ACCIÓN DE AMPARO

Legisladores y funcionarios legislativos. Haberes previsionales. Quantum. Reducción dispuesta por autoridad de aplicación (Caja de Jubilaciones de la Pcia.). Legalidad del acto administrativo. Principios de “movilidad”, “irreductibilidad” y “proporcionalidad”. Adecuación a las previsiones de la ley 8866. ORDEN JURÍDICO. Unicidad. Rechazo de la acción Relación de causa En autos, la demandada (Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Cba.) interpuso recurso directo en contra del AI dictado por la C3a. CC Cba. que denegara el recurso de casación impetrado. La casación se dedujo contra la sentencia que hizo lugar a la apelación interpuesta por los amparistas y en consecuencia a la acción de amparo, ordenando a la demandada que les restituya el monto de sus haberes previsionales al importe que percibían con anterioridad a la aplicación de la Res. N° 210111, y abone a cada uno de ellos las diferencias entre dicho importe y las sumas efectivamente percibidas desde aquel momento y hasta la fecha de cumplimiento de la resolución, con intereses. La recurrente controvierte el argumento de la Cámara a quo de que la actora tiene el derecho al beneficio jubilatorio en los términos que resultan del acto administrativo que se lo acuerda, con el alcance y los límites de la ley 8024 y la reglamentación e interpretación vigente al tiempo de la emisión de dicho acto, sin que la máxima autoridad administrativa de la Caja tenga competencia suficiente para modificar los haberes previsionales y adecuarlos a los ingresos de los activos. Expresa la casacionista que el quantum del haber, a diferencia del derecho al beneficio, no constituye un derecho adquirido, pudiendo sufrir modificaciones positivas o negativas. Alega que la a quo efectuó una errónea cita de la jurisprudencia de la CSJN, ya que la verdadera doctrina del Alto Cuerpo establece que los derechos adquiridos consagrados por la Constitución son el derecho “a” y no al quantum “de”, expresando que si bien el beneficio jubilatorio constituye un acto consumado e inmutable, no reviste tal carácter su consecuencia patrimonial (haber jubilatorio). Cristalizar una situación previsional –dice– separándola de su parámetro de referencia (sueldo del activo) por una cuestión circunstancialmente conveniente es antijurídico, toda vez que se desbaratan los principios fundacionales del sistema de previsión adoptado por la Constitución local y que informa el contenido de la ley específica de la materia. Manifiesta que la normativa tachada de inconstitucional es plenamente válida, racional y adecuada al sistema previsional; la Resolución N° 210.111 (cuya nulidad declaró la a quo basándose en la incompetencia de la autoridad administrativa emisora del acto) no conculca ninguna garantía constitucional, ya que fue dictada en miras del bien común y del interés general que prima sobre los intereses particulares o sectoriales, siendo que los legitimados para su cuestionamiento son los activos a los que afecta la medida y no los pasivos. Aduce que no cabe cuestionar la legalidad de tal resolución, puesto que con ella se ha expedido una instrucción enderezada a la recta ejecución de la ley y a la realidad de la emergencia, conducta que es potestad del PE a los efectos de cumplimentar su mandato constitucional de asegurar el orden y la paz de las instituciones y el bienestar general de la Provincia. Manifiesta que si bien la Cámara concluye que la reglamentación es inaplicable porque modifica la ley, tal conclusión es ilógica y descontextualizada, ya que el PE como la Caja no contrariaron ni la letra ni el espíritu de la norma previsional, al no afectarse el derecho acordado (beneficio) sino el método de cálculo del quantum .

Doctrina del fallo 1– El amparo es un proceso constitucional autónomo caracterizado como una vía procesal "expedita y rápida", condicionada a que "...no exista otro medio judicial más idóneo..." (art. 43, CN). Aun cuando hoy, frente al nuevo texto del art. 43, CN, no pueda sostenerse como requisito de procedencia la "inexistencia" de una vía idónea para la tutela del derecho que se invoca como conculcado, no cabe admitir al amparo cuando esa protección es susceptible de ser obtenida a través de otro procedimiento administrativo o jurisdiccional que, frente a las particularidades del caso, se presente como "el más idóneo". La invocación y acreditación de esta aptitud es de inexcusable observancia por parte de quien acude a esta vía. El amparo no será admisible por la sola invocación del derecho lesionado, ni debe ser desestimado por la sola existencia de acciones o recursos comunes, pues "su procedencia transita por el estrecho carril de aquellos casos en que a la ‘arbitrariedad e ilegalidad manifiesta’ (art. 1, ley 4915) se suma la excepcional ineficacia de las vías reparadoras ordinarias (art. 2 inc. a, ib. )”.

2– El art. 43, CN, en tanto prevé como condicionamiento del amparo la inexistencia de "otro medio judicial más idóneo", no deroga al art. 2 inc. a) ley 4915, ni hace que la acción de amparo deje de ser subsidiaria, viable sólo ante la inexistencia de otra vía que posibilite el adecuado resguardo del derecho invocado. La procedencia del amparo está condicionada a que el acto u omisión impugnado, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, el derecho o garantía constitucional, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, la que debe presentarse como algo palmario, ostensible, patente, claro o inequívoco. Dicha acción presupone la existencia de un derecho o garantía incontrovertido, cierto. Tal extremo no se halla sujeto a un amplio debate o prueba sino a la mera verificación de la conducta u omisión lesiva y el agravio consiguiente. Se frustra la procedencia del amparo cuando, como en autos, la arbitrariedad o ilegalidad que se invoca no surge con total nitidez, resultando por tanto ajenas a esta acción todas aquellas cuestiones que sean opinables, o bien requieran de un mayor debate y aporte probatorio, excediendo las posibilidades cognoscitivas propias de esta acción (art. 2 inc. d) ley 4915).

3– La acción de amparo no debe admitirse cuando, para decidir acerca del mérito u oportunidad de la actuación administrativa, fuere necesario indagar en el proceso de la toma de decisión efectuado por la Administración, porque la vía analizada limita las facultades cognoscitivas del juez como también la amplitud del derecho de defensa. En autos, este argumento, sumado a la circunstancia de que no se ha acreditado ni se presenta como evidente que la aplicación de la Res. N° 210.111 importe una reducción en el monto del haber jubilatorio de los amparistas, de tal magnitud que adquiera los caracteres que los fallos de la Corte Federal consideran inadmisibles por "confiscatorios", tornan formalmente inadmisible la vía del amparo por ausencia de violación arbitraria, grosera y ostensible del derecho que se pretende vulnerado.

4– El art. 174, CPcial., impone como obligación de quien ejerce la función administrativa sujetarse al "orden jurídico". La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de "ordenamiento" ha dejado de dar prioridad sólo a la relación norma jurídica-situación fáctica, para comprender a la totalidad del sistema y sus principios inmanentes. La estrategia o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico-jurídico en base al precepto aislado de la norma específica sino de la amplia adecuación a la unicidad del orden jurídico en sentido holístico. El principio de legalidad comporta un axioma de derecho en virtud del cual la norma emitida por una jerarquía piramidal superior prevalece respecto de la inferior generada como consecuencia de la aplicación de aquélla. Es la Constitución la que establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De allí devienen las reglas supremas que la organización administrativa debe respetar.

5– "...La materia previsional, que forma parte de los derechos y garantías enunciados en el art. 14 bis, CN, rebasa los cuadros de la justicia conmutativa que regula, sobre la base de una igualdad estricta y aritmética, las prestaciones interindividuales para insertarse en el marco de la llamada justicia social, cuya primera y fundamental exigencia radica en la obligación de quienes forman parte de una determinada comunidad, de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien común propio de ella". En estas condiciones, la justicia conmutativa implica "...igualar cosa a cosa, de suerte que cuanto éste tenga de más en lo que le corresponde, otro tanto debe restituir aquél en lo que le pertenece. De ese modo se realiza la igualdad según la medida aritmética...". La justicia distributiva, a diferencia de la anterior, presupone que el acto justo se configura con la parte del bien común que como carga o beneficio le corresponde a cada individuo que forma parte de la sociedad. "...la justicia distributiva es aquella especie de justicia que obliga a repartir los bienes y las cargas proporcionalmente entre los miembros de la comunidad". Se trata de una relación jurídica basada en la desigualdad, ya que es desigual el interés que cada parte pone en juego. El interés público es de superior jerarquía que el interés privado, siendo incluso desiguales los sujetos intervinientes en la relación.

6– "...La previsión social, al asegurar contra los riesgos de la vida al individuo, lo educa para la ciudadanía y lo conforma para la humanidad. La solidaridad, que es el fundamento de la previsión, importa la unión y ayuda mutua de todos los individuos de un grupo social primero y de todos los grupos sociales después". Este principio constitucional de solidaridad se viabiliza en la normativa previsional cuando impone al grupo activo de afiliados el sostener con su aporte al colectivo en pasividad. Si la solidaridad se institucionaliza entre pluralidades diversas, con mayor razón debe operar respecto de situaciones afines para que el sistema pueda prosperar bajo la filosofía que marca la Constitución. La justicia distributiva es inherente al derecho público y comporta un principio constitucional expresamente condensado para el ámbito previsional cuando el art. 55, CPcial., garantiza la "solidaridad contributiva" y la "equidad distributiva". De manera tal que, cuando el Estado cumple su función realizando el bien común mediante la prestación de un beneficio provisional, debe ser valorado según la regla proporcional o comparativa de la equidad distributiva.

7– Los principios constitucionales que rigen en materia previsional encuentran tutela primigenia en el art. 14 bis , CN, que reconoce a los beneficiarios un nivel de vida similar, dentro de una “proporcionalidad justa y razonable”, al que le otorgaran a él y a su núcleo familiar las remuneraciones percibidas en la actividad. Se trata de una técnica o mecanismo que garantiza la adecuada relación del haber con el nivel de ingresos del agente en actividad. El derecho a la prestación jubilatoria móvil, adquirido conforme la categoría alcanzada en actividad y en base a la cual se otorgó un beneficio jubilatorio, queda ligado a las variaciones que experimente la remuneración del cargo otrora desempeñado, desde que la garantía de movilidad debe traducirse en una razonable proporcionalidad entre la situación del jubilado y la que resultaría de continuar en actividad.

8– "...Es bastante antigua la jurisprudencia de la Corte Suprema que consideró constitucionalmente válida una reducción en el monto de los beneficios previsionales mientras no fuera confiscatoria. Tal criterio obedece a la distinción de dos aspectos en el derecho jubilatorio: a) el status de jubilado, y b) el goce o disfrute de la prestación. El primero queda consolidado y adquirido con el acto otorgante del beneficio, y se resguarda en la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad. No puede perderse ni suprimirse, a menos que la propia ley aplicada al otorgamiento del beneficio prevea la causal de extinción o caducidad. El segundo aspecto, que compone el contenido económico del beneficio y se traduce normalmente en el cobro periódico de sus cuotas, no es intangible: el monto fijado puede variar, y la alteración puede ser en menos, siempre que concurra causa razonable y suficiente, y que la rebaja no sea confiscatoria.". "...El principio jurisprudencial que admite la disminución readquiere su aplicación con mayor margen de posibilidad cuando median razones de orden público o de beneficio general. Como el haber no es inmutable ni existe derecho adquirido a una suma determinada, la privación ocasional de un aumento o la merma en el monto ya ajustado, no hieren el derecho constitucional de propiedad, cuando: a) hay base legal suficiente; b) hay causa justa y razonable; c) no se incurre en confiscación...".

9– El carácter de “irrenunciable” e “irreductible” que consagran los preceptos constitucionales (arts. 14 bis , CN, y 55, CPcial. y arts. 48, ley 8024 y 40, ley 5846), se refiere al "derecho al beneficio" y no a la "prestación" que lo integra y que se traduce en el cobro periódico de prestaciones dinerarias, que no inviste tal calidad y que importa que las diferencias de haberes derivadas de aquel sean disponibles y renunciables por los beneficiarios. El principio básico que sustenta el sistema previsional es el de la proporcionalidad que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad, entendiendo dicha relación como directriz para conjugar la naturaleza del haber previsional, los fines que persigue su reconocimiento y el establecimiento de una razonable reglamentación de la materia. En principio, han de considerarse cumplidas las exigencias de una conveniente adaptación de la prestación jubilatoria cuando con su haber el jubilado conserva una situación patrimonial proporcionada a la que le correspondería de haber continuado en actividad. Tales directrices proveen de contenido a la inteligencia que cabe asignar a los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad del haber previsional de jerarquía constitucional (art. 57, CPcial.).

10– El principio de irreductibilidad previsional significa que no puede alterarse el derecho de los pasivos a percibir una “parte” o “proporción” del haber activo conforme las fluctuaciones que experimente el nivel salarial de los agentes provinciales. Dicho principio será respetado siempre que no se altere en términos confiscatorios la razonable relación de proporcionalidad que debe mediar entre el sueldo que se asigna a los activos y las remuneraciones que perciben los pasivos, conforme el porcentaje de cálculo establecido por la normativa aplicable –en autos, el 82% móvil de la remuneración mensual del cargo que desempeñaba el afiliado al cesar en el servicio- (arts. 50 y 59, ley 8024). Ello no obsta a que en virtud de los principios de movilidad y proporcionalidad, producida una variación salarial para los activos, ésta se traslade a los pasivos. Tal interpretación es la que permite armonizar los principios constitucionales establecidos en el art. 57, CPcial., con el art. 14 bis, CN, y con la configuración infraconstitucional que de esos principios ha realizado el legislador provincial en los arts. 50 y 59, ley 8024.

11– En autos, la decisión de la Cámara contiene una interpretación desintegradora del sistema previsional, tal como éste ha sido delineado en la CN (art. 14 bis) y Provincial (art. 57) y complementado por los arts. 50 y 59, ley 8024. Ello por cuanto los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad no funcionan de manera autónoma e independiente, sino que su operatividad debe ser ponderada de manera sistemática y funcional. El derecho previsional, una vez otorgado e incorporado al patrimonio de su beneficiario, es irreductible. Tal irreductibilidad no se traduce en una intangibilidad absoluta del quantum del haber, en virtud de que no se desvincula de la proporcionalidad que conecta la situación jurídica del pasivo a la situación que él habría gozado de continuar en actividad, siempre que en la observancia de esa proporcionalidad no se desnaturalicen los componentes por los cuales pudo ingresar ese beneficio a su patrimonio, por razones de arbitraria confiscatoriedad. Interpretar lo contrario, tal como lo ha efectuado la a quo (poniendo énfasis sólo en el principio de irreductibilidad sin tener en cuenta su armonización con los restantes principios), a más de poner en pugna los principios citados, significaría avalar la desarticulación del sistema de reparto implementado en la ley 8024, ya que podría llegarse al propósito no declarado por el constituyente local de que la clase pasiva pudiere percibir una prestación superior a aquella que por igual cargo perciben los agentes en actividad, que son quienes hacen posible la concreción práctica y material del sistema.

12– El interés público preeminente presupone que en los tiempos actuales el sistema de reparto sea solidariamente soportado por los propios afiliados y beneficiarios, a fin de evitar que el déficit del sistema sea financiado por rentas generales, desviando fondos que podrían ser destinados a la asistencia social, la promoción económica, la seguridad, la educación, la administración de justicia; objetivos estos que hacen al interés de todos los contribuyentes que con su tributo abastecen las finanzas públicas. En principio, no resulta equitativo que las rentas generales (provenientes y pertenecientes a toda la comunidad) se utilicen regular y sistemáticamente para solventar un sistema previsional que beneficia sólo a los empleados y funcionarios del Estado, tal como inequitativo sería afectar a otros fines los recursos de las cajas previsionales, lo que está prohibido en forma expresa por el art. 57 in fine , CPcial.

13– Es incuestionable la legitimidad de la Res. N° 210.111 de trasladar la disminución salarial dispuesta a los legisladores y funcionarios legislativos por ley 8866 a los pasivos de tal sector, en atención a la naturaleza sustitutiva de los haberes de pasividad. El legislador provincial ha adoptado una decisión que no es intrascendente al sistema previsional, pues la operatividad inmediata y funcional de los principios consagrados en el art. 57, CPcial., proveen de fundamentación jurídica a tal decisión que se ajusta asimismo a los arts. 50 y 59, ley 8024. La citada resolución es inobjetable desde el punto de vista formal y subjetivo, pues constituye un acto administrativo de un órgano autárquico de la Provincia en su calidad de autoridad de aplicación, mediante el ejercicio de facultades y atribuciones que expresamente le confiere el art. 3, ley 5317, como encargada de “la gestión y administración del régimen de Previsión y Bienestar Social”. Tal resolución puede ser considerada un acto de aplicación de las prescripciones de la ley 8866. Por lo que carecen de eficacia jurídica para avalar la procedencia de la acción intentada los cuestionamientos a los aspectos formales de esa resolución si, como acontece en autos, los interesados no han opuesto objeción constitucional a la ley 8866 de la que se deriva la reducción del quantum de sus haberes previsionales.

14– El art. 59, ley 8024, ha consagrado el “principio de automaticidad” del derecho a la movilidad cuando establece que “...El reajuste de los haberes de los beneficiarios tendrá efecto desde la fecha de producida la variación salarial y deberá abonarse dentro de los treinta días posteriores a la fecha del dictado de la norma legal que la autoriza, sin perjuicio de los anticipos a cuenta o diferencia que la Caja liquide sobre la base del porcentaje mínimo de incremento”. Si la movilidad está condicionada a la “variación salarial” y tiene “efecto desde la fecha de producida”, no se advierte la ilegitimidad de una resolución a la que no puede atribuirse la cualidad de ser la “causa” de la reducción de los haberes previsionales, pues este efecto se deriva directamente de la “norma legal” que dispuso la reducción en los haberes de los activos que son la base de cálculo del haber previsional. Es cierto que la ley no ha previsto expresamente la forma en que se lleve adelante la movilidad negativa de los haberes, pero el principio del paralelismo de las competencias y de las formas habilita seguir la modalidad prevista expresamente en la ley para garantizar a la postre la movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad que asegura la Constitución Provincial.

15– En autos, la movilidad aplicada a los pasivos es la consecuencia del designio legislativo contenido en las prescripciones de la ley 8866. "...Cuando bajo la vigencia de una ley, el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerar que hay derecho adquirido, porque la situación jurídica general creada por esa ley se transformó en una situación concreta e individual en cabeza del agente que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida... sin agravio del derecho de propiedad". El derecho al beneficio de los actores emerge frente a lo establecido en la ley 8866 en tanto no se han afectado esos actos, condiciones sustanciales y requisitos formales previstos por la ley previsional para ser titular del derecho, por tanto, no es dable oponer a las prescripciones de esa ley la aducida irreductibilidad incluyendo en ésta aspectos del status jurídico del derecho al beneficio que no están materialmente alcanzados por esa garantía. La reducción de los haberes previsionales tiene fuente normativa en las prescripciones de la ley 8866 y en la ajustada aplicación que de ese cuerpo normativo efectivizó la Caja como autoridad de aplicación del régimen previsional provincial, que tiene su fuente normativa primigenia en postulados constitucionales.

16– No es dable apoyarse en la literalidad y el significado semántico y gramatical del término “irreductibilidad” del art. 57, Const. Pcial. (como ha acontecido en el fallo recurrido), prescindiendo de la letra del art. 50, ley 8024, y de la operatividad interrelacionada de los principios de movilidad, irreductibilidad y proporcionalidad. En nuestro Estado constitucional y democrático de Derecho, la Constitución de la Provincia ocupa el vértice del ordenamiento jurídico, y es la que informa el contenido de todas las normas que de ella se derivan. Si frente a distintas alternativas posibles de interpretación de las leyes inferiores, el tribunal de mérito adoptó un criterio que no armoniza con los principios constitucionales que rigen en materia previsional, tal decisión debe ser remediada por una solución que contemple la unicidad del orden jurídico. De ese modo se procura hacer operativos los derechos y garantías reconocidos por la norma de jerarquía superior. No siempre es recomendable atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espíritu que las nutre es lo que debe determinarse en procura de una aplicación racional que elimine el riesgo de un formalismo paralizante.

Resolución I) Declarar admisible el recurso directo deducido. II) Hacer lugar al recurso de casación interpuesto por la demandada y, en consecuencia, casar la Sent. N° 59 de fecha 10/8/04, emanada de la C3a. CC Cba., confirmando, por los fundamentos desarrollados en el presente decisorio, la sentencia de 1ª. instancia que rechazó la acción de amparo en todos sus términos. III) Costas de todas las instancias por el orden causado (art. 82, ley 8024).

16170 – TSJ (en pleno.) 20/10/05. Sentencia N° 12. Trib. de origen: C3a. CC Cba. "Aimar, Armando Luis y Otros –Amparo -Recurso de Apelación -Recurso Directo". Dres. Luis Enrique Rubio, María Esther Cafure de Battistelli, Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet (h), María de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Pilar Suárez Ábalos de López &#9632;

ACCIÓN DE AMPARO

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