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En autos, el Dr. César Ignacio Avendaño, en nombre y representación de la firma Super Imperio SA, deduce acción declarativa de inconstitucionalidad en los términos del art. 165 inc. 1, ap. a), CPcial., en contra de la Municipalidad de Río Cuarto, con el fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza 415/05, sancionada por el Concejo Deliberante de dicho municipio con fecha 4/4/05, con costas. Señala que la ordenanza aludida lesiona los derechos constitucionales de trabajar y ejercer toda industria lícita (art. 14, CN) los días domingos. Asimismo, agrega que en el art. 1 instrumenta un mecanismo de transacción colectiva laboral en cabeza de AGEC para los casos que ella determina como de excepción y, a su vez, el art. 2 establece excepciones para comercios que no tengan empleados en relación de dependencia o no posean una superficie mayor a los cien metros cuadrados, con lo que vulnera la garantía de igualdad ante la ley (art. 16, CN). Añade que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona se encuentra en franca contradicción con los arts. 1, 10 y 18, CPcial, que garantizan el pleno goce y ejercicio por los ciudadanos de las garantías de la CN en el territorio de la provincia de Córdoba. Sostiene que la ordenanza en cuestión supone un avasallamiento de las facultades legisferantes propias del Congreso de la Nación, como la de dictar leyes que regulen el trabajo (art. 75, inc. 12, CN). Esgrime que la ordenanza 415/05, al encontrarse en franca contradicción con la LP 8350 (arts. 1 y 2), está violando el principio de supremacía normativa, consagrado por el art. 31, CN. Destaca que la desregulación horaria ha sido receptada y legislada por la LN 24307, en su art. 29, en donde el Congreso de la Nación ratifica el dec. 2284/91 que en su art. 18 suprimió toda restricción horaria de días de trabajo en la prestación y venta de servicios, lo que sumado a lo antes dicho, genera una situación de incertidumbre que debe ser revertida por este Tribunal. Manifiesta que el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Río Cuarto con el dictado de la ordenanza 415/05 ha incurrido en una infracción a los arts. 108 y 104 inc. 1, CPcial., que reservan para la Legislatura provincial la facultad de dictar todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivos los derechos, deberes y garantías consagradas en la Constitución. Por ello, agrega, la Legislatura ha dictado, en pleno ejercicio de las funciones que le son propias, la ley 8350, y el Concejo Deliberante carece de competencia para legislar en contra de dicha normativa provincial. En definitiva, solicita se declare la inconstitucionalidad de la ordenanza 415/05, en tanto lesiona derechos de raigambre constitucional, y se ponga fin a la situación de incertidumbre en la que se encuentra su representada. A fs. 240/290 comparece el representante de la demandada –Municipalidad de Río Cuarto– y evacua el traslado oportunamente corrido, negando todos y cada uno de los hechos y derecho expresados por la actora, peticionando su rechazo, con costas. Al hacer referencia a la legislación argentina sobre descanso dominical relata que el 12/5/69, la ley 18204 uniformó en todo el país el régimen del descanso semanal obligatorio de las leyes 4661 y 11640 y el dec.-ley 10375/56 a las que expresamente deroga, según establece el art. 8, como así también tiene por sustituidas las leyes provinciales sobre descanso en días sábados por la tarde y domingos. Expresa que, tal como lo prescribe el art. 1, el ámbito de aplicación de esta ley es todo el territorio de la Nación y establece expresamente la prohibición de trabajar desde la hora 13 del día sábado hasta la hora 24 del día domingo siguiente, en trabajo material por cuenta ajena y en el que se efectúe con publicidad por cuenta propia en actividades, explotaciones, establecimientos o sitios de trabajo públicos o privados, aunque no persigan fines de lucro sin otras excepciones que las autorizadas por la ley y, de conformidad con estas excepciones y siempre que se encuentren dentro de las mismas, se autoriza a trabajar en algunos casos durante los días sábados y domingos a trabajadores, con la condición de que se efectúe el descanso compensatorio. Destaca que lo estatuido por la ley citada deja en claro que el mandato general y rector es la prohibición del trabajo dominical; por lo tanto la incapacidad es la regla y la capacidad es la excepción. Señala que posteriormente la LN 20744 y sus modificatorias, en su art. 204 prohíbe la ocupación del trabajador desde la hora 13 del día sábado hasta las 24 del día siguiente, salvo en los casos de excepción previstos en la misma ley y los que otras leyes y reglamentaciones prevean. Añade que los decretos y reglamentaciones vigentes, tales como el dec. 16117/33 y los surgidos a partir de la entrada en vigencia de la ley 24013, conocida como ley de desregulación económica y decretos reglamentarios sucesivos, no alteran lo detallado ni modifican el principio rector de las leyes nacionales descriptas. Establece que si bien el dec. 2284/91, ratificado por la ley 24309, de desregulación económica, consagra en su art. 18 la supresión de toda restricción horaria y de días de trabajo, también en su último párrafo deja a salvo los derechos individuales de los trabajadores; por ende, el derecho al descanso semanal dominical obligatorio preceptuado por las leyes referenciadas. Esgrime que la citada norma no deroga en forma expresa ningún artículo de la Ley de Contrato de Trabajo como correspondería a una buena técnica legislativa, ni lo hace en forma tácita por ser una norma dictada con posterioridad, puesto que se trata de una ley económica y no de una ley laboral, por lo que no se respetaría en ese caso el principio de especialidad. Plantea la inconstitucionalidad de la ley pcial. 8350, porque al violar “lo prescripto en las leyes nacionales dictadas al efecto, extralimitando en sus alcances en los horarios de trabajo y el descanso semanal”, está lesionando el principio de supremacía constitucional (art. 31, CN). Expresa su desacuerdo respecto de la presunta violación del derecho a trabajar, consagrado por el art. 14, CN, por la ordenanza 415/05, según lo afirmado por la actora, puesto que dicha norma no suprime el derecho constitucional señalado sino que reglamenta su ejercicio. Por otro lado, niega que la ordenanza impugnada lesione el derecho de igualdad ante la ley (art. 16, CN) al establecer excepciones para los comercios que no tengan empleados en relación de dependencia o no posean una superficie mayor a los 100 metros cuadrados, porque la igualdad que garantiza la CN es una igualdad entre iguales, y no pueden igualarse los super e hipermercados con los almacenes barriales. Agrega que si la ordenanza 415/05 contempla a las superficies de hasta 100 metros cuadrados es porque se entiende que hasta esa dimensión es posible atender el negocio por sus propios dueños. Postula que no ha existido una asunción por parte del órgano legislativo local de competencias no delegadas ni descentralizadas en materias de derecho de fondo y correspondientes a un órgano superior, como es el Congreso Nacional. Señala que tampoco resulta inconstitucional el art. 4 de la ordenanza impugnada, toda vez que todo lo comprendido bajo la denominación genérica de “policía del trabajo”, relativo a las concretas condiciones de orden, moralidad, seguridad, higiene, preservación de la salud primaria, le compete a quien está más cerca de la sociedad urbana, en este caso el municipio. Destaca que la norma cuestionada no regula sobre materia de fondo, por cuanto no crea normas vinculadas al contrato de trabajo sino que simplemente conmina al cumplimiento del descanso dominical en pos de una jornada libre, en observancia de las obligaciones municipales de velar por la familia, la salud, la seguridad, la moral, etc. A fs. 291 se corrió traslado al Sr. fiscal gral. de la Provincia, a los fines de que se pronuncie sobre la cuestión de fondo debatida en autos, siendo contestado dicho traslado por la Sra. fiscal adjunta a fs. 292/296 vta. (Dictamen: E N° 889, del 22/11/05), quien se expidió en el sentido de que corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad articulada por Super Imperio SA.
1– La ordenanza municipal Nº 415/05 tiene por objeto establecer la obligatoriedad del descanso dominical para un sector de trabajadores de la ciudad de Río Cuarto (personal que se desempeñe en comercios de venta de artículos masivos), para lo cual ordena el cierre de los locales y bocas de expendio de dichos comercios durante todo el día domingo de cada semana del año calendario. En el art. 2 exceptúa de la obligación prescripta por el art. 1 a los comercios que reúnan ciertas condiciones, regulando dos supuestos distintos.
2– El art. 1, ley 18204, y el art. 204, LCT, prohíben la ocupación del trabajador desde las 13 del día sábado hasta las 24 del domingo siguiente, estableciendo de este modo indirecto la obligatoriedad de otorgar un descanso semanal en esos días. No obstante, dichas normas admiten la posibilidad de que se establezcan excepciones por vía legal o reglamentaria, referidas a ciertas actividades o tipos de explotación, lo cual se debe relacionar con aquellas situaciones en las cuales la actividad no puede ser interrumpida (servicios públicos o privados de carácter esencial) o en las que se deben desplegar preferentemente en los fines de semana (espectáculos públicos, restaurantes, etc.).
3– Estas excepciones, tal como surge de la prescripción legal, no son excepciones al descanso semanal en sí sino a los días en que éste se llevará a cabo, vale decir, en caso de existir una excepción, el descanso semanal se tomará en días distintos a los fijados por la ley. Por lo tanto, la legislación vigente, pese a establecer la prohibición de ocupación del trabajador durante “las 13 del día sábado hasta las 24 del día siguiente”, no lo hace en forma absoluta puesto que deja la posibilidad de establecer por vía legal o reglamentaria excepciones a dicho principio general, en cuyo caso se deberá garantizar al trabajador el goce de “un descanso compensatorio de la misma duración”.
4– El Poder Legislativo provincial sancionó en 1993 la ley 8350, la cual, en consonancia con la desregulación del horario comercial dispuesta por el dec. nac. 2284/91 –ratificado por ley 24307–, dispone en su art. 1: “Los propietarios o encargados de todo tipo de establecimientos comerciales o de servicios, mayoristas o minoristas, con o sin venta al público, con o sin empleados en relación de dependencia, podrán determinar libremente los días y horarios de apertura y cierre. Podrán asimismo desarrollar sus actividades los días domingos y feriados”. La ley dispone la libertad de horario de comercios, pero respeta toda la legislación laboral vigente, por ser materia de fondo, que en virtud del art. 75, inc.12, es competencia del Congreso de la Nación. La ley provincial 8350 ha sido dictada en ejercicio del poder de policía que le compete a la Provincia, sin avasallar competencias del Gobierno nacional, puesto que expresamente establece la obligación de respetar la normativa laboral vigente.
5– La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como atribución perteneciente al órgano legislativo. Consecuentemente, el poder de policía es una actividad normativa y reguladora que corresponde al órgano legislativo. Por el contrario, “la policía del trabajo resulta ser una facultad administrativa de control del cumplimiento de las normas de fondo y de penalización de las infracciones comprobadas (función preventiva, educativa, represiva y propia de la “policía”) que debe ejercerse dentro del marco legal y con los alcances que el Poder Legislativo le acuerda (función normativa propia del poder de “policía”). Entonces, por un lado tenemos las regulaciones al ejercicio de los derechos efectuadas por el órgano legislativo en materia laboral y, por el otro, el control del cumplimiento de dichas normas y la aplicación de sanciones a los infractores, actividad administrativa denominada policía del trabajo o como se ha dado en llamarla en la actualidad «inspección del trabajo”.
6– Tanto el poder de policía en materia laboral como la policía del trabajo es competencia de la Provincia, que no ha sido delegada a los municipios. El art. 54, CPcial, en su 4º párr. dispone: “El Estado Provincial ejerce la policía del trabajo en el ámbito personal y territorial, sin perjuicio de las facultades del Estado Nacional en la materia”. La ley 25212 (BO 6/1/00) que se sancionó bajo la forma de una ley-convenio, aprobó el «Pacto Federal del Trabajo», suscripto el 29/7/1998 entre el PEN y los representantes de las Provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs. As., pacto que entre otras cuestiones relevantes en materia de trabajo aprobó el «Régimen General de Sanciones por Infracciones Laborales» (Anexo II). El propósito de la ley convenio ha sido precisamente el de establecer un régimen único de sanciones por infracciones laborales, aplicable en todas las jurisdicciones, sea ésta nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Bs. As., a fin de asegurar la unidad y seguridad jurídica y lograr una más adecuada coordinación de la actividad de fiscalización.
7– Vale destacar que dicha ley –25212– califica como infracción grave “la violación de las normas en materia de duración del trabajo, descanso semanal, vacaciones, licencias, feriados, días no laborables y en general, tiempo de trabajo”. Señala la doctrina que “Este instrumento también fue sancionado en cada una de las Legislaturas provinciales como leyes locales, unificando de esta manera y para todo el país el funcionamiento de la policía del trabajo en lo que respecta a las relaciones individuales del trabajo, salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como las cláusulas normativas de los convenios…”.
8– Teniendo en cuenta la competencia provincial en la materia se ha sancionado mediante una ley-convenio un régimen único de sanciones por infracciones laborales para todo el país, regulado por el Anexo II, ley 25212, siendo la autoridad encargada de ejercer el control y de aplicar las sanciones a los infractores en la provincia de Córdoba el Ministerio de Trabajo de la Provincia, en ejercicio de la policía de trabajo.
9– La organización de la Nación argentina en Estado federal, provincias y municipios autónomos (art. 5, CN), importa el reconocimiento de tres niveles diferenciados de gobierno que se traduce en un sistema jurídico “plurilegislativo”, en el cual coexisten simultáneamente diversos ordenamientos jurídicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas propias.
10– El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente. El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. El principio de supremacía, consagrado en el art. 161, CPcial., establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley suprema…”, concordante con el art. 3, CN, que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extrajeras son la ley suprema de la Nación…”. En ese marco constitucional de elaboración de normas generales, las ordenanzas municipales tienen el mismo valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales en el ámbito de su competencia material. En el caso traído a conocimiento, es el principio de competencia el que provee de un criterio constitucionalmente previsto y aceptado para resolver sobre la regularidad constitucional de la norma implicada en el
11– De la exégesis gramatical de los arts. 180, 184, 185 y 186, CPcial., surge de manera explícita e indubitable la voluntad del constituyente provincial de 1987 de conferir a los municipios el carácter de autónomos, carácter reconocido por la CN tras la reforma del año 1994, lo que se traduce en la atribución de potestades normativas originarias en el ámbito de actuación material y territorial propio de cada uno de ellos, constitucionalmente habilitado por la preceptiva de la Ley Fundamental de la provincia, incluso mediante el reconocimiento de atribuciones implícitas, condicionadas estas últimas a que la función o atribución de interés municipal puesta en acto por el ente municipal no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado provincial.
12– La autonomía implica, pues, fundamentalmente competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad. De allí que los municipios poseen potestad legislativa para reglamentar las materias que les han sido atribuidas por la CPcial.
13– Las municipalidades, dentro de la esfera de competencia que les es propia, son titulares de un poder de policía municipal, es decir de una potestad jurídica para limitar la libertad de acción o el ejercicio de determinados derechos individuales con la finalidad de asegurar el interés general, y en la medida en que la promoción del bienestar general lo haga conveniente o necesario dentro de los límites constitucionales, asegurando que todos los individuos gocen de la efectividad de sus derechos en igual forma y extensión. Estas restricciones tienen un límite sustancial que se deriva de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
14– La ordenanza 415/05 dictada por el municipio de Río Cuarto, al regular sobre el descanso semanal estableciendo la obligatoriedad de respetar el descanso dominical en forma absoluta, ha invadido la esfera de competencia del Congreso de la Nación, ya que todo lo comprendido por el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social es parte integrante del derecho de fondo y, por ende, su regulación y tratamiento es atribución exclusiva del Congreso de la Nación en función del art.75 inc.12, CN. Por otro lado, la norma cuestionada regula un sistema de sanciones por inobservancia del descanso dominical, con lo que está invadiendo la esfera de competencia de la Provincia, en tanto dicha materia no ha sido delegada a los municipios.
15– La ordenanza se torna inconstitucional toda vez que el municipio no tiene competencia para regular dichas materias y al hacerlo ha avasallado las competencias propias del Gobierno nacional y del provincial, violando los arts. 75, inc. 12, CN, y arts. 54 y 186, inc. 14, CPcial.
16– Si bien el municipio puede establecer restricciones al horario comercial en ejercicio del poder de policía, ello está supeditado a que dichas restricciones resulten razonables, lo cual supone constitucionalidad o legalidad de los motivos o razones que se alegan para justificar la restricción. Pero es del caso que la razón que fundamenta la restricción impuesta a los comercios, es decir, el respeto del descanso dominical, resulta inconstitucional.
I. Hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida a fs. 44/54 por la firma Super Imperio SA en contra de la Municipalidad de Río Cuarto y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza 415/05. II. Imponer las costas al vencido (art. 130, CPC).
