demanda por el tribunal. Proyectando tal principio a las instancias recursivas ulteriores a la decisión que desestima el recurso de reposición articulado contra el primer decreto suscripto por el presidente de la Cámara, no se advierten óbices formales o sustanciales para admitir la actuación de aquel principio hasta tanto no adquiera firmeza la decisión jurisdiccional última que se dicte como consecuencia de transitar por todas las instancias impugnativas, autorizadas por el ordenamiento procesal contra el primer decreto fundado, productor de los eventuales agravios que el recurrente procura subsanar ejerciendo su poder de impugnación.
5– Si es el propio ordenamiento de la ley 7182 el que habilita la revisión de la decisión judicial de inadmisión de la acción por ulteriores instancias (art. 11, 43, 45, ley 7182), la impugnación por el titular de la acción implica que sea una instancia judicial ulterior la que juzgue acerca de los posibles errores de hecho y/o de derecho contenidos en la decisión primera y su confirmatoria, y por tanto, sea aquélla la que decida en última instancia sobre la habilitación del proceso contencioso-administrativo. Si el poder de impugnar por el interesado es correlativo al poder de corrección de los eventuales errores de hecho y de derecho por las instancias judiciales de revisión, no se advierte la utilidad de denegar la operatividad de un principio que permita al titular de la acción corregir un elemento definitorio de la demanda (art. 16, ley 7182), mientras su inadmisión no haya sido declarada por una resolución judicial firme con la que se concluya la etapa de la habilitación de oficio de la instancia, que es anterior al proveído que dispone dar trámite a la demanda.
Resolución
Declarar improcedente la queja articulada por la parte actora en contra del Auto Nº 507, dictado por la C1a. CA el día 17/9/01.
TSJ Sala CA Cba. 15/08/02. Sentencia Nº 85. Trib. de origen: C1a. CA Cba. “Telefónica Comunicaciones Personales SA c/ Municipalidad de Colonia Caroya – Contencioso-Administrativo – Plena jurisdicción – Recurso directo”. Dres. Domingo J. Sesin, Hugo Alfredo Lafranconi y Aída Lucía Tarditti ■
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