Los empleados transitorios y/o contratados de la Administración Pública

Desde hace tiempo y aun actualmente, el Estado provincial contrata personal con la modalidad de “transitorios y/o contratados”, como no pertenecientes a planta permanente, siendo la categoría profesional que se les suele dar –según recibos de haberes– la de contratados (situación que revista). Ello se instrumenta mediante un contrato que lleva como título “Contrato de locación de servicios” y efectivamente las cláusulas refieren a las partes contratantes como “locador” y “locatario”. También surge de las cláusulas contractuales que la Provincia de Córdoba (entiéndase el Estado provincial) es el locatario, y quien presta el servicio, el locador. Además se establece en dichas cláusulas que el locador se compromete a prestar servicios que se especifican, por lo general, como de apoyo técnico, y que por esos servicios percibirá en concepto de precio una suma de dinero. En otra de las cláusulas se dispone que la prestación de los servicios será personal y directa. La vigencia del contrato es por un año. Existe la posibilidad de rescisión anticipada, con notificación previa de treinta días, y sin derecho a indemnización o compensación. También se dispone que se efectuarán las retenciones correspondientes a los regímenes previsionales y de seguridad social. Hay referencias expresas en cláusulas que dicen “la retribución” o “la retribución mensual”. Por otra parte, se dispone que en caso de incumplimiento por parte del locador se puede resolver el contrato sin derecho a indemnización alguna. Hay además una cláusula que permite modificar las cláusulas primera y segunda del contrato cuando se considere oportuno y necesario conforme las contingencias o circunstancias. Recordemos que la cláusula primera refiere a las funciones del contratado, y la segunda, al precio mensual.
Ésta es, en forma abreviada, la configuración de los mentados contratos.

Análisis
Analizaré la cuestión o problemática por ahora desde cuatro puntos de vista: 1) el jurídico-legal; 2) desde la órbita internacional; 3) desde el punto de vista moral y ético; y por último, 4) el funcional.
1. Resulta claro e irrefutable que según lo dispuesto por el art. 2 inc. a, ley Nº 20744 (Ley de Contrato de Trabajo), los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal están excluidos del régimen de esa ley. Es decir, se rigen por su propio régimen legal, salvo que por acto expreso cualquiera de esos Estados los incluyan en dicha ley o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo.
En el caso de Córdoba, esa ley propia o propio régimen legal es la ley Nº 7233 y su decreto reglamentario Nº 1080/86.
Está claro también que de esa ley no surge ese “acto expreso” que incluya a los dependientes de la Administración Pública en la ley N° 20744 ni en CCT.
Antecedentes de Jurisprudencia. La Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en la causa “Castellucio c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, a. 1999, así como la Cámara Federal de Apelaciones de la Plata en autos “Vaquero Mónica Silvia c/ Ministerio del Interior de la Nación”, a. 2001, sostuvieron argumentos similares para admitir la procedencia de los reclamos indemnizatorios de los demandantes frente al despido incausado. Así, la Sala VI señala que el actor fue contratado primeramente como personal temporario en el Parque Zoofitogeográfico de la Ciudad de Buenos Aires en la sección sistema de juegos eléctricos mediante decreto municipal Nº 297/91, como personal de la planta “transitoria”. De la prueba rendida en la causa se extrae que el actor trabajó desempeñando funciones que exceden el marco de la transitoriedad propia de la contratación temporal (más de ocho años), hallándose por ende relacionado mediante un convenio jurídico fraudulento que posibilita la rescisión unilateral del vínculo sin indemnización para el dependiente. Sigue diciendo la Sala que si bien hay que atenerse a la intención de las partes en la oportunidad de la celebración del contrato, cuando éste es fraudulento y carente de legitimidad no puede hacerse valer la voluntad expresada en él, correspondiendo por tanto en tales circunstancias aplicar la norma de rango constitucional que garantiza a todo trabajador público o privado un resarcimiento para el supuesto de despido arbitrario. Por tanto, resolvió la Sala que ante la cesantía impuesta sin discusión, el accionante debía ser resarcido conforme los términos de los arts. 232, 233 y 245, LCT.
En el otro caso, la Cámara Federal refiere que la actora había sido contratada en el año 1982 por el Ministerio de la Nación para la ejecución de tareas electorales. Posteriormente, mediante otro decreto, en el año 1986 se la incorpora a la planta de no permanentes y como personal transitorio. Y en 1990 se dicta un nuevo decreto que establece que la situación de la planta de personal no permanente tendría vigencia hasta el 31/12/90, a causa de lo cual concluyó el contrato de la actora. La Cámara sostuvo que, conforme el régimen legal vigente, el personal “transitorio” es aquel designado para la ejecución de tareas de naturaleza temporaria o eventual que no puedan ser realizadas por el personal permanente. Que la actora no podía ser considerada como “no permanente”, porque se había desempeñado por un lapso mayor de ocho años en el cumplimiento de tareas propias de los empleados de planta permanente. Agrega que las contrataciones de personal formalizadas por el Estado en esas condiciones de precariedad no constituyen otra cosa que una falta de reconocimiento real de la situación presupuestaria estatal con relación a dichos empleados, así como la elusión –por parte de aquél– de la aplicación del principio de la estabilidad consignado en el art. 14 bis, CN. Significa más bien un abuso de las formas legales en detrimento de derechos de rango constitucional.
En los años 1999 y 2001, la CSJN –con la anterior integración– rechazó las pretensiones de los accionantes basándose en dos ejes: a) por una parte, que el transcurso del tiempo no cambia el carácter de transitorio ni ello trastoca la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración. Es decir, faltaría el acto administrativo de designación en la nueva revista como permanente; y b) por otra parte, que el carácter permanente de las tareas asignadas al contratado tampoco importa borrar el título que dio origen a su nombramiento transitorio, y que la mayor o menor conveniencia de recurrir a un sistema de incorporaciones transitorias o permanentes de personal constituye una decisión de política administrativa no revisable en sede judicial.
Recientemente, con fecha 5/4/06 en la causa “Sivilotti Mario H. c/ DPV -Demanda- Recurso de Casación”(*), por voto de la mayoría, el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba admitió la casación de la demandada revocando la sentencia de primera instancia de la Sala 8ª. de la Cámara del Trabajo Córdoba que había admitido la procedencia de la demanda de quien había trabajado muchos años para la demandada con contratación similar a la antes expresada, y que frente al despido consideró aplicable la LCT. El voto de mayoría del TSJ de Córdoba, eminentemente técnico, no difiere en lo esencial de los criterios sostenidos por la CSJN (anterior integración); inclusive cita alguno de los fallos que he mencionado, y agrega que al no cumplirse el requisito del art. 2 inc. a, LCT (acto expreso que los incluya en la LCT o CCT) es imposible pretender que dicha norma (la LCT) rija para casos como el que se trata.
A esta altura del análisis, conviene repasar los dispositivos constitucionales. Así el art. 14 bis, CN, dispone: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador… protección contra el despido arbitrario, estabilidad del empleado público”. Por su parte, la Constitución de Córdoba en su art. 23 inc. 13) reza: Todas las personas en la Provincia tienen derecho: “… A la estabilidad en los empleos públicos de carrera, no pudiendo ser separados del cargo sin sumario previo, que se funde en causa legal y sin garantizarse el derecho de defensa. Toda cesantía que contravenga lo antes expresado será nula, con la reparación pertinente. Al escalafón en una carrera administrativa…”.
Veamos qué dice la Ley de Empleados Públicos de la Provincia Nº 7233. En el art. 1 establece a quiénes comprende el estatuto, refiriendo que lo es a toda persona que: 1) En virtud de acto administrativo expreso emanado de autoridad competente, 2) preste servicios en la jurisdicción de Poder Ejecutivo, y 3) perciba la remuneración prevista en la Ley de Presupuesto Provincial. En el art. 3 se establece que todo nombramiento de personal comprendido en la ley reviste carácter de permanente conforme el art. 15 (provisorio por los seis primeros meses; concluido el plazo es definitivo), salvo que expresamente se señale lo contrario en el acto de designación. En el art. 4 se determina que el personal no permanente comprende: a) Personal de Gabinete; b) Personal interino; c) Personal contratado; d) Personal transitorio; e) Personal suplente. f) Directores, etc. El art. 7 define cuál es el personal contratado, como aquel cuya relación laboral está regida por un contrato de plazo determinado y presta servicios en forma personal y directa. Este personal se “empleará exclusivamente para realizar trabajos que a juicio de la autoridad no puedan ser ejecutados o no convenga sean realizados por el personal permanente, dada la especialidad de los mismos”. En este caso estamos frente a personal especializado que sólo puede ser empleado en forma exclusiva para tareas que no puede ejecutar el personal permanente o no conviene que el permanente lo ejecute. Ahora bien; esos caracteres deben constar en alguna parte para que el Estado justifique ese tipo de contratación y además deben constar en un contrato de plazo determinado. A su vez, el art. 8 refiere al personal transitorio, como aquel que se emplea para “la ejecución de servicios, explotaciones, obras o tareas de carácter temporario, eventual o estacional y que por esas mismas características y por necesidades del servicio no convengan sean realizadas por el personal permanente”. En este caso es más que claro que transitorio es lo contrario a permanente, que son ocupados para realizar tareas transitorias por necesidades circunstanciales del servicio.
Considero que los contratos, en la forma en que se celebraron, no respetaron ni las Constituciones nacional y provincial, como tampoco las propias leyes que se mencionan en los mismos, puesto que la forma dada a esos contratos es la de “locación de servicios”, situación jurídica ésta que se encuentra en el CC, art. 1623, y que establece: “La locación de servicios es un contrato consensual, aunque el servicio hubiese de ser hecho en cosa que una de las partes debe entregar. Tiene lugar cuando una de las partes se obligare a prestar un servicio y la otra a pagarle por ese servicio un precio en dinero. Los efectos de este contrato serán juzgados por las disposiciones de este Código sobre las obligaciones de hacer”. Si ello es así, debemos recurrir a las obligaciones de hacer: art. 625 al 634, CC, y conforme a ello se establece que el hecho debe ejecutarse en tiempo propio. Si se hace de otra manera, se tendrá por no hecho. Además, el hecho puede ser ejecutado por otro.
Es evidente que esta normativa no se adecua en nada a la realidad de la relación habida entre el trabajador (del contrato de locación) y el Estado, pese a que se le dé forma de contrato de locación de servicios. Quiere decir, entonces, que el Estado celebró en tales casos contratos privados, no de empleo público sino privado; actuó como persona del Derecho Privado, en contraposición a toda designación que se haga conforme ley Nº 7233. Por tanto, habilita a efectuar el correspondiente análisis de si el tipo y modo de relación constituyen verdaderamente una locación de servicios o si esa relación entra en la esfera del Derecho Laboral.
Sobrada es la jurisprudencia que frente a contratos de este tipo ha hablado claramente. Tanto el TSJ de Córdoba como la CSJN han sostenido que además de la subordinación jurídica, técnica y económica como requisitos esenciales para la configuración del contrato de trabajo, adquiere especial relevancia la Verdad Real, principio que sirve de sustento básico del Derecho Laboral y que consiste en que “prevalecen los hechos”, tal como se dan en la realidad, sobre las formas o instrumentos que pueda haber utilizado el empleador para encubrir la relación laboral (Causa “Bruera, o Sala Miguel c/ Sociedad de Beneficencia Hospital Italiano (29/5/01), CSJN, fallos 243:286”). Merece la pena recordar el fallo del TSJ de Córdoba en la causa “Graneros Luis Alberto c/Lidia Ceballos de Lizio y Otros -Demanda Laboral- Recurso de Casación”, sent. 116, 22/10/93, referido a un caso donde se invocaba por la parte demandada locación de servicios: “Como principio general, la LCT establece la indeterminación del plazo de duración del contrato de trabajo dotado, en principio, de vocación de permanencia, pues generalmente las obligaciones que asumen las partes no se agotan en una sola entrega sino que están destinadas a prolongarse en el tiempo. Un vínculo perdurable, además, es una aspiración social y económica tanto del empleador como del trabajador. Para éste, porque un empleo seguro le proporciona tranquilidad en relación a su subsistencia y la de su familia. Para aquél, porque el mayor perfeccionamiento que adquiere el empleado repercute en la organización productiva empresaria. Para ambos, en cuanto mejora la relación por el mutuo conocimiento, confianza y lealtad recíprocas”. Hasta el dictado del decreto 33.302/45, la continuidad de la relación laboral (y no de las prestaciones que la constituyen) era una nota esencial del contrato de trabajo, de modo que las relaciones ocasionales o de corta duración se consideraban “locaciones de servicio”. Dicho decreto, ratificado por ley 12921, estableció por primera vez “que es empleado u obrero…toda persona que realice tareas en relación de dependencia o separadamente, en forma permanente, provisional, transitoria, accidental, o supletoria…”. Se comprende, entonces, no sólo al trabajador que celebra un contrato por tiempo indeterminado, sino también a aquel que por efectuar una prestación ocasional, accidental o eventual, su contrato no posee vocación de permanencia, aunque sí relación de dependencia. En el mismo fallo se dice: “… La transitoriedad del vínculo no surge del contrato ni es consecuencia de la voluntad concurrente de las partes. Deriva de la naturaleza misma de la labor a realizar, reflejándose sobre la naturaleza de aquél. Ello a su vez está determinado por la modalidad impuesta por los usos y costumbres que se relacionan con la actividad que constituye el objeto de la explotación esencialmente fluctuante, donde no existe la certeza de contar con trabajo; por eso tanto empleadores como trabajadores están interesados en mantener el sistema. Además las partes se vinculan con la convicción de que la relación terminará en el día. Cabe destacar que nada obsta a que este tipo de contratos se transforme en uno de tiempo indeterminado, si se prueba el cumplimiento de tareas con el mismo empleador durante un período prolongado que hubiese generado cierta permanencia”. Decía que merece la pena recordar ese fallo porque considero que define claramente cuándo podríamos haber considerado que estamos frente a un contrato de locación de servicios. Es decir, antes de 1945, época en que nace el decreto 33.302; pero además su característica era la transitoriedad, la que, aun así, a partir del referido decreto queda incluida como relación laboral de dependencia. Por otra parte, el fallo nos enseña que en toda relación laboral –y que creo que en estos no cabe hacer distingos entre públicos o privados– la primacía de la realidad está por encima de toda forma contractual que se le quiera dar a la relación.
Con el debido respeto y consideración, desde mi punto de vista el reciente fallo del TSJ no tiene sustento jurídico ni fáctico; tampoco los de la CSJN (integración anterior). Ello porque no es posible admitir que el propio Estado genere una modalidad de contratación con la cual se sale de la propia Ley del Empleado Público y que esa creación evasiva de la ley sirva a su vez para sostener que no es un empleado público sino un contratado. Pero no el contratado de la ley, art. 4 inc. 4, ley Nº 7233, sino privado en locación de servicios; por tanto, sometido al desamparo legal absoluto porque a su vez –como vimos– la realidad supera la ficción pretendida. Consecuentemente, si no es empleado público, es inexorablemente empleado privado, pues otra categoría no existe, salvo los voluntarios de las ONG a las que refiere Rifquin, o también el trabajador de trabajo benevolente, lo cual nada de ello se da en estos casos que tratamos.
Frente a situaciones como las señaladas, viene oportuno recordar normas legales a las que habitualmente no se les echa mano, pero que, sin embargo, el legislador ha establecido para situaciones como éstas. Me refiero a los arts. 15 y 16, CC. El primero establece: “Los jueces no pueden dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes”, y el 16 dispone: “Si una cuestión civil no puede resolverse ni por las palabras ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de leyes análogas; y si aun la cuestión fuese dudosa, se resolverá por los principios generales del derecho teniendo en consideración las circunstancias del caso”.
Desde mi punto de vista, en todo tipo de relación laboral de dependencia subordinada, hablando en términos generales, se impone la primacía de la realidad y, por tanto, en casos como el que me ocupa, con o sin acto administrativo, un trabajador que continúa trabajando durante muchos años al servicio del Estado en tareas propias del Estado de carácter permanente o totalmente iguales a las que hace un trabajador de planta permanente, es un empleado público de planta permanente y con el amparo constitucional de la estabilidad. El abuso del derecho (art. 1071, CC) no está amparado por ninguna ley, y éste se produce cuando se contrarían los fines que la ley tuvo en miras al reconocerlos o cuando se exceden los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres. Ahora bien, tampoco debe ser amparado mediante resolución judicial. Considero que quien genera la ilegalidad no puede pedir amparo de legalidad del propio acto producido por él mismo y menos aún que se acepte la ilegalidad trasladando efectos contractuales a quien es el afectado por el acto ilegal y liberando de responsabilidad a quien produce la ilegalidad, que a la vez, como tal, es acto nulo.
Ahora bien, una posibilidad es esa; en la otra, aun suponiendo que no existiese la ilegalidad referida, estaríamos frente a la situación de un empleado privado contratado por el Estado y con carácter transitorio, con un contrato de locación de servicios, renovado sucesivamente durante varios años, cuya situación no encuadra ni se tipifica en el art 4 incs. c) y d) en concordancia con los arts. 7 y 8 de la ley provincial Nº 7233. Consecuentemente, estaríamos frente a un contrato civil de locación de servicios que supuestamente se basta a sí mismo. Si se tratase de la actividad privada, ese contrato no resistiría el menor análisis; se sostendría en forma inequívoca que estamos frente a un típico contrato de trabajo cuya forma pretende desvirtuar la realidad, y resultaría de aplicación inexorable la LCT. Sin embargo, como se trata del Estado, aunque se dice que actuó como persona del Derecho Privado, no le resultan de aplicación las normas de la LCT por la exclusión prevista en la ley (art. 2) a los dependientes de la Administración Pública. Por lo que me sigo preguntando: si no son dependientes de la Administración Pública por carencia del acto administrativo; si tampoco su situación se tipifica en la Ley de Empleados Públicos ni como contratados ni transitorios, pero se les paga como contratados de planta no permanente, ¿cuál es en realidad la situación jurídica de estos trabajadores? Hago aquí un alto en el análisis porque, como ciudadano común, lo que está pasando sobre el particular me aburre y me irrita. Me aburre porque es más de lo mismo, y me irrita porque causa daño y afecta a familias enteras y aumenta el descreimiento. Creo que cualquier ciudadano común sin ser jurista ni especialista capta la realidad imperante utilizando solamente el sentido común y tiene en claro que si alguien trabaja para otro cumpliendo las órdenes e instrucciones que se le imparten y recibe a cambio una remuneración, y que ello se realiza en forma permanente, esa persona es empleado de ese empleador. Y en la Administración Pública con mayor razón: si una persona trabaja en una repartición u oficina del Estado realizando tareas propias de un empleado público en forma permanente durante varios años y por ello se lo remunera, se trata de un empleado público.

2. Increíblemente, se sigue atentando contra la progresividad de los derechos sostenida por la CSJN en su actual integración en la causa “Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales SA”, del mes de setiembre del año 2004, con clara alusión a los informes recientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando expresa: “No huelga recordar los más que numerosos antecedentes que registra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos respecto de las llamadas “obligaciones positivas” de los Estados, que ponen en cabeza de éstos el deber de garantizar el ejercicio y disfrute de los derechos de los individuos en relación con el poder y también en relación con actuación de terceros particulares”. Hace también referencia la Suprema Corte en el mismo fallo a que los tribunales constitucionales de muchos países han receptado claramente el mentado principio de la “Progresividad de los Derechos”, en especial respecto de los derechos sociales y económicos, estableciéndose la prohibición del llamado “Retroceso Social”, que consiste ya no sólo en que el Estado tiene obligaciones constitucionales positivas tendientes a dar cumplimiento a los derechos y garantías constitucionales, sino y además obligaciones negativas, consistentes en abstenerse de atentar contra la realización dada al derecho social. Se prohíbe la evolución reaccionaria, o como dicen los franceses cuando refieren a la calza que impide el deslizamiento de una cosa hacia atrás, se prohíbe la regresión mas no la progresión. También la Corte hace referencias concretas de orden constitucional e internacional, a la Protección de la Dignidad del Hombre, diciendo que “trabajo digno” es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana y los derechos de los trabajadores, entre los que figura el respeto de la integridad física y moral del trabajador en el ejercicio de su actividad.
He efectuado entonces la referencia al punto 2. que he prefijado, referido al Orden Internacional, no habiendo hecho otra cosa que repetir párrafos de un fallo moderno y actual de la CSJN, que no deja dudas de que el Estado en su relación de poder tiene un deber de actuación positivo y otro negativo. El primero, velar por que los ciudadanos puedan gozar de los derechos y garantías constitucionales, y el negativo, que se concreta absteniéndose de realizar actos que atenten contra el progreso social que –a mi juicio– no es otra cosa que la antigua teoría de Hiering sobre los derechos adquiridos por una parte, y el progreso de la Humanidad no puede ni debe ser retrocedido por medidas impropias del Estado. Pretender imponer a esta relación de trabajo el carácter de un contrato de locación de servicios es –sin exagerar– llevarnos a la época anterior al Constitucionalismo Social y quizás más atrás, cuando frente a la ausencia de normas de la especialidad se utilizaba el Derecho Civil para dirimir cuestiones relativas a ciertas modalidades contractuales, pero que desde la aparición del Derecho Laboral, ese dispositivo legal –locación de servicios del Código Civil– es inaplicable e inexistente para pretender tipificar una situación fáctica que tiene todos y cada uno de los caracteres de una relación laboral típica. Sería, como dije, atentar contra el avance progresivo de los derechos de los trabajadores haciendo involucionar todas las conquistas sociales que tanto ha costado obtener. La omisión del acto administrativo de ex profeso es de responsabilidad exclusiva del Estado, no trasladable al trabajador. Aquel que preste servicios para la Administración Pública podrá tener derechos mayores que los del sector privado (la estabilidad a la que refiere la CN) pero nunca menores a aquellos; en todo caso, como mínimo iguales, so pena de incurrir en una discriminación carente de toda justificación e írrita.

3. En cuanto al aspecto ético y moral, es inaceptable que el Estado, que debe ser ejemplo para el ciudadano común pues tiene a su cargo hacer cumplir las leyes y frente a su inobservancia imponer las sanciones correspondientes, incurra en esta metodología contractual que justamente utiliza alguna parte del sector privado para evadir las obligaciones legales, sean tanto las previsionales como las de la seguridad social, aseguradoras de riesgos del trabajo, etc.
El Estado en función pública como en función privada, llámese sujeto de Derecho Público o Privado, nunca deja de ser Estado. Pareciera por momentos que si actúa de un modo está habilitado al fraude de los derechos sociales; del otro, no. El poder que el Pueblo confiere al Estado y a quienes ejercen las funciones pertinentes, es para ser ejercido y no para omitir actuar conforme a derecho. La incorporación al art. 40, ley 7233, según la cual, al momento en que la Administración dé por terminada la relación laboral, los empleados contratados y transitorios tienen derecho a una indemnización equivalente a medio mes de sueldo por año de servicio o fracción mayor a tres meses, siempre que hayan trabajado más de un año continuo o discontinuo, si bien resulta ser una conquista del sector gremial, es utilizada para paliar parcialmente las situaciones existentes de contratados con muchos años de antigüedad, a quienes antes nada se les pagaba y ahora algo se les paga frente a la decisión del Estado de dar por concluida la relación laboral. Lo grave de ese dispositivo es que consiente el despido o cese sin causa de la relación de dependencia, contrariando seriamente la estabilidad del empleado público prevista en las Constituciones nacional y provincial y el derecho a la carrera, al escalafón, etc., y admitiendo además la posibilidad de convertir al personal contratado y transitorio en permanente sin derecho a la estabilidad. Digo ello porque se infiere necesariamente de lo dispuesto por los arts. 7 y 8 que definen claramente los caracteres del empleado contratado y del transitorio: el primero porque se lo contrata para realizar tareas que no hacen los permanentes, y el otro para realizar tareas que no conviene las realice el personal permanente, y que a la hora del cese por disposición unilateral del Estado y sin causa, recibe la llamada media indemnización. Por otra parte, nada se dice acerca de lo dispuesto por el art. 14 de la ley en cuestión, cuando dice “que la provisión de todo empleo público se hará mediante acto administrativo expreso emanado de autoridad competente. Cuando se hiciese en violación de las formalidades establecidas en los arts. 1, 12, 13 y concordantes de la presente ley (ingreso conforme al régimen para los permanentes, transitorios y suplentes, condiciones personales, edad, salud, etc., y prohibiciones de ingreso, condenas, etc.), se dispondrá el cese inmediato del agente en sus funciones, sin perjuicio del pago de los haberes por el cumplimiento de las mismas y la validez de los actos por él realizados, así como de la responsabilidad del funcionario que autorice o consienta la prestación del servicio”. Cabe en virtud de ello preguntarse si esos contratos de locación de servicios son o no actos administrativos y en su caso qué son. O si son nulos con las consecuencias de responsabilidades pertinentes. Evidentemente que hoy por hoy, como están las cosas, habrá que encontrar una solución político-jurídica, pero insisto en que definitivamente los gobiernos, cualesquiera sean éstos, deberán en presente y futuro sujetarse a la Constitución y a las leyes que la reglamentan, con riesgo cierto, de no hacerlo, de incurrir en las consecuencias previstas en el art. 29, CN.

4. Por último, en lo funcional, esta forma de empleo afecta directamente la funcionalidad de la Administración Pública y la somete inexorablemente a los sucesivos cambios de gobierno, creando la incertidumbre de aquel que está contratado y al que anualmente se le debe renovar el contrato. La calidad y la moralidad de la Administración es puesta de este modo en serio riesgo, y genera además en el usuario de los servicios de la Administración un descreimiento moral respecto a esos trabajadores.
Hace tiempo que pienso que hace falta con urgencia lograr la moralización interna y externa de la Administración Pública en general, y con ello me refiero a que el empleado público tenga asumido claramente que su función es prestar un servicio a la comunidad y no servirse de él, por lo que su trabajo, su atención y su esmero deben ser claros y manifiestos (de buena voluntad). Ello sin perjuicio de que haya muchos empleados públicos que hacen lo mejor posible y a veces trabajan mucho más allá de las posibilidades que tienen tratando de solucionar la cuestión que el ciudadano le plantea; pero a veces sucede que la rutina y la habitualidad de la tarea hacen perder esa perspectiva. De allí la necesidad de una permanente formación del empleado público no sólo técnica sino también humana. Y en el ciudadano, el usuario del servicio, que no pocas veces cree que porque paga los impuestos ello lo habilita al maltrato o a la actitud agresiva con el empleado público. Que ponga su mejor esfuerzo no sólo en pagar los impuestos, sino y además en colaborar en sentirse parte, en pacificar su espíritu para que de ese modo frente a cualquier inconveniente pueda ser atendido como corresponde y coadyuvar a la solución de los conflictos que en toda comunidad civilizada existen, pero que se superan con la debida predisposición de ánimos desde dentro como desde fuera de la Administración Pública.
Como marco referencial jurisprudencial y doctrinario cito el artículo publicado en la revista Derecho del Trabajo 12 de La Ley año LVIII, diciembre 1998, pp. 2373/81, del Dr. Mario E. Ackerman, quien concluye emitiendo su criterio, y el del Dr. Jorge Rodríguez Manzini. Respecto de la propia dice: “La tendencia natural de los Tribunales del Trabajo tiende a ser la de identificar la situación con la de las contrataciones laborales fraudulentas, para aplicar así, las reglas del Derecho del Trabajo. Cabría preguntarse empero –como lo sugirieron en el año 1985 la Sala V y la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo–, si no deberían ser los Tribunales del Fuero Contencioso- administrativo los que aceptaran la expansión del principio protectorio y las reglas del derecho del trabajo –fundamentalmente la de irrenunciabilidad– y consideraran así al contrato celebrado en fraude a la ley administrativa como contrato de empleo público, con la garantía de estabilidad y la pertinente aplicación de la legislación estatutaria que con aquella contratación el propio Estado-empleador intentó evadir”. Y Rodríguez Manzini dice, previo a manifestar que las Cámaras Contencioso-administrativas nacionales siguen los criterios de la Corte (integración anterior), que “Tal tendencia jurisprudencial empero no sólo supone ignorar que el principio protectorio no es exclusivo del Derecho del Trabajo como rama jurídica relativa a los vínculos de trabajo subordinado, sino, antes bien, convalida la desobediencia del inequívoco mandato constitucional que garantiza la estabilidad del empleado público”.
Tarde o temprano deberá buscarse adecuada solución de lo ya existente y prever a partir de allí para el futuro ajustarse a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dictan como principio básico y elemental de toda comunidad organizada y civilizada que aspira a alcanzar grandes objetivos para todos los que habitamos este bendito suelo argentino. Decía el filósofo Kant: “La pasión seduce