AMPARO

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Menor discapacitado. Cobertura restringida. Demanda contra el Estado Nacional por diferencia. Rechazo in limine. Improcedencia del precedente aplicado por el a quo. EXCESIVO RIGOR FORMAL. Omisión de examinar alcances de la pretensión. ARBITRARIEDAD. Frustración de derechos constitucionales. Improcedencia del rechazo in limine
1– En la especie, tratándose de una persona especialmente vulnerable –tanto por su minoría de edad como por su discapacidad– y con cobertura social restringida, de cuya ampliación dependería la continuidad de la prestación asistencial, debe accederse a la apertura de la instancia extraordinaria, aun cuando la decisión impugnada –improcedencia de la acción de amparo– es, en teoría, de naturaleza procesal y formalmente no se está siquiera frente al acto previsto por el art. 11, ley 16986. Lo resuelto por el a quo impide, sin razones plausibles, la prosecución de un proceso que se presentaría como el más idóneo. Es que el pronunciamiento de la Cámara ha malinterpretado un precedente de la Corte – “Argüello”– postergando con base en una postura dogmática el curso de una cuestión cuya naturaleza no parecería admitir demoras. De ello se sigue la existencia de agravios de imposible o muy dificultosa reparación ulterior, que habilitan la apertura de la instancia extraordinaria. (Del dictamen de la Procuradora General de la Nación).

2– En un contexto vinculado con el derecho a la salud, la aproximación al amparo –instrumento y, a la vez, garantía– tiene que llevarse a cabo en una línea de equilibrado balance que no desvirtúe su especificidad, pero que tampoco coarte con rigorismos antifuncionales el acceso a una pronta intervención jurisdiccional. Si bien este valioso mecanismo no está destinado a reemplazar los medios necesarios para solucionar todo tipo de controversias, su exclusión no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, en tanto el objeto del amparo, más que una ordenación o aseguramiento de competencias, es el efectivo resguardo de derechos fundamentales. En esa línea, si el tribunal advirtió un defecto en la manera de dirigir la demanda, en esta coyuntura tan particular debería haber arbitrado los medios para integrar adecuadamente la litis. (Del dictamen de la Procuradora General de la Nación).

3– La sentencia que rechaza el amparo es asimilable a definitiva cuando se demuestra que produce agravios de imposible o dificultosa reparación ulterior, por la presencia de arbitrariedad manifiesta, al incurrir en un injustificado rigor formal, o cuando no se exhibiese como derivación razonable del derecho aplicable, dado que, entonces, resultan vulneradas las garantías de defensa en juicio y debido proceso. En efecto, la sentencia impugnada en el sublite adolece de un rigorismo formal injustificado que no se compadece con los fines de la institución del amparo, particularmente pertinente en materias como las que trata el subexamine relacionadas con la preservación de la salud y la integridad física. Ello es así, pues la actora sostuvo que la obra social se hacía cargo parcialmente de los gastos que originan las prestaciones señaladas y, en consecuencia, accionó únicamente contra los dos organismos del Estado Nacional en procura de la diferencia necesaria para gozar de una cobertura integral. (Del fallo de la Corte).

4– Las conclusiones del a quo aparecen como una aplicación mecánica del precedente “Agüero” al sublite, sin examinar adecuadamente los alcances de la pretensión de la accionante ni las particularidades del planteo de la litis en estos autos. De tal modo, se advierte que la alzada no dio al litigio un tratamiento acorde con los términos en que fue deducido. La decisión de la Cámara importa clausurar a priori la vía procesal iniciada por el afectado, lo cual podría llegar a conducir a la frustración de derechos que cuentan con especial resguardo constitucional, como el derecho a la salud, sin perjuicio de las limitaciones que impone esta etapa y de lo que corresponda decidir una vez sustanciado el trámite. (Del fallo de la Corte).

CSJN. 27/5/09. Fallo Nº P.943 y P.922 XLIII. Trib. de origen: CN Civ. y Com. Fed. Sala III. “P., S. E. c/ Comisión Nac. Asesora para la Integr. de las Pers. Discapac. y otro s/ amparo”

Buenos Aires, 24 de abril de 2008

La Procuradora General de la Nación Marta A. Beiró de Goncalvez dijo:

Suprema Corte:

I. El Juzg. Nac. de 1a. Inst. en lo CC Federal Nº 5 desestimó in limine la acción de amparo promovida en autos, temperamento que fue confirmado por la Sala III de la Cámara respectiva. Contra este último pronunciamiento, la parte actora dedujo apelación extraordinaria que, al ser concedida parcialmente, dio lugar a la presentación directa de la que da cuenta el cuadernillo adjunto. II. Tal como acabo de reseñar, la alzada admitió en parte el recurso extraordinario, en lo que respecta a la interpretación de las leyes Nº. 23660, 23661 y 24901 y de sus decretos reglamentarios, no así en lo que atañe a la arbitrariedad acusada, capítulo que ha sido materia de queja. Así integrada la faz procesal del thema decidendum traído ante V.E., creo menester formular algunas precisiones previas en orden a la calificación y delimitación certeras de la cuestión planteada; aspecto que –a mi entender– guarda una relación de estricta dependencia con la procedencia formal y el alcance de los recursos deducidos. Me mueve a ello la índole de la problemática objeto del pleito (efectividad de las prestaciones de la seguridad social en beneficio de una persona discapacitada, menor de edad), en cuyo contexto, el manejo reprochable del trámite adquiere –por su tenor y sus consecuencias concretas– una importancia singular. Es mi opinión que este Ministerio Público no puede pasar por alto aquella actuación, sino que debe ponerla de resalto, en cumplimiento de las funciones que le competen (arg. arts. 120, CN, y 25 de la ley 24946). A ello se refieren las consideraciones que formulo a continuación. III. Desde esa perspectiva, observo que los términos en que se ha concedido la apelación extraordinaria derivan de un entramado nacido a partir de la irrazonabilidad del pronunciamiento del tribunal de la causa. Me detendré en esto más adelante (ver acápite V). Pero lo que intento destacar ahora es que, de seguirse aquel derrotero, deberíamos –en un estadio preliminar e impulsados por la inercia de aquel error– asumir definiciones que superan ampliamente la presente etapa, puesto que se identifican con un interrogante a dirimirse en la sentencia (esto es, si el Estado Nacional debe o no brindar la cobertura que se le reclama como obligado principal). Encuentro, pues, que –en este caso particular– es imperativo determinar claramente el encuadramiento del asunto. En ese sentido, más allá de la lectura que hace la actora, estimo que –en verdad– la situación jurídico-procesal suscitada no se conecta con la inteligencia de las leyes 22431, 23660 ni 24901. Creo, en cambio, que la cuestión a resolver hace referencia a un aspecto bien preciso del instituto consagrado por el art 43, CN, y a él debe quedar acotada. En otras palabras, la discusión actual debería pasar exclusivamente por el campo de la admisibilidad. De ser así, la recurrente acierta, al referirse en el apartado 3 de su apelación extraordinaria, al tema que –a mi juicio– es el único pertinente –y, a la vez, útil–, para la definición de esta vicisitud. Me refiero, desde luego, a los recaudos que condicionan la repulsa inicial de la demanda. Justamente, ese es el parámetro con el que –conforme a la doctrina de V.E.– se debe operar en el momento inicial del trámite. Y consiste, principalmente, en verificar la concurrencia o no de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, y en evaluar si se está frente a una lesión que sólo sea susceptible de repararse recurriendo a la vía expeditiva del amparo (arg. Fallos: 303:419 y 422; 306:788 y 1453; 308:2632; 310:576 y 2740; 311:612, 1974 y 2319; 312:262 y 357; 314:996; 316:3209; 317:164 y 1128; 319:2955; 320:1617; 321:1252; 323:1825; 324:754). IV. Y bien: Las reflexiones que anteceden me convencen, en primer lugar, de que debe accederse a la apertura de la instancia, aun cuando la decisión impugnada es, en teoría, de naturaleza procesal y, formalmente, no estamos siquiera frente al acto previsto por el art. 11 de la ley 16986. Así lo justifican el contenido y las repercusiones de lo resuelto por la Cámara, en tanto impide, sin razones plausibles, la prosecución de un proceso que –en principio y de atenernos a la situación invocada en el escrito inicial– se presentaría como el más idóneo. Es que –a mi entender, y como se verá más abajo– aquel pronunciamiento ha malinterpretado un precedente de esa Corte, postergando con base en una postura dogmática el curso de una cuestión cuya naturaleza no parecería admitir demoras. De ello se sigue la existencia de agravios de imposible o muy dificultosa reparación ulterior, que en mi criterio habilitan la apertura de la instancia extraordinaria. Por otra parte, atento al panorama que trasciende de la reseña hecha hasta aquí, y a pesar de que en esta emergencia existe materia federal, al encontrarse en juego la interpretación del art. 43, CN, y de la ley 16986, creo adecuado encarar derechamente el estudio de la arbitrariedad que, a mi juicio, surge de la resolución impugnada. Así lo pienso, porque las conclusiones a las que llegaré basándome en ese primer aspecto, sumadas a lo expuesto en el acápite precedente, harán que la cuestión central se despeje a través del tratamiento de aquel aspecto. V. En esa tarea, es particularmente útil volver sobre el texto de la resolución atacada, con el propósito de analizar su estructura argumentativa. De allí surge que la Sala III de la Cámara Federal rechazó la apelación deducida contra la sentencia que, a su vez, había desestimado in limine el amparo interpuesto. Para así decidir sostuvo que «… la presente acción no está dirigida contra la Obra Social, que sería el deudor principal. Por lo tanto, y toda vez que la presente acción de amparo asume respecto del Estado Nacional un carácter subsidiario, condicionada a la falta de respuesta favorable por parte de aquella institución (conf. CSJN, doctrina de la causa A. 1646.XLI, «Agüero, María Magdalena y otro c/Tucumán, Provincia de y otros s/acción de amparo», del 6/12//2005), corresponde confirmar la resolución apelada …». De acuerdo con la reseña que antecede, el rechazo preliminar del amparo se respaldó exclusivamente en un concepto que la Sala atribuyó al fallo dictado por V.E. in re «Agüero»(1). Entonces, la revisión del pronunciamiento que hoy nos convoca exige establecer si la solución que se dio en esa ocasión puede extrapolarse sin más al caso de autos, tal como lo hizo el a quo. A mi entender, la respuesta negativa se impone. Es que, en ese supuesto, ni las gestiones administrativas ni la demanda judicial se plantearon directamente contra los Estados nacional y provincial, los que vinieron a quedar emplazados a las resultas del reclamo efectuado frente a la obra social. Estas circunstancias condujeron a no dar trámite a la acción, desde que el proceder de aquellos codemandados quedaba así despojado del carácter manifiestamente arbitrario o ilegal (v. Fallos: 328:4303). Lo mismo aconteció en el precedente «Chena» (a cuya doctrina remitió esta Procuración en «Agüero»). En lo que interesa, en esa causa también se habían enderezado los emplazamientos extrajudiciales y la acción misma contra la obra social como principal obligada y –sólo en defecto de esa cobertura– contra el Estado Nacional, la Pcia.de Buenos Aires, y el Municipio de La Matanza (v. Fallos: 324:3846, última parte de los consid. 41 y 51). Lo que acabo de apuntar implica que el tribunal de alzada ha incurrido en dos imprecisiones, a saber: de una parte, atribuyó al fallo dictado in re «Agüero» implicancias que no tiene, puesto que éste no aborda siquiera el tema de la responsabilidad subsidiaria del Estado ni, por ende, hace mérito de él como fundamento de lo que allí se decide. Reitero, sea cual fuera la postura que pueda adoptarse en dicho terreno, aquella sentencia en ningún momento alude al lugar del Estado Nacional a la hora de solventar efectivamente el derecho a la prestación asistencial. Se limita, en cambio, a señalar que así se encararon los reclamos previos y la demanda; y es esta constatación la que conduce a descartar la concurrencia del presupuesto formal de admisibilidad relativo –insisto– al carácter manifiesto de la supuesta conducta ilegítima o arbitraria. Lo dicho hasta aquí es sin perjuicio, como es obvio, de la interpretación auténtica que V.E. pueda realizar de su propia sentencia. Paralelamente, el a quo afirmó –como una de las proposiciones que sustentaron su discurso– que «…la presente acción de amparo asume respecto del Estado Nacional un carácter subsidiario …». Sin embargo, ese dato es desmentido por las constancias del expediente, que indican como demandados directos a la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas y al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad; lo cual pone al descubierto que se ha echado mano de una transcripción del giro –idéntico, por cierto– utilizado en el considerando segundo del precedente de marras. Por ese camino, entonces, la Sala extrajo una conclusión contradictoria con el contenido real de la premisa de la que partía e ingresó elíptica y prematuramente en el fondo del asunto. Del mismo modo, incorporó un elemento diferencial propio de los casos «Agüero» y «Chena», inexistente en estos autos. A mi modo de ver, el señalamiento que antecede da cuenta suficiente de la arbitrariedad en la que se ha caído al construirse el razonamiento sobre afirmaciones dogmáticas, tanto acerca de los términos de la demanda como respecto del precedente que le dio sustento. Además, se ha omitido, de un lado, la cita y análisis de las normas aplicables, y, del otro, la mención explícita de motivos en orden a satisfacer los agravios que –sobre el punto– le había propuesto la actora. En mi opinión, esa ausencia –oculta tras un fundamento aparente– vulnera seriamente la garantía de la defensa en juicio, lo cual descalifica a la sentencia cuestionada como acto jurisdiccional válido (arg. Fallos: 328:3869 y 4497; 327:2678; 326:2135 y 4541; 323:2314; 322:1325; 319:604; 316:1873; 313:1296; 312:246, 1150 y 1831; 311:786; 310:1707; 301:908; 281:35 consid. 51 y 61; 278:185; 267:354, entre muchos otros). VI. Por último, creo oportuno volver a recordar que, como ya lo anticipé, la consideración de la índole de la pretensión y del proceso mismo no debería estar ausente en esta ocasión, desde que esas variables constituyen el marco referencial necesario para formar convicción acerca de cuál es la mejor solución posible. Es que si se quiere comprender cabalmente la situación jurídica planteada y sus requerimientos instrumentales, no puede hacerse abstracción de la realidad a la que esas formas deben servir. Así lo ha enseñado V.E. al decidir que, si es posible inferir que se ocasionará un daño grave e irreparable remitiendo el examen de la cuestión a otros procedimientos, los jueces han de abrir la vía del amparo (arg. Fallos: 327:2413, por remisión al dictamen de esta Procuración), y que la existencia de otras alternativas más idóneas no puede establecerse sino con referencia a las circunstancias del caso (arg. Fallos: 318:1154 consid. 51). En este supuesto, se trataría de una persona especialmente vulnerable, tanto por su menor edad como por la grave patología denunciada. Un niño con una compleja enfermedad y con una cobertura social restringida, de cuya ampliación dependería la continuidad de la prestación asistencial, en curso al momento de iniciarse el expediente. Luego –con las limitaciones que impone esta etapa, y sin que ello condicione el sentido de la resolución final–, no puede ignorarse que el panorama que describimos está vinculado con el derecho a la salud. En dicho contexto, pienso que la aproximación al complejo proceso constitucional que es el amparo –instrumento y, a la vez, garantía– tiene que llevarse a cabo en una línea de equilibrado balance que no desvirtúe su especificidad, pero que tampoco coarte con rigorismos antifuncionales el acceso a una pronta intervención jurisdiccional. Como lo ha marcado V.E., si bien este valioso mecanismo no está destinado a reemplazar los medios necesarios para solucionar todo tipo de controversias, su exclusión no puede fundarse en una apreciación meramente ritual (Fallos: 330:1076), en tanto el objeto del amparo, más que una ordenación o aseguramiento de competencias, es el efectivo resguardo de derechos fundamentales (Fallos: 320:1339; 308:155 y sus citas). En esa línea, estimo que si el tribunal advirtió un defecto en la manera de dirigir la demanda, en esta coyuntura tan particular debería haber arbitrado los medios para integrar adecuadamente la litis. En cualquier caso, la perspectiva que abre la doctrina sentada por esa Corte en los casos «Rebull» y «Hormazábal» (Fallos: 329:2911 y 5169 -ver asimismo Fallos: 329-2316-) lleva a concluir que –de ser varios los eventuales obligados– los distintos procesos podrían iniciarse en forma autónoma. Esto quiere decir que, además de forzar la interpretación del precedente «Agüero», la Cámara no tuvo en cuenta la eventual incidencia de otros criterios elaborados por esa Corte relacionados indudablemente con el tema y que no pueden ser omitidos por los jueces de las instancias anteriores (Fallos: 212:51, 160; 303:1769; 307:1094 consid. 21; 325:1227; 326:1138; y 328:103). Ese punto de vista refuerza las objeciones que expuse en los apartados III y V, ya que –en las condiciones que se señalaron– los jueces no se encontraban habilitados para cercenar a priori la posibilidad de ventilar el amparo, desde que ello conduce a un injustificado rigor formal, incompatible con la garantía del debido proceso. VII. En consecuencia, atento a que desde que se iniciara el expediente ha transcurrido más de un año, con el fin de evitar nuevas demoras, aconsejo que se haga lugar a la queja, se declare procedente el recurso extraordinario y se revoque la sentencia, con arreglo a lo expresado. Ello, claro está, sin perjuicio de lo que corresponda decidir una vez sustanciado el trámite.

Marta A. Beiró de Goncalvez

Buenos Aires, 24 de abril de 2008

Suprema Corte:

Toda vez que el tema materia de la presente queja ha merecido tratamiento en los autos principales, S.C. P. N1 943, L. XLIII, caratulados: «P., S. E. c/ Comisión Nac. Asesora para la Integ. de las Pers. Discapacitadas y otro s/ amparo», me remito al dictamen allí emitido, en el día de la fecha.

Marta A. Beiró de Goncalvez

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 27 de mayo de 2009

Vistos los autos: ‘AP., S. E. c/ Comisión Nac. Asesora para la Integ. de las Pers. Discapac. y otro s/ amparo’ y P.922.XLIII – Recurso de hecho deducido por Carolina Elizabeth Pérez en la causa “P., S. E. c/ Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas”’, para decidir sobre su procedencia. Considerando: 1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal que, al confirmar la de la anterior instancia, rechazó in limine la acción de amparo interpuesta, la parte actora dedujo recurso extraordinario que fue concedido parcialmente respecto de la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad. Dicha denegación parcial dio origen a la pertinente presentación directa. 2°) Que según surge de las constancias de autos, la actora, en representación de su hijo discapacitado y menor de edad –afiliado al Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA)– promovió acción de amparo contra la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas y el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad con el objeto de que se le reconozca el derecho a la cobertura total de las prestaciones «Centro de Día Jornada Doble con el adicional del 35% en concepto de dependencia (…) que le brinda el Instituto Jhaiti, sin limitaciones temporales, así como la inmediata regularización de los montos adeudados a fin de garantizar la continuidad de la prestación indispensable para su rehabilitación» (fs. 41 de los autos principales). 3°) Que para así decidir, el a quo sostuvo, como único fundamento, que en virtud de lo resuelto en la causa A.1646.XLI «Agüero, María Magdalena y otro c/ Tucumán, Provincia de y otros s/ acción de amparo», sentencia del 6 de diciembre de 2005 (Fallos: 328:4303), el Estado Nacional demandado asumía en la acción incoada un carácter subsidiario, condicionado a la falta de respuesta favorable por parte de la obra social, contra la cual no estaba dirigida la presente acción y quien sería el deudor principal. 4°) Que en el contexto de las cuestiones debatidas en la causa corresponde tratar (en primer lugar) los agravios que atañen a la arbitrariedad, dado que de existir ésta no habría en rigor sentencia propiamente dicha (Fallos: 312:1034; 318:189; 326:601, entre otros). 5°) Que en relación con la procedencia del presente recurso, corresponde señalar que tiene dicho este Tribunal –como principio– que la sentencia que rechaza el amparo es asimilable a definitiva cuando se demuestra que produce agravios de imposible o dificultosa reparación ulterior, por la presencia de arbitrariedad manifiesta, al incurrir en un injustificado rigor formal; o cuando no se exhibiese como derivación razonable del derecho aplicable, dado que, entonces, resultan vulneradas las garantías de defensa en juicio y debido proceso (Fallos: 310:324 y 576; 312:1367, entre otros). 6°) Que en efecto, la sentencia impugnada adolece de un rigorismo formal injustificado que no se compadece con los fines de la institución del amparo, particularmente pertinente en materias como las que trata el sublite relacionadas con la preservación de la salud y la integridad física (arg. Fallos: 330:4647, considerando 4°; Fallos: 328:4640, voto del juez Lorenzetti, considerando 3°). Ello es así, pues la actora sostuvo que la obra social se hacía cargo parcialmente de los gastos que originan las prestaciones señaladas (fs. 44/45 y 87 vta.) y, por eso, accionó únicamente contra los dos organismos del Estado Nacional en procura de la diferencia necesaria para gozar de una cobertura integral. En estas condiciones, las conclusiones del a quo aparecen como una aplicación mecánica del precedente “Agüero” al sublite, sin examinar adecuadamente los alcances de la pretensión de la accionante ni las particularidades del planteo de la litis en estos autos. De tal modo, se advierte que la alzada no dio al litigio un tratamiento acorde con los términos en que fue deducido. 7°) Que, en este marco, la decisión de la Cámara importa clausurar a priori la vía procesal iniciada por el afectado, lo cual podría llegar a conducir a la frustración de derechos que cuentan con especial resguardo constitucional, como el derecho a la salud, sin perjuicio de las limitaciones que impone esta etapa y de lo que corresponda decidir una vez sustanciado el trámite. 8°) Que, por lo tanto, corresponde descalificar lo resuelto por el a quo como acto jurisdiccional en los términos de conocida doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias, en tanto existe relación directa entre lo decidido y las garantías constitucionales que se dicen vulneradas (Fallos: 310:1882; 314:253; 316:928 ; 317:177; 319:1625; 321:1462; 327:1721, entre otros). 9°) Que, en atención al resultado a que se llega, resulta innecesario el tratamiento de los agravios fundados en la inteligencia de las normas federales que se invocan, sobre los cuales el a quo concedió parcialmente el recurso extraordinario. Por ello, con el alcance indicado y lo concordemente dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a efectos de que, por medio de quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente.

Ricardo Luis Lorenzetti – Elena I. Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt – Enrique Santiago Petracchi – Juan Carlos Maqueda – E. Raúl Zaffaroni ■

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