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Conocido por todos es que la ley 9504 (BOC 31/7/08)
nació sumamente conflictiva y mantiene gran repercusión en la opinión pública, principalmente por el recorte en los haberes jubilatorios de los beneficiarios provinciales. A este fin declara la emergencia de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba por dos años prorrogables (arts. 4, 5 y 37).
Con excepción del Título III referido al Apross (modificaciones al inc. b, art. 6, y b y c, art. 32, ley 9277) que entrará en vigencia el 1/12/2008, la ley rige desde su publicación -art. 42-.
Es de orden público y ninguna persona física o jurídica puede alegar -en su contra- derechos irrevocablemente adquiridos (art. 40).
Principalmente el plexo normativo regula la cuestión previsional, aunque incluye también situaciones ajenas a ese ámbito, ligadas sin embargo al saneamiento o recomposición de las arcas estatales, como son el tope de haberes y la inembargabilidad de fondos.
Por razones metodológicas, con el solo fin de transparentar el contenido de la ley en estudio, se explicitan las distintas materias que incorpora, aunque el meollo de este comentario es el último tema citado.
A) Modifica el régimen jubilatorio y declara la consolidación de pasivos previsionales
, marcando en su nominación el objetivo de armonización, emergencia previsional y saneamiento administrativo, económico y financiero de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba.
B) Determina un tope salarial, definido por los arts. 33 y 34, imponiendo que las remuneraciones de los funcionarios, empleados y agentes del sector público y del Poder Legislativo provinciales no podrán superar el sueldo que perciba el titular del Poder Ejecutivo de la Provincia.
C) Finalmente, la ley 9504 regula la Inembargabilidad en el Título IV, en el que podemos distinguir dos supuestos:
1) Previsional: relativo a la emergencia que se declara. Mediante el art. 26, la Provincia de Córdoba adhiere “… al solo efecto de los fines previstos en la presente ley”, a las leyes nacionales Nº 25561, Nº 26204 y Nº 26339 -de emergencia pública-, sus prórrogas y modificatorias, y a las normas y leyes que en el futuro pudieren sustituirlas o reemplazarlas y versaren sobre el mismo objeto.
2) De fondos del sector público provincial: núcleo central de este comentario al que nos abocamos seguidamente, quedando despejadas las cuestiones anteriores.
Con este rótulo, el Capítulo 2 del Título IV regula situaciones que, sin perjuicio de su ajenidad al régimen jubilatorio, son de suma importancia para los operadores jurídicos ligados al Estado desde los distintos ámbitos.
Liminarmente, a manera de paréntesis, es preciso destacar en forma sucinta la situación del Estado provincial con relación a la ejecución de las sentencias judiciales, hasta la sanción de esta ley de armonización.
a) Partimos de recordar que la Provincia de Córdoba no se encuentra en emergencia, habiendo quedado atrás la consolidación de deudas judiciales. La última normativa que ratificó la emergencia fue la ley Nº 9078/03, prorrogándose su vigencia mediante del decreto 2406/03, hasta el 31/12/2003. Con lo cual, desde el 1/1/2004 el sector público provincial salió “oficialmente” de la emergencia económica, financiera y administrativa.
b) Rige plenamente el art. 806, CPCC, en cuanto otorga cuatro meses a la Provincia o municipalidades para que se ejecute la sentencia o resolución aprobatoria de liquidación firme y consentida, que las condene al pago de sumas de dinero.
c) Es de cumplimiento impuesto al magistrado por el art. 68 de la ley 9086
el emplazamiento a la Fiscalía de Estado antes de disponer el embargo de fondos del Tesoro. Otorga la norma treinta días a dicho órgano para informar fecha y forma en que abonará. En general es aplicada por los tribunales locales, aunque con diversos fundamentos, sin retrasar en demasía la continuidad del trámite ejecutorio. Vgr. el Dr. César Arese, integrando el Tribunal Unipersonal de la Sala VII de la Cámara del Trabajo, decidió recientemente que “…se trata de un requerimiento que, cumplido mediante la presentación del oficio respectivo, no impide ni obstaculiza que se disponga el embargo de fondos solicitado a los fines de la prosecución de la ejecución de las sentencias y sin necesidad de que se aguarde la respuesta de aquel organismo”. En cuanto a la segunda parte del art. 68, señaló que “… tampoco obsta a la continuidad de la ejecución de la sentencia en su caso ya que se trata de una respuesta e información del órgano administrativo sobre el cumplimiento de aquella sometida ‘a las previsiones presupuestarias’ o a lo que ‘disponga la Ley de Presupuesto’. De otra manera, es decir, de pretenderse el sometimiento del cumplimiento de una sentencia firme y en condiciones de ser ejecutada a la voluntad del condenado deudor, se afectaría la institución de la cosa juzgada judicial, la garantía del derecho de defensa en juicio y el derecho de propiedad involucrado el decisorio (arts. 1, 16, 17 y 18, CN; arts. 1, 2, 40, 67 Const. Pcial.)…”
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d) El 1/12/2004 el Honorable Congreso de la Nación sancionó la ley 25973 (BO 31/12/04), declarando aplicable en beneficio de las provincias, los municipios y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el régimen de inembargabilidad establecido por los arts. 19 y 20 de la ley 24624 y sus normas complementarias, o las que en el futuro las sustituyan. Esto es, la inembargabilidad de los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector público; y los procedimientos judiciales que condenen al pago de una suma de dinero serán satisfechos dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el presupuesto general de la Administración Nacional. Esta normativa recibió tachas de inconstitucionalidad
e inaplicabilidad
, por lo que podría decirse que en un primer período –ante planteos concretos– no tuvo recepción práctica. Por lo que mediante los arts. 39 de la ley Nº 9348/06 y 38 de la ley Nº 9441/07
se declara aplicable la disposición contenida en el artículo 19 de la ley nacional Nº 24624, vigente en jurisdicción de la provincia según el artículo 1º de la ley nacional Nº 25973, cuando subsistan condenas judiciales firmes que no puedan ser abonadas como consecuencia del agotamiento de los recursos asignados por la Ley de Presupuesto respectiva. Estas normas provinciales otorgan un nuevo plazo de espera al previsto por el art. 806, CPCC, al establecer que el pago de sumas de dinero será satisfecho con el presupuesto anual que aprueban. Una vez agotada la partida presupuestaria, impone al Ministerio de Finanzas -a instancias del señor Fiscal de Estado- efectuar las previsiones necesarias para su inclusión en el ejercicio siguiente. Estipulan asimismo que comunicada la deuda, no procederá la ejecución del crédito hasta transcurrido el período fiscal siguiente a aquél en que dicho crédito no pudo ser cancelado por haberse agotado la partida presupuestaria asignada por ley. Dadas las características de las normas señaladas, los tribunales, en general, con el debido refuerzo argumental a las decisiones de inconstitucionalidad de las normas nacionales, no modificaron “en principio” las decisiones de embargo de fondos provinciales a favor del justiciable.
Viene a colación la referencia precedente porque, de no mediar planteo y decisión consecuente de inconstitucionalidad, una vez cumplidos los términos y trámites que las normas imponen, si el Estado provincial no paga, no es posible ejecutar las sentencias firmes mediante del embargo de fondos.
Ello tiene su razón en la adhesión a las leyes nacionales Nº 24624 y 25973, que vuelve a materializarse en la ley previsional bajo análisis, a siete meses de la sanción de la última ley de presupuesto citada. En iguales términos incorpora en el art. 27, el art. 39 y cc. de la ley nacional Nº 25565, a los arts. 96, 116 y concordantes de la ley nacional Nº 25401, arts. 131, 132, 135, 136 y cc. de la ley nacional Nº 11672 (TO por decreto Nº 1110/2005) y normas complementarias.
De la preceptiva que detalla el art. 27 citado se desprende el procedimiento de cobro de créditos mandados a pagar por sentencias firmes –mediante el conocimiento del Ministerio de Economía e inclusión en las leyes de presupuesto del año posterior al del dictado del decisorio– e imposibilidad de ejecución contra el Tesoro; de haberse tramitado ésta, la inembargabilidad de fondos públicos y en su caso, la caducidad de la medida ya trabada.
Agrega el dispositivo la remisión a las disposiciones y leyes que en el futuro pudieran sustituirlas o reemplazarlas y versaren sobre el mismo objeto, manteniendo el propósito de “inembargabilidad”. Causa extrañeza que reaparezca la adhesión a las leyes nacionales y el énfasis incorporado respecto a toda norma “dictada y a dictarse”, con idéntica intención.
No puede dejar de señalarse que las leyes nacionales no serían de aplicación en el ámbito provincial por haberse regulado materia procesal que no ha sido delegada por las provincias al gobierno federal (arts. 75 inc. 12, 121, 126 y cc., CN). Además, estas disposiciones dictadas “fuera de la emergencia económica”
trasuntan el claro objeto de dejar librada a la voluntad del Estado provincial el tiempo de cumplimiento de las sentencias. Es decir que el acreedor estatal que obtuvo sentencia firme y que está en condiciones de ser ejecutoriada, ve truncada su posibilidad de cobro por medio del embargo respectivo. Como cuestionáramos tiempo atrás
, el Estado queda a salvo de la ejecución, haciendo uso de un privilegio que le es vedado por el art. 178 de la Constitución Provincial.
La Cámara 6ª Civil y Comercial de esta ciudad señaló respecto a los arts. 19 y 20, ley 24624, que dejan “…libradas a la voluntad del Estado la forma y modalidad del cumplimiento de la obligación. … ello implica una situación de desigualdad que favorece notoriamente al Estado y perjudica a sus acreedores. … las dos leyes nacionales objetadas [25973 y 24624] se alzan contrarias a la división de poderes por cuanto el legislador se ha atribuido potestades que cercenan las atribuciones del Poder Judicial en mérito a la posibilidad de hacer cumplir las sentencias que se dicten. Así, la ratificación de estas normas implicaría que el cumplimiento íntegro de los pronunciamientos que condenen a la Provincia quedarían en ‘letra muerta’ a la espera de que la Administración decida cómo hacer frente a la condena. … no se condice con un estricto sentido de justicia y equidad el privilegio que se establece por medio de estas normas, al concederle al Estado la prerrogativa de diferir sin tiempo el cumplimiento de obligaciones, lesiona derechos adquiridos e impide la obtención del justo resarcimiento de la actora gananciosa en la litis, cercenándose de esta manera el principio de igualdad ante la ley (art. 16, CN) y el derecho de propiedad (art. 17, CN).”
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No obstante lo dispuesto por el art. 27 comentado, la norma siguiente, por si quedara alguna duda, deja “establecida la prohibición de trabar embargos u otras medidas precautorias jurisdiccionales sobre los recursos presupuestarios del sector público provincial destinados a financiar las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los cometidos esenciales del Estado”.
Conceptualiza tales fondos como una universalidad pública destinada a sufragar los gastos necesarios para el desarrollo de las funciones vitales del Estado, constituyendo su disponibilidad financiera un bien de interés general protegido por la ley.
El Tribunal Unipersonal Nº 1 de la Sala III de la Cámara del Trabajo
se expidió en el siguiente sentido: “… la Provincia de Córdoba no se encuentra en emergencia financiera que posibilite de algún modo el resguardo de fondos con adecuada legislación … La ley 9504 sólo declara la “emergencia previsional” (arts. 4, 5 y cc.) y si bien no se desconoce su gravedad, no tiene incidencia en el funcionamiento económico-social del Estado, en el sentido que se pretende con la inembargabilidad de fondos en el sector público provincial (Capítulo 2). … El carácter alimentario del reclamo de marras (los intereses del capital [indemnización por incapacidad] y de honorarios también lo tienen), requiere de un adecuado resguardo del cobro íntegro de la pretensión. La aplicación de los arts. 19 y 20, ley 24624 y ley 25973, conforme la adhesión dispuesta por el art. 27, ley 9504, … ya estaba regulada por las leyes 9348 y 9441. Pero ello no determina sin más su aplicación y constitucionalidad. … Estas normas dejan libradas a la voluntad del Estado la forma y modalidad de pago de sus obligaciones, mostrando absoluta desigualdad a favor del Estado, lo que resulta inadmisible. Son contrarias al principio republicano de gobierno, en tanto no respetan la división de poderes al cercenar las atribuciones del Poder Judicial para posibilitar el cumplimiento de las sentencias que dicte. La adhesión … contraría la decisión del constituyente provincial cuando priva al Estado de todo privilegio –art. 178, CP–, según se dijo, al concederle otras prerrogativas además de los derechos definidos por los arts. 806, CPCC, y 68, ley 9086, ya cumplidos en autos. Con las normas en análisis se lesionan derechos adquiridos, impidiendo el goce en tiempo oportuno del crédito alimentario reconocido en autos. Idénticos argumentos caben para la interpretación del art. 28 de la ley 9504 en cuanto prohíbe trabar embargos u otras medidas precautorias jurisdiccionales sobre los recursos presupuestarios del sector público provincial destinados a financiar las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los cometidos esenciales del Estado. Quizá sea necesario precisar que “todas” las obligaciones del Estado son “esenciales” por el sujeto obligado; cuanto más si del cumplimiento de sentencias judiciales firmes se trata, debiendo actuar de manera ejemplificadora. …”.
Acápite aparte merece el dispositivo del art. 30
Cabe interrogarse en primer término a quién va dirigida la prohibición. Aparentemente, quien toma razón de un embargo de esta naturaleza o traba la medida es la autoridad bancaria. El funcionario que “cumpla la orden judicial” queda “por ley” incurso en el delito de incumplimiento de los deberes de funcionario público tipificado en el artículo 248 y concordantes del Código Penal, ya que su ejecución comportará la comisión de un acto prohibido por una ley de orden público.
Es de destacar que, quien reciba una orden de embargo, deberá optar, previa evaluación personal y en su caso, orgánica, entre trabarlo y no hacerlo. Para ello, observará que si adopta una decisión favorable, incumple deberes de funcionario público, delito tipificado por el art. 248 (12) del Código Penal, conforme lo apercibe el art. 30 de la ley 9504. De no trabar la medida, deberá atenerse a la decisión del magistrado que la haya impartido, el cual podrá, desde la emisión de la primera orden que transmite, emplazar al funcionario que la reciba a cumplirla bajo apercibimiento de incurrir en desobediencia a la orden judicial impartida, conforme lo dispuesto por el art. 239
de la ley penal.
De manera que la disyuntiva del funcionario será el desacato a la ley (art. 248, CP, por remisión del art. 30, ley 9504) o a la autoridad judicial (art. 239, CP), en ambos casos con severas consecuencias penales.
Dable es preguntarnos entonces: ¿puede la ley ordenar que no se cumpla una decisión judicial? Consideramos que no, pues no puede imponerse a un funcionario que incumpla los mandatos constitucionales sin alterar el sistema de gobierno (arts. 1, 2, 160, 161 y cc., CP).
El Sr. juez de Primera Instancia y 18ª Nominación, Juan Carlos Maciel, en la demanda de amparo promovida por Ricardo Tillard en contra de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba (14), mediante decreto del 5/9/2008, hizo saber que la medida ordenada en autos no encuadra en el artículo 30 de la ley 9504, puesto que no se trata de embargo preventivo, ni ejecutorio, ni sobre recursos presupuestarios, sino que se refiere a la integridad del haber jubilatorio de propiedad del amparista. Pero en lo que al presente estudio interesa, añadió: “Sin perjuicio de ello, el dispositivo citado no reúne el más mínimo ajuste constitucional. Constituye una violación del sistema republicano de gobierno y atenta contra la división de poderes, manda a dependientes del Poder Ejecutivo que incumplan una resolución jurisdiccional (artículo 5 de la Constitución Nacional y artículo 2 de la Constitución de la Provincia). Recuérdese que el Estado no goza de privilegio alguno en juicio (artículo 178 de la Constitución Provincial) y que los tribunales de la provincia, en ejercicio de sus funciones, deben aplicar la Constitución como ley suprema respecto a las leyes que haya sancionado la Legislatura (artículo 161 de la Constitución Provincial)” (15). La magistrada a cargo del Juzgado Civil y Comercial Nº 20, Viviana S. Yacir, aclaró que los términos de la prohibición de innovar que ordenara, en cuanto imponía abstenerse de practicar cualquier tipo de descuento, retención o diferimiento de pago en efectivo fundado en las disposiciones de la ley 9504 “… conlleva un pronunciamiento en relación con lo dispuesto por el art. 30 de ese plexo normativo en tanto se pretenda -como en el caso- vincular su contenido con la medida precautoria determinada en esta causa y, de esa manera, sustraer el cumplimiento de la orden impartida por este tribunal mediante resolución fundada en derecho. Entenderlo o interpretarlo de otra forma implicaría resistir esa orden judicial incurriendo en el delito tipificado por el art. 239 del Código Penal. Amén de lo expuesto, el artículo traído a colación por la demandada no resiste análisis alguno para sostener su validez constitucional, en tanto resulta violatorio del principio republicano que sostiene nuestra organización estadual, en la cual la separación de funciones tiene como objetivo esencial el control del poder y la efectiva garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos. … violenta de manera directa principios, derechos y garantías constitucionales, tales como la división e independencia de poderes, consagrados explícitamente en nuestra Constitución Nacional y Provincial, limitando la función que al poder jurisdiccional le ha sido conferida en orden a hacer cumplir sus resoluciones (cfr. arts. 1, 2, 160 y 161, CP). … hasta tanto se dirima la cuestión de fondo planteada, es que resuelvo ordenar el inmediato acogimiento de la medida en los términos dispuestos en resoluciones que constan en esta causa, a todo funcionario responsable de efectivizarla, bajo apercibimiento de las sanciones civiles y penales en las que se podría encontrar inmerso. …”
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La ley 9504, además del tratamiento del régimen previsional, incursiona en dos materias: tope salarial e inembargabilidad de fondos del sector público provincial.
Contra las disposiciones que impiden el embargo de sumas de dinero del Estado provincial, arts. 27, 28 y 30 ib, han comenzado a plantearse y a ser resueltas favorablemente por los magistrados, sendas inconstitucionalidades.
Se anhela que el justiciable deje de ser el hilo delgado por el que todo se corta, soportando las crisis del Estado provincial. Cabría dar fin de algún modo al derecho potestativo de la Administración de cumplir cuando quiera y como quiera, en tanto lesiona sin más derechos adquiridos mediante sentencias firmes. Instituciones como la cosa juzgada, garantía del derecho de defensa en juicio, derecho de propiedad e igualdad ante la ley deben primar.
Propiciamos la continuidad del régimen republicano de gobierno elegido por los constituyentes de otrora, que debe prevalecer ante cualquier otro interés, evitando la indebida injerencia entre los Poderes del Estado.
Es de esperar que los justiciables, con especial referencia a jubilados y trabajadores, sean –cualquiera sea el deudor– reales “sujetos de preferente tutela” en términos de la Corte
y que la disposición del art. 178 de la Constitución Provincial no sea una simple expresión dogmática, o –parafraseando al cimero Tribunal nacional- sólo “derechos huecos a ser llenados de cualquier modo por el legislador, lo que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios consejos cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último”
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