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2– El art. 43, ley 23661, establece que las infracciones previstas en el artículo anterior acarrearán la sanción de multa desde una (1) vez el monto del haber mínimo de jubilación ordinaria del Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones para trabajadores en relación de dependencia, vigente al momento de hacerse efectiva la multa, y hasta cien (100) veces dicho monto. La respectiva multa se aplicará por cada incumplimiento comprobado a los agentes del seguro y, para la aplicación de cada una de las sanciones y su graduación, se tendrán en cuenta la gravedad y reiteración de las infracciones cometidas.
3– Con relación al agravio basado en una litispendencia entre el reclamo presentado ante la SSS y el juicio de daños y perjuicios iniciado en sede civil, dicha argumentación carece de idoneidad para privar de validez la medida que se recurre en autos. Es que la vía judicial alternativa promovida por el paciente resulta “independiente” del juzgamiento de la multa impuesta por la autoridad administrativa, cuando esta última se basa en el reproche por la contravención de la normativa vigente en la materia, la cual está guiada por una finalidad correctiva, circunscripta a comprobar la infracción administrativa más que a la aplicación de un código de fondo. Para así decidir, se siguieron consideraciones que resultan aplicables,
4– Es necesario tener en cuenta que respecto de este tipo de infracciones –administrativas– que son caracterizadas como “formales” (en el entendimiento de que la responsabilidad del infractor se deduce sin mayor dificultad una vez constatados los hechos que se investigan), se ha reiterado que la verificación de aquellas, a efectos de la revisión judicial del acto que traduce la potestad sancionatoria de la autoridad de control, no requiere de un daño concreto sino, simplemente, del incumplimiento de lo prescripto por la ley. De este modo, el intento por parte del afiliado de una acción cuyo objeto radique, principalmente, en el resarcimiento por los perjuicios que se derivan del irregular cumplimiento de los deberes de la obra social –más allá de denotar que la independencia señalada asume especial nitidez frente a una acción civil por indemnización de daños– no representa conflicto ni obstáculo jurídico alguno, en atención a la diversa finalidad y objeto de cada tipo de causa.
5– Resulta menester puntualizar que el pronunciamiento administrativo, en materia de sanciones disciplinarias es independiente del que pueda recaer en sede civil, ello pues son distintas las finalidades perseguidas y los bienes jurídicos tutelados por cada una de aquellas materias. Así, mientras que en el proceso administrativo, puntualmente de la Superintendencia de Servicios de Salud, se persigue procurar el pleno goce del derecho a la salud y en virtud de ello sancionar a las empresas prestatarias ante el incumplimiento de las normas vigentes en la materia lográndose el correcto desenvolvimiento del sistema médico y de salud; en el derecho de daños, el fin está conformado por el resarcimiento a la víctima ante el incumplimiento de la prestataria del servicio.
6– Aunque lo expresado hasta aquí basta para desestimar el planteo, cabe tener en cuenta que de todas maneras en la presente causa no se dan los requisitos necesarios para que proceda la litispendencia planteada virtualmente por la actora, a saber: identidad de sujetos, de objeto y de causa. En efecto, no existe identidad de sujetos (en el
7– Sin perjuicio de lo estipulado por el art. 42, in fine, ley 24977, en cuanto a la obligación del contribuyente de pagar en tiempo y forma las cargas propias del régimen de monotributo a fin de acceder a los beneficios concernientes al derecho a la salud, cabe destacar que reiterada jurisprudencia de la CSJN ha entendido que en cuestiones en donde está en juego dicho derecho de los particulares, no debe perderse de vista el principio de continuidad o no interrupción de la prestación, propio de toda cobertura social y de salud.
8– Dicho principio se ve reflejado en el hecho de que los organismos obligados a tutelar la salud no se encuentran amparados por el concepto de discrecionalidad, puesto que de darse una puja entre la continuidad y la discrecionalidad, el resguardo de derechos de raigambre constitucional y convencional de los pacientes impone que triunfe la primera. Máxime cuando la efectivización de las prestaciones asume rasgos de continuidad temporal, al versar sobre obligaciones de tracto sucesivo que, como suele ocurrir en materia de tutela de la salud, no se agotan en una atención instantánea.
9– En todo caso, la fecha en que fue ingresado el pago del monotributo tampoco da sustento a la argumentación de la recurrente, en tanto, más allá de que no debe perderse de vista que las sumas debidas fueron abonadas a mediados de febrero de 2008, en la apelación se calla sobre el ya explicado principio de continuidad propio de la cobertura cuya omisión se reprocha y, dicho pago se halla reconocido. Para más abundamiento, conviene recordar que nuestro Alto Tribunal ha entendido que si bien la actividad de las empresas de medicina prepaga presenta ciertos rasgos mercantiles, dichas entidades adquieren paralelamente un compromiso social para los usuarios, lo cual supone una responsabilidad que trasciende el mero plano negocial.
Buenos Aires, 7 de marzo de 2013
VISTOS, estos autos caratulados: (…)
Y CONSIDERANDO:
I. Que, la Superintendencia de Servicios de Salud (S.S.S.) aplicó a la Obra Social Unión Personal de la Unión del Personal Civil de la Nación (en adelante OSUP UPCN) una sanción de multa de pesos cincuenta y siete mil doscientos setenta y cuatro ($ 57.274), equivalente a treinta y cinco (35) veces el monto del haber mínimo de jubilaciones ordinarias del RNJP para trabajadores en relación de dependencia vigente a la fecha del dictado de la medida, con más los intereses devengados hasta la efectivización de la misma, conforme con las previsiones de la ley 23661– Ley del Sistema Nacional del Seguro a la Salud– y lo dispuesto en el artículo 8º de la Resolución S.S.S N° 1379/10. El presupuesto de hecho sobre el cual se basa la causa fáctica de la sanción fue descripta del siguiente modo: “…por comprobarse las irregularidades previstas en el artículo 42 incs. a y d, ley 23661, y en el art. 3 incs. j y o de la resolución N° 1379/10 S.S.Salud, en cuanto no ha dado cumplimiento con la intimación cursada mediante Resolución N° 350/410 SSSalud, a fin de acreditar el reintegro de los gastos en los que incurriera la Sra. –se consigna el nombre de la paciente– a raíz de la cirugía de columna”. II. Que, contra lo así decidido, la parte actora interpuso el recurso de apelación en los términos de lo establecido por el artículo 20 de la resolución 77/98 y los artículos 29 y 45, leyes 23660 y 23661, respectivamente, solicitando que se deje sin efecto el acto administrativo sancionatorio impugnado. La recurrente al momento de expresar sus agravios puso de resalto que el organismo administrativo había omitido considerar las constancias de la causa. Fundó sus dichos en el entendimiento de que la Sra. R.M.C. (cuyos demás datos de identidad obran en autos, confr. fs. 1/40, 216/219, entre otras), afiliada de la OSUP UPCN, no había acreditado en tiempo y forma los gastos erogados en oportunidad de la atención de las dolencias derivadas del accidente de tránsito ocurrido el 25/1/08. Agregó sobre el punto, que –presumiblemente, a raíz de una demora en el ingreso del pago propio de los monotributistas– la paciente no se encontraba dada de alta dentro del padrón de afiliados al momento del siniestro en cuyo marco sufrió lesiones. De todas formas, la afectada terminó siendo incorporada a dicho padrón el 12/2/08, a resultas de la regularización de su situación fiscal. Añadió que por tratarse de un accidente de tránsito, resultaba aplicable el criterio del dictamen N° 2127, no estando por ello obligado a restituir suma alguna. En otro sentido se agravió pues entendió que la beneficiaria había optado por la vía judicial al iniciar el reclamo de daños y perjuicios y, en consecuencia, dicha circunstancia hacía decaer el reclamo administrativo, motivo por el cual la S.S.S. debió haber dispuesto el archivo de las actuaciones administrativas que obran de antecedente al recurso directo bajo examen. Finalmente hizo reserva del caso federal. III. Que a fs. 226/273, la Superintendencia de Servicios de Salud contestó los agravios de la OSUP UPCN y solicitó el rechazo del recurso en todas sus partes y la consiguiente confirmación de la resolución impugnada, con costas. IV. Que liminarmente, debe recordarse que los jueces no están obligados a seguir a las partes en todas y cada una de las argumentaciones que pongan a consideración del Tribunal, sino tan sólo aquellas que sean conducentes para decidir el caso y que basten para dar sustento a un pronunciamiento válido (cfr. CSJN; Fallos: 258:308, 262:222, 265:301, 272:225; 278:271; 291:390; 297:140: 301:970; entre muchos otros y esta Sala, in re: “Cerruti, Fernando y otros c/ PNA– Disp. N° 448/09 –Expte. 3020/07–” del 25/10/11). V. Que, ello así, para un mejor desarrollo de la problemática traída a conocimiento de esta Cámara, corresponde hacer una breve mención cronológica de las vicisitudes del litigio, de las que se puede advertir que: a. Las actuaciones administrativas se iniciaron con motivo del reclamo que la Sra. R.M.C. había presentado ante la Superintendencia de Servicios de Salud el día 18/9/09. En dicha oportunidad, se había solicitado el reintegro de los gastos por materiales quirúrgicos, prótesis de columna, malla Dual Mesh y Coirset toracopélvico termoplástico. b. Con fecha 7/1/10 la autoridad administrativa dictó la providencia 25/10 mediante la cual entendió que la cirugía que había reclamado la beneficiaria era de cobertura obligada para los Agentes del Seguro de Salud, pues aquella se encontraba incluida en el Plan Médico Obligatorio (PMO). Asimismo, en dicha providencia, se dejó expresa constancia de que al ser la prótesis de colocación interna y permanente, la cobertura era del 100%, a diferencia de lo acontecido con el corsé, que por tratarse de una prótesis, su cobertura era del 50%. c. Con fecha 10/11/09, el subgerente de Servicios al Beneficiario, funcionario de la autoridad de aplicación, emitió la nota N° 9974/09, en razón de la cual dispuso que el agente de seguro realizara el descargo correspondiente. Asimismo, en la misma misiva, requirió que la entidad remitiera copia de la respuesta enviada al beneficiario, bajo apercibimiento, en caso de silencio, de considerar la conducta subsumida en las disposiciones establecidas por el art. 42, ley 23661. A fs. 45 obra glosada la reiteración del pedido de respuesta ante el reclamo de la beneficiaria. d. A fs. 49 luce el texto de la providencia N° 438, en virtud de la cual la S.S.S. entendió que ante el silencio del agente del Seguro y luego de su efectiva notificación, se remitirían las actuaciones para que la Gerencia de Asuntos Jurídicos tomara intervención. e. Mediante el Dictamen N° 685/2010 del 25/3/10 el gerente de Asuntos Jurídicos había dejado sentado que, al compartir la opinión vertida por la Asesoría Médica de la Gerencia de Servicios al Beneficiario, la Obra Social Unión Personal de la Unión del Personal Civil de la Nación debía, dentro del plazo de diez días, acreditar el reintegro del monto total de los gastos, en concepto de cirugía de columna. f. A fs. 66/69, OSUPUPCN, con fecha 18/5/2010, se presentó y planteó recurso de revocatoria con jerárquico en subsidio contra la resolución 350/10, por entender que la paciente no había abonado el monotributo que la hacía merecedora de los beneficios sociales. Con fecha 8 de julio de 2010 fue dictada la Res. 807/10, por medio de la cual se rechazó la nulidad y el recurso de reconsideración interpuesto por la Obra Social. En el mismo acto administrativo se elevaron las actuaciones al Ministerio de Salud de la Nación para la resolución del recurso de alzada interpuesto en subsidio. g. A fs. 98/99 obra glosada la Resolución Ministerial N° 1961/10, del 28/10/10, por medio de la cual se rechaza el recurso de alzada interpuesto OSUP UPCN. h. A fs. 106/108 obra agregada en autos una nota mediante la cual la obra social adjunta dos cartas documento que fueron remitidas a la beneficiaria a fin de que esta última presentase la prescripción original y la historia clínica para poder efectivizar el cumplimiento de la resolución. Que, del mismo modo, con fecha 3/2/11 la SSS dictó la Providencia N° 1140/2011, con el fin de intimar a la paciente para que dentro del término de diez (10) días tomase conocimiento y realizase las manifestaciones que estimare corresponder. i. A fs. 115/119 la afiliada contestó la intimación previamente mencionada, e indicó que la documental requerida la había acompañado oportunamente el 26/6/09. j. A fs. 124/125 obra glosada la Resolución 383/11, en donde la SSS resolvió sustanciar el sumario administrativo en virtud del incumplimiento de la prestadora del servicio de salud. Equivalentemente, a fs. 132/133 el Departamento de Sumarios y Sindicatura mediante el Dictamen 64/11 dispuso continuar con el procedimiento sancionatorio y corriendo traslado a la OSUP UPCN por el término de diez (10) días. k. A fs. 135/vta., se encuentra agregado el descargo formulado por la prestataria de los servicios de salud. Allí, la aquí recurrente, dejó sentado que en virtud de que la beneficiaria había elegido la vía judicial para reclamar los daños y perjuicios y el reintegro de gastos, dicha circunstancia, sumada al hecho de que le habían informado a la paciente que se le reintegraría la suma de pesos catorce mil novecientos cincuenta y seis ($ 14.956) hacía decaer la instancia administrativa de lo cual dedujo que debía procederse al archivo de las actuaciones. En la misma presentación, y a fin de dar sustento a sus dichos, acompañó copia de la demanda por daños y perjuicios. 1. A fs. 157/160 obra glosado el Dictamen N° 105/11 que sirvió de antecedente a la Resolución 493/12 que dio origen al recurso de apelación bajo análisis. A fs. 285 el Sr. Fiscal General se expidió, favorablemente, acerca de la admisibilidad formal del recurso intentado. En tales circunstancias se encuentran estos autos en condición de resolver. VI. Que detallados así los hechos relevantes del caso, cabe señalar que en virtud del art. 42, ley 23661, se considera y tipifica como infracción, en cuanto aquí interesa, las siguientes conductas: a) la violación de las disposiciones de la presente ley y su reglamentación, las normas que establezcan la Secretaría de Salud de la Nación, la Anssal –actual S.S.Salud–, las contenidas en los estatutos de los agentes del seguro; d) el incumplimiento de las directivas impartidas por la autoridad de aplicación. Por otra parte, y también en lo que aquí importa, la resolución SSSalud N° 1379/2010 estableció que a los efectos de la graduación de sanciones se consideran incumplimientos sustanciales o de fondo la falta o reticencia de cobertura de prestaciones médico–asistenciales y/o farmacéuticas en general –ver su art. 3, inc. j. Paralelamente, se considera incumplimiento formal todo apartamiento de las directivas impartidas por el Ministerio de Salud de la Nación y/o la Superintendencia de Servicios de Salud por acto administrativo de alcance general o particular (confr. art. 3, inc. o). Por último, el art. 43, ley 23661, establece que las infracciones previstas en el artículo anterior acarrearán la sanción de multa desde una (1) vez el monto del haber mínimo de jubilación ordinaria del régimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia, vigente al momento de hacerse efectiva la multa, y hasta cien (100) veces dicho monto. La respectiva multa se aplicará por cada incumplimiento comprobado a los agentes del seguro y, para la aplicación de cada una de las sanciones y su graduación, se tendrán en cuenta la gravedad y reiteración de las infracciones cometidas. VII. Que descripto el marco normativo aplicable, corresponde adentrarse en el análisis de los agravios que, según alega la Obra Social, le causan la resolución recurrida. En tales condiciones, y por elementales razones de orden lógico jurídico, corresponde, en primer término, tratar el agravio basado en una suerte de litispendencia. Al respecto cabe dejar sentado que dicha argumentación carece de idoneidad para privar de validez a la medida que se recurre en autos. En tal sentido, cabe comenzar por recordarse que, en una causa que guarda sustancial analogía con la presente –toda vez que en ella estaba en tela de juicio una multa impuesta por la SSS a una obra social, por haber comprobado irregularidades en la satisfacción de servicios de salud–, se descartó un planteo similar, bien que construido en torno de la circunstancia de haberse instado por parte del paciente afectado una causa penal por el delito de abandono de persona (cfr. esta Sala, in re: “Osecac c/ SSS–Resol 1484/10 (expte. 124262/07)”, expte. N° 6803/2011, sentencia del 16/8/11). Sobre el particular, se interpretó que la vía judicial alternativa promovida por el paciente resultaba “independiente” del juzgamiento de la multa impuesta por la autoridad administrativa, cuando esta última se basaba en el reproche por la contravención de la normativa vigente en la materia, la cual está guiada por una finalidad correctiva, circunscripta a comprobar la infracción administrativa más que a la aplicación de un código de fondo. Para así decidirse, se siguieron consideraciones que resultan aplicables,
Por todo lo expuesto,
SE RESUELVE: 1) Rechazar el recurso judicial directo intentado por OSUP UPCN contra la Resolución N° 493/12 de la Superintendencia de Servicios de Salud; y 2) imponer las costas a la recurrente vencida (art. 68, primer párrafo del CPCCN).
