ACCIÓN DE AMPARO

EMPLEADO PÚBLICO. PERSONAL JERÁRQUICO. Ley Pcial. Nº 10068. JORNADA LABORAL: Ampliación. Atribuciones del Poder Legislativo Provincial. IUS VARIANDI . Finalidad de la norma. RAZONABILIDAD. Remuneración justa. RECURSO DE CASACIÓN. Falta de fundamentación. Improcedencia Relación de causa En autos, la parte actora interpone recurso directo en contra del A.I. N° 335, dictado con fecha 5/9/13 por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de 1ª. Nom. de esta ciudad de Córdoba en cuanto en su parte resolutiva dispone: “1) No conceder el recurso de casación planteado por la parte actora fundado en las causales del inc. 1° del art. 383, CPCC. 2) Costas a cargo de la parte recurrente…”. Respecto de este recurso, la queja ha sido deducida en tiempo oportuno, habiéndose acompañado copias de las piezas procesales pertinentes suscriptas por el letrado de la recurrente (art. 402, CPCC por remisión del art. 17, ley N° 4915). Asimismo, se han rebatido mínimamente los argumentos dados en la denegatoria, motivo por el cual procede su admisión. Por otro lado y con respecto al recurso de casación, la Cámara de Apelaciones en lo CC de 1ª. Nom., mediante sentencia N° 73 del 11/6/2013, rechazó el recurso de apelación deducido por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia que decidió rechazar totalmente la inconstitucionalidad de la ley N° 10068 y la acción de amparo incoada por la Unión de Personal Superior de la Administración Pública Provincial. Siguiendo la delimitación formulada por la Fiscalía de Cámara advirtió que el caso gira en torno a definir la validez constitucional del art. 4 del decreto N° 379/12 ratificado por la ley 10068 que fija una jornada de labor para el personal jerárquico de ocho (8) horas diarias o (40) cuarenta semanales. Luego de ello expone que, en el caso de autos, la Legislatura local no requiere de autorización alguna del Poder Ejecutivo pues no se trata del ejercicio de un poder delegado desde otra órbita sino de una potestad propia y derivada de la Constitución misma. Expone que los derechos constitucionales adquiridos a los que refieren los recurrentes no se derivan de la legislación que precedía temporalmente a la ley N° 10068, como lo son las leyes N° 7233 y N° 9631, sino que se encuentra plasmada en el mismo texto de la Constitución Provincial y se basan en el elenco del art. 14 bis de la Carta Nacional. Mientras éstos se mantengan incólumes, las leyes inferiores que reglan el escalafón, la jornada, el salario, etc. pueden ser válidamente modificadas. Considera que se trata ahora de revisar si la modificación que la ley N° 10068 introduce en las otras leyes provinciales, se enmarca dentro de lo razonable (art. 28, CN) y respeta los derechos laborales consagrados en las Constituciones Nacional y Provincial. Refiere que ello conduce a descartar uno a uno los reproches de tipo formal en orden a las potestades legisferantes de la Legislatura local para introducir modificaciones al régimen pautado por el Ejecutivo en el decreto que ratifica la ley N° 10068 (el N° 379/12), así como en cuanto a la unilateralidad de la modificación, pergeñada entre esos dos poderes del Estado, sin intervención de organización gremial o sindical ninguna. Por otra parte, agrega que el reproche relativo a que el alongamiento en la jornada de trabajo debió tener como contrapartida un aumento en los ingresos de esas categorías, si bien plausible y eventualmente cierto, no apareja la inconstitucionalidad de la ley N° 10068. En efecto, entiende que la norma no contiene proscripción alguna en ese sentido que vede de algún modo al Poder Ejecutivo la asignación presupuestaria a esos fines. Afirma que, en lo sustancial, se refiere a la regulación del horario de atención al ciudadano (art. 1), turnos de trabajo (art. 2) y jornada de trabajo que se eleva a ocho (8) horas diarias y cuarenta (40) semanales (arts. 4 y 5). Razona que sobre esta base, la ausencia de correspondencia salarial con la cantidad de horas a la que hoy asciende la jornada de trabajo de las categorías 15, 16 y 17 de la ley N° 9361 no puede reprochársele a la ley N° 10068. Los agravios casatorios: Señala la apelante que el decisorio ha tergiversado o malinterpretado los términos del agravio de su parte en relación con la inconstitucionalidad del art. 4 del decreto N° 379/12, ratificado por la ley N° 10068 consignando que la Cámara atribuye al mismo el cuestionar las facultades propias de la Legislatura provincial. Asegura que nadie discute que el Poder Legislativo tiene facultades autónomas para legislar, sino que lo que se cuestiona es que dice ratificar un decreto del Poder Ejecutivo, cuando en los hechos se lo modifica. Señala que sí podía hacerlo respetando en forma íntegra a la normativa para la elaboración y sanción de una ley, presentando un proyecto, sometido a discusión y luego podría haber legislado en el sentido pretendido. Acusa que tanto la sentencia de la Cámara como la del inferior incurren en una omisión de tratamiento del agravio, al que desnaturalizan conceptualmente y lo rechazan con afirmaciones dogmáticas o doctrinarias que nada tienen que ver con lo planteado. Asegura que tanto la Constitución Nacional como la Provincial garantizan el derecho inalienable de los trabajadores a la negociación colectiva de las relaciones de trabajo. Considera que han sido modificadas las leyes N° 7233 y N° 9361, a las que caracteriza como leyes convenio, concertadas entre el Estado Provincial y los gremios SEP y UPS. Asegura que a ello se suma que los trabajadores accedieron a sus cargos mediante concurso previo que estipulaba la duración de la jornada y las condiciones de la remuneración. Razona que si la Legislatura Provincial dicta la ley Convenio N° 9361 y la ley N° 8329 de Negociación Colectiva en la Administración Pública Provincial; los actos, acuerdos, derechos y garantías laborales que en su consecuencia acuerden el Estado empleador y sus dependientes, son fuente de derecho legítima de los derechos y garantías laborales que en su consecuencia adquieran los trabajadores. Sostiene que los derechos y garantías de los trabajadores se declaman pero no se respetan, ya que se puede por obra y gracia de la voluntad unilateral y discrecional del Estado empleador modificar las condiciones de trabajo, avasallar concursos con condiciones preestablecidas e imponer condiciones de ejecución más gravosas, con afectación patrimonial y moral a los trabajadores. Asegura que la falta de razón suficiente y violación de principios de fundamentación lógica y legal, al descartar en el decisiorio los reproches formales efectuados con el dictado del decreto N° 379/12 ratificado por la ley N° 10068 configuran el vicio casatorio previsto en el art. 383, inc. 1, CPCC. Refiere que no sólo se está cuestionando la inconstitucionalidad de lo dispuesto por el decreto N° 379/12 y la ley N° 10068, sino también la interpretación que de ella hace el Estado Provincial. Aduce que ésta se encuentra plasmada en el responde de la demanda, donde se afirma que lo que debería ser una situación excepcional (la extensión de jornada) se considera con carácter permanente y que además no corresponde por ello una mayor remuneración, violentando lo dispuesto en los arts. 29 y 30, ley N° 9361 y su reglamentación. Postula que afirmar, como lo hace la sentencia, que dicha mayor carga horaria sin pago de remuneración complementaria no configura un supuesto de confiscatoriedad o de agresión al derecho de propiedad de los trabajadores, no constituye un argumento derivado y congruente. Asevera que la afectación del derecho de propiedad –por pérdida salarial– en un porcentual de un 33% es de tal gravedad y trascendencia que su negativa como un supuesto grave de confiscatoriedad y lesión de un derecho de raigambre constitucional, no constituye un juicio lógico. Considera que la esencia del amparo es impedir y/o reparar, con premura y eficacia, toda lesión, actual y grave, de un derecho con resguardo constitucional. Apunta que dado que en el sub lite la lesión patrimonial y moral de los trabajadores es evidente, no requiere prueba adicional alguna. Reitera que existe una arbitraria y unilateral modificación de la jornada de trabajo previamente concertada en la negociación colectiva, y si ello se considerara que se encuentra justificado por necesidades del servicio público, no puede obviarse u omitirse la mayor remuneración prevista para dicho caso, en los arts. 29 y 30, ley N° 9361.

Doctrina del fallo 1- La Constitución es quien establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales, como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. En consecuencia, de allí devienen las reglas supremas que la organización debe respetar. Sabido es que la determinación de la jornada laboral y de la consiguiente remuneración es unilateralmente establecida por la ley, observando una estrecha vinculación con el principio de legalidad presupuestaria. De tal suerte que los criterios que la propia ley tiene en cuenta para determinar las retribuciones de los funcionarios o empleados del Sector Público, en un momento dado, responden a un acto de opción de carácter político y a la racionalización de los recursos humanos y económicos disponibles. Dicha potestad se enmarca dentro de las previsiones del art. 104, inc. 26, CPcial, que reserva al Órgano Legislativo la atribución de dictar el estatuto, el régimen de remuneraciones y reglar el escalafón del personal de los Poderes y órganos del Estado Provincial, lo que supone la obvia facultad de introducir modificaciones a los regímenes existentes.

2- Dentro de este marco, la Legislatura provincial dictó la ley N° 10068, que conforme surge del relato de los antecedentes de la causa, establece una jornada de trabajo para el personal de las categorías del tramo escalafonario Personal Superior 15, 16 y 17 correspondientes a Jefaturas de Área, Subdirecciones de Jurisdicción y Direcciones de Jurisdicción. En consonancia con lo anterior señala la Cámara que “…si la función estatal de legislar se encuentra en nuestra Provincia, organizada de modo que se le ha encomendado a una Legislatura Unicameral y el poder administrador a manos de un Gobernador, mal puede necesitar la Legislatura una ‘autorización’ del Ejecutivo para emitir una disposición de carácter legislativo en materia que resulta de su potestad. Como se expuso, el art. 104, CP le asigna potestad autónoma de legislar y en la materia de que se trata la ley 10068. Así, si el decreto 379/12 requirió de la ratificación de la ley 10068 es, precisamente, porque el Poder Ejecutivo es quien carece de potestad para legislar autónomamente sobre el tópico”.

3- La doctrina nacional especializada se pronuncia sin mayores divergencias a favor del reconocimiento de una potestas variandi de la Administración de la que no es extraño el contrato de empleo o función pública, que se traduce en un óbice a la invocación de un derecho adquirido de carácter absoluto como límite para producir una modificación legal de carácter general y, para el futuro, de aspectos estructurales de esa relación. Tal es el caso de los cambios introducidos en los componentes integrativos de la remuneración, los cuadros escalafonarios, la jornada laboral, entre otros.

4- La garantía al derecho de propiedad consagrada en el art. 17, CN, y que refuerza el art. 67 de la Carta Magna local, cobra vigencia cuando los efectos de las nuevas leyes pretenden alcanzar situaciones preexistentes. Pero es del caso que la doctrina de los derechos adquiridos se presenta con un matiz diferencial cuando se trata del ejercicio de un poder de organización de la Administración, con base directamente constitucional. Los límites sustanciales que deberán respetarse frente al ejercicio de tales prerrogativas –la de organización general de la Administración y de modificación unilateral de las condiciones de la relación jurídica estatutaria– deben hallarse, por una parte, en la garantía de una remuneración justa (art. 14 bis, CN) y, por la otra, en el límite de la confiscatoriedad, razonabilidad, proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad.

5- Cabe llevar adelante el análisis de justificación, adecuación y proporcionalidad de las normas contenidas en la ley N° 10068, para lo cual se deben identificar con claridad los fines perseguidos por ellas, los medios elegidos por el legislador para alcanzarlos y las limitaciones o restricciones que pudieran generar para la actora. Cabe precisar que las modificaciones introducidas por ley N° 10068 se circunscriben a la determinación de la jornada laboral de ocho horas a las categorías del tramo escalafonario Personal Superior 15, 16 y 17 correspondientes a Jefaturas de Área, Subdirecciones de Jurisdicción y Direcciones de Jurisdicción creadas por la ley N° 9361. En dicha tarea es conducente traer a colación cuáles fueron las razones que llevaron al Poder Legislativo a adoptar la medida cuestionada, las cuales se dirigían a que la Administración Pública provincial pudiera brindar un mejor servicio a la ciudadanía a los efectos de satisfacer sus requerimientos.

6- Tal como se señaló en los debates de la ley bajo análisis, la ampliación de la jornada laboral fue “…en razón de que ellos son los agentes en los cuales se depositan altas responsabilidades de Gobierno y dirección de las políticas que ejecuta la Administración Pública en el marco de sus funciones y finalidades, constituyendo, a su vez, imprescindibles recursos humanos para el funcionamiento armónico de la pirámide organizacional, teniendo a su cargo el control de la labor del personal bajo su dependencia en toda la franja horaria que compone la jornada de funcionamiento de la Administración. Con la medida adoptada se logrará satisfacer los requerimientos de la población, estableciendo la extensión del horario de atención al ciudadano en todo el ámbito de la Administración Pública Provincial, centralizada y descentralizada, Agencias y Sociedades del Estado, desde las ocho horas hasta las veinte horas”.

7- Dicho análisis permite concluir que esa extensión guarda sintonía con los principios constitucionales que exigen congruencia y proporcionalidad, desde que en aras del logro de un objetivo que beneficia a toda la población, se circunscribió sólo a aquellos agentes que se desempeñaban en cargos del tramo superior, para aquellos que revistieran en las categorías del tramo escalafonario Personal Superior 15, 16 y 17 correspondientes a Jefaturas de Área, Subdirecciones de jurisdicción y Direcciones de Jurisdicción creadas por la ley N° 9361. De allí que luce razonable la ampliación de la jornada laboral dispuesta por la ley N° 10068, pues quien tiene más jerarquía y sueldo tiene mayores obligaciones.

8- La orfandad de elementos que pongan de manifiesto la situación en torno a las remuneraciones reales de los empleados que las categorías del tramo escalafonario Personal Superior 15, 16 y 17 correspondientes a Jefaturas de Área, Subdirecciones de jurisdicción y Direcciones de Jurisdicción creadas por la ley N° 9361 impide formular ningún tipo de juzgamiento en este sentido. Lejos del vicio denunciado y, por el contrario, si la Cámara hubiera hecho cualquier afirmación sobre el monto de las remuneraciones sin material probatorio que la ilustrara sobre el tópico, habría incurrido en un obrar reñido con el principio de razón suficiente ontológico por falta de sustento real.

9- Expone el tribunal sobre el punto que la ley N° 10068 “…no se trata de una norma que regule una escala salarial sino la jornada de trabajo. Por otra parte, el reproche relativo a que el alongamiento en la jornada de trabajo debió tener como contrapartida un aumento en los ingresos de esas categorías, si bien plausible y eventualmente cierto, no apareja la inconstitucionalidad de la ley 10068. En efecto, la norma no contiene proscripción alguna en ese sentido, que vede de algún modo al Poder Ejecutivo la asignación presupuestaria a esos fines. Se trata, en lo sustancial, de la regulación del horario de atención al ciudadano (art. 1), turnos de trabajo (art. 2) y jornada de trabajo, que se eleva a 8 horas y 40 semanales (arts. 4 y 5). Y que sobre esta base, la ausencia de correspondencia salarial con la cantidad de horas a la que hoy asciende la jornada de trabajo de las categorías 15, 16 y 17, ley 9361, no puede reprochársele a la ley 10068”.

10- Se logra colegir de este modo que la crítica impugnativa no ha alcanzado rebatir adecuadamente los argumentos plasmados por el Tribunal a quo a los fines de rechazar el recurso de apelación en contra del decisorio de primera instancia.

Resolución Admitir el recurso directo y rechazar el recurso de casación articulado por la parte actora en contra de la sentencia Nº 73 dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Primera Nominación de esta ciudad con fecha 11 de junio de 2013.

TSJ Sala Elect. y de Comp. Originaria, Cba. 2/6/2016. Auto Nº 102. Trib. de origen: C1a. CC Cba. “Unión del Personal Superior de la Administración Pública de la Provincia de Córdoba (UPS) c/ Provincia de Córdoba – Amparo – Recurso Directo (Civil)”. Dres. Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Tarditti, Luis Enrique Rubio, María de las Mercedes Blanc de Arabel, Carlos Francisco García Allocco, María Marta Cáceres de Bollati y Ángel Antonio Gutiez &#9632;

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