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2– No se ajusta a derecho lo resuelto en la sentencia apelada cuando dispone “autorizarlo (al accionante) a desarrollar la actividad comercial que desarrolla”, ya que ello no había sido pedido en la demanda y, además, no puede el órgano jurisdiccional otorgar una autorización o habilitación administrativa porque con ello invade indebidamente el ámbito de atribuciones privativas del órgano administrador vulnerando el principio de división de poderes.
3– El planteo que se formula en la demanda se caracteriza por su generalidad y no pone el acento en la concreta situación del derecho que se pretende tutelar. Es cierto que en la demanda se hace referencia en particular a la concreta actividad comercial que el actor realiza habilitado por la Municipalidad demandada y al modo en que los horarios que fija el decreto 1023/2010 afectaría sus derechos, pero esa referencia se hace al solo efecto de acreditar la legitimación activa, en la misma forma en que debió haberlo hecho si acudía a la vía correcta que es la del art. 165 inc. 1 a), CPcial, que exige que la acción directa de inconstitucionalidad sea planteada “en caso concreto” y “por parte interesada”.
4– Es verdad que a partir de la reforma constitucional federal de 1994, al admitirse expresamente en el art. 43, CN, el planteo en el amparo de la inconstitucionalidad de las normas en que se funda el acto lesivo, la diferencia entre la acción directa de inconstitucionalidad y la acción de amparo se ha desdibujado y en muchos casos se tiende a confundirlas o asimilarlas. Esa diferencia resulta casi intrascendente en el orden nacional, porque allí impera el sistema de control difuso de constitucionalidad en todos los casos y, por ende, determinar en cada caso si se trata de un amparo o de una acción declarativa de inconstitucionalidad sólo incide en cómo caratular la causa y en alguna diferencia en su trámite. Empero, en el orden provincial, es imprescindible fijar nítidamente la línea divisoria entre una y otra acción, porque la Constitución Provincial establece un sistema de control de constitucionalidad mixto en cuanto al órgano, en tanto es concentrado en el Tribunal Superior de Justicia el control por vía directa o de acción y es difuso el control por vía directa o incidental.
5– Los jueces inferiores sólo están facultados para ejercer el control de constitucionalidad cuando ésta aparezca, por planteo de parte o de oficio, como una cuestión incidental previa y necesaria para resolver sobre otra pretensión principal, sea en un amparo o en cualquier clase de proceso; pero de ninguna manera pueden hacerlo en un proceso en el que la declaración de inconstitucionalidad constituye la pretensión única o principal, porque el art. 165 inc. 1, CPcial., ha reservado esa competencia en forma exclusiva al órgano máximo del Poder Judicial.
6– En autos, la obtención de una declaración jurisdiccional de invalidez del decreto 1023/2010 de la Municipalidad de Villa Carlos Paz por ser violatorio de derechos amparados por la Constitución, es prácticamente la única pretensión. La acción entablada va directamente dirigida contra un acto normativo de carácter general y abstracto (el decreto que fija el régimen de horarios para espectáculos y actividades recreativas al aire libre y para actividades comerciales deportivas) y no contra un acto concreto e individualizado en la persona del actor que lesiona o amenaza sus derechos. Sólo en esta última hipótesis –que no es la de autos– se estaría ante el supuesto de los arts. 43, CN, y 48, CPcial., y en tal caso, la vía del amparo sería admisible aunque fuera necesario declarar la inconstitucionalidad de una ley u otro acto de carácter general como medio para determinar la ilegitimidad del acto lesivo.
¿Es procedente la apelación de la demandada?
El doctor
Estos autos, venidos del Juzgado de Primera Instancia Civil, Comercial, Conciliación y Familia de Villa Carlos Paz en virtud del recurso de apelación interpuesto a fs. 380/383 por los apoderados de la parte demandada, Dres. Darío Alfredo Pérez y José Manuel Belisle, contra la sentencia Nº 14, de fecha 29/2/12. Frente a la acción de amparista pretende “se declare la inconstitucionalidad del decreto N° 1023/2010” (de la Municipalidad de Villa Carlos Paz) que fija los horarios en que se pueden desarrollar determinadas actividades susceptibles de afectar el descanso y la tranquilidad de la población, el tribunal a quo resolvió hacer lugar a la misma y, en consecuencia “autorizarlo a desarrollar la actividad comercial que desarrolla” en el régimen horario previsto en el art. 1 del mismo para otro tipo de actividades. Cabe señalar que la actividad comercial del amparista consiste en el alquiler de canchas y escuela de fútbol y encuadra en la previsión del art. 2 del mencionado decreto, que establece horarios para “actividades comerciales deportivas”, mientras que el régimen del art. 1, que habilita para el actor la sentencia apelada, ha sido previsto para “espectáculos y actividades recreativas… tales como parques de diversiones, alquiler de vehículos con motor o actividades de entretenimientos similares”. La Municipalidad demandada ha apelado esa resolución agraviándose porque no se ha admitido el planteo formulado al contestar la demanda por el que sostiene la inadmisibilidad de la vía del amparo por la extemporaneidad de su planteamiento y cuestionando también la procedencia sustancial de la acción. Desde la postura de la apelante el amparo de autos es inadmisible en virtud de lo normado por el art. 2 inc. e, ley 4915, porque va dirigido contra un decreto dictado el 15/12/10 y la demanda se ha interpuesto recién el 29/3/11. El primer juzgador ha desechado el planteo de extemporaneidad argumentando que el decreto 1023/2010 fue modificado por el decreto 246/2011 del 21/1/11, habilitando para las actividades contempladas en el art. 2 un horario más amplio durante los meses de diciembre, febrero y marzo y que este segundo decreto ha sido dejado sin efecto por el decreto N° 60 del 21/3/11, que –aunque con una errada técnica legislativa– según rezan sus considerandos lo que procura es restablecer la vigencia del texto ya derogado del art. 2 en su versión original. De allí concluye el juzgador que, computado el plazo en cuestión desde la fecha de esta última norma, todavía estaba pendiente cuando se interpuso la demanda. Este razonamiento es el que motiva el agravio de la apelante que sostiene que, de todos modos, con o sin los decretos 246 y 60 de 2011, a partir del mes de abril de ese año la actividad que desarrollaba el amparista quedaba comprendida en el horario de 9 a 13 por la mañana y de 16.30 a 21.30 por la tarde, por lo que la pretendida afectación de sus derechos para los períodos futuros, de existir, sería la misma originada en diciembre de 2010. Es sabido que lo relativo a la validez del plazo para interponer el amparo ha sido objeto de arduo debate a partir de la reforma de 1994, dado que incluso hay autores que sostienen que esa norma ha quedado derogada por la reforma o ha devenido inconstitucional (Gozaíni, “Derecho Procesal Constitucional – Amparo”, p. 424; Rivas, “Pautas para el nuevo amparo constitucional”, ED163–702; Constante, “Acción de amparo. Sistema de derechos de base constitucional” LL 199–E–1277). Pero más allá de esa postura, si se quiere extrema, lo que es innegable es que prevalece en la doctrina y en la jurisprudencia la tendencia a adoptar criterios interpretativos que flexibilicen el rigor de un plazo tan breve como el que contempla la ley reglamentaria. En esta línea se puede mencionar el que adopta la Corte Suprema de Justicia en el caso “Mosqueda”, según el cual si el acto lesivo padece de “ilegalidad continuada”, mantenida al tiempo de plantearse el amparo y, posteriormente, “sin solución de continuidad” no puede rechazarse la acción so pretexto del vencimiento del plazo de caducidad (CSJN, 7/11/06, LL, 2007–A–62). La aplicación de ese criterio al caso de autos conduciría a rechazar el planteo de la apelante; sin embargo, hay otra razón previa que, en mi opinión torna inadmisible el amparo. Es que, en realidad, lo que la actora ha sometido a juzgamiento bajo la apariencia de una acción de amparo, es una pretensión de declaración de inconstitucionalidad por vía principal, que lejos de encontrar cauce procesal por la vía intentada debe ser canalizada por la que contempla el art. 165 inc. 1, CPcial. En efecto, no se halla en la demanda ninguna petición que exteriorice una pretensión de condena hacia la demandada. Ésta se agota en la mera declaración de inconstitucionalidad, nulidad e ineficacia del decreto en cuestión, que es una norma de carácter general y abstracto. No hay un cuestionamiento a un acto lesivo que importe la aplicación concreta al accionante de esa norma, caso en el cual el amparo sería procedente y en él el juez tendría que pronunciarse sobre el planteo de inconstitucionalidad por vía indirecta o incidental. De ahí que no se ajusta a derecho lo resuelto en el punto I de la parte resolutiva de la sentencia apelada, cuando dispone “autorizarlo (al accionante) a desarrollar la actividad comercial que desarrolla”, ya que no se había pedido eso en la demanda y, además, no puede el órgano jurisdiccional otorgar una autorización o habilitación administrativa porque con ello invade indebidamente el ámbito de atribuciones privativas del órgano administrador, vulnerando el principio de división de poderes. La verdad es que el planteo que se formula en la demanda se caracteriza por su generalidad y no pone el acento en la concreta situación del derecho que se pretende tutelar. Es cierto que en la demanda se hace referencia en particular a la concreta actividad comercial que el actor realiza habilitado por la Municipalidad demandada y al modo en que los horarios que fija el decreto 1023/2010 afectaría sus derechos; pero esa referencia se hace al solo efecto de acreditar la legitimación activa, en la misma forma en que debió haberlo hecho si acudía a la vía correcta que es la del art. 165 inc. 1 a), CPcial, que exige que la acción directa de inconstitucionalidad sea planteada “en caso concreto” y “por parte interesada”. Es verdad que a partir de la reforma constitucional federal de 1994, al admitirse expresamente en el art. 43, CN, el planteo en el amparo de la inconstitucionalidad de las normas en que se funda el acto lesivo, la diferencia entre la acción directa de inconstitucionalidad y la acción de amparo se ha desdibujado y en muchos casos se tiende a confundirlas o asimilarlas. Esa diferencia resulta casi intrascendente en el orden nacional, porque allí impera el sistema de control difuso de constitucionalidad en todos los casos y, por ende, determinar en cada caso si se trata de un amparo o de una acción declarativa de inconstitucionalidad sólo incide en cómo caratular la causa y en alguna diferencia en su trámite; pero en el orden provincial es imprescindible fijar nítidamente la línea divisoria entre una y otra acción, porque la Constitución Provincial establece un sistema de control de constitucionalidad mixto en cuanto al órgano, porque es concentrado en el Tribunal Superior de Justicia el control por vía directa o de acción y es difuso el control por vía directa o incidental. Los jueces inferiores sólo están facultados para ejercer el control de constitucionalidad cuando ésta aparezca, por planteo de parte o de oficio, como una cuestión incidental previa y necesaria para resolver sobre otra pretensión principal, sea en un amparo o en cualquier clase de proceso, pero de ninguna manera pueden hacerlo en un proceso en el que la declaración de inconstitucionalidad constituye la pretensión única o principal, porque el art. 165 inc. 1, CPcial., ha reservado esa competencia en forma exclusiva al órgano máximo del Poder Judicial. Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, en que la obtención de una declaración jurisdiccional de invalidez del decreto 1023/2010 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Villa Carlos Paz por ser violatorio de derechos amparados por la Constitución, es prácticamente la única pretensión. La acción entablada en estos autos va directamente dirigida contra un acto normativo de carácter general y abstracto (el decreto que fija el régimen de horarios para espectáculos y actividades recreativas al aire libre y para actividades comerciales deportivas) y no contra un acto concreto e individualizado en la persona del actor que lesiona o amenaza sus derechos. Sólo en esta última hipótesis –que no es la de autos– estaríamos frente al supuesto de los arts. 43, CN, y 48, CPcial., y en tal caso, la vía del amparo sería admisible aunque fuera necesario declarar la inconstitucionalidad de una ley u otro acto de carácter general como medio para determinar la ilegitimidad del acto lesivo. El hecho de que estas razones que conducen a acoger la apelación no hayan sido propuestas por el apelante no importa vulnerar el principio de congruencia, por un lado porque se trata de cuestiones de derecho y no de hecho y, además, porque dado el carácter excepcional de la acción de amparo que importa sustraer el caso de las vías procesales previstas como ordinarias por la legislación y, en casos como el presente, también de los tribunales designados por la ley como competentes en razón de la materia, el tribunal de alzada debe verificar aun de oficio que concurran los requisitos que tornan admisible la vía intentada; con mayor razón aún cuando, como ocurre en el caso de autos, se encuentra en juego la competencia asignada en forma originaria y exclusiva por la propia Constitución Provincial al Tribunal Superior de Justicia. Las costas de ambas instancias deben ser impuestas por el orden causado atento la índole de la resolución.
Los doctores
Por el resultado de los votos que anteceden, el Tribunal
RESUELVE: Hacer lugar a la apelación y rechazar la acción de amparo, con costas por el orden causado.
