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En 1974, durante la tercera presidencia de Juan D. Perón y pocos días antes de su fallecimiento, las “leyes de abastecimiento y control de precios” (1) vigentes fueron derogadas y sustituidas por la actual ley 20.680 (1974) de Abastecimiento (“L.A.”), sancionada el 20 de junio y promulgada cuatro días después (2). Su contenido representó una destilación y maximización de las anteriores leyes de abastecimiento y control de precios, en un marco comprehensivo y genérico (3), aunque sin que en su articulado se la caracterizara como una ley de emergencia. Su carácter omnicomprensivo y sintetizador del contenido de las normas que le precedieron, así como la amplitud de las facultades legislativas que delegó en el Poder Ejecutivo, habilitándolo a regular la producción y los precios de los bienes y servicios de prácticamente toda industria nacional, hacen de la L.A. el arquetipo paradigmático de la regulación para el abastecimiento (4).
Al igual que sucedía con las leyes de abastecimiento y control de precios que le antecedieron, la pieza clave de la L.A. es la delegación que realizaron sus artículos 2, 3, 26 y 27, facultando al Poder Ejecutivo a regular íntegramente el proceso económico en todas sus diversas etapas. Sólo con esa amplísima transferencia del ejercicio de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, o en los órganos que éste determine, podría realizarse la amplia intervención económica buscada por la L.A., pues excede al Congreso realizar tanta producción normativa específica y frecuente.
Este dato inexorablemente lleva a la cuestión de si tales delegaciones son constitucionales frente a las exigencias del artículo 76 de la Constitución. Sin embargo, ese análisis de constitucionalidad exige previamente resolver otra cuestión: la de los alcances y
En el caso de la L.A., esta cuestión previa tiene particulares matices y relevancia pues una especial vicisitud la ha afectado: el dictado sucesivo de los decretos 2.284/91 y 722/99. El primero suspendió el ejercicio de las facultades que aquélla había transferido al Poder Ejecutivo, limitándolo exclusivamente a situaciones de emergencia de abastecimiento y condicionándolo a una previa declaración del Congreso en tal sentido:
“Suspéndese el ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 20.680, el que solamente podrá ser restablecido, para utilizar todas o cada una de las medidas en ella articuladas, previa declaración de emergencia de abastecimiento por el Honorable Congreso de la Nación, ya sea a nivel general, sectorial o regional (…)” (5).
Y el segundo decreto, ocho años después, declaró la emergencia de abastecimiento y restableció el ejercicio de esas facultades:
“Declárase el ‘estado de emergencia de abastecimiento’ a nivel general de conformidad con las previsiones del artículo 4º del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 2284 del 31 de octubre de 1991, ratificado por Ley Nº 24.307 restableciéndose el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley Nº 20.680 y sus modificatorias” (6).
Como puede advertirse, ambos decretos –de jerarquía legal por tratarse de decretos de necesidad y urgencia– pretendieron tener efectos sobre la vigencia y condiciones de ejercicio de las facultades que la L.A. había transferido al Poder Ejecutivo. ¿Qué efectos deben atribuirse a cada uno de ellos? ¿Qué significó que, primero, “suspendieran” y, después, “restablecieran” el ejercicio de las “facultades otorgadas” por la L.A? ¿El decreto posterior derogó o afectó al anterior? ¿Está habilitado actualmente el ejercicio de las facultades delegadas? Frente a estas preguntas hay quienes sostienen que la delegación está vigente y quienes sostienen que no. Si se responde afirmativamente a la cuestión, sin embargo, se abre un nuevo interrogante: ¿en qué condiciones rige esa vigencia? ¿Pueden las facultades delegadas ser ejercidas libremente, o bajo cuáles requisitos y en qué circunstancias? Ninguna de estas cuestiones goza, todavía, de una respuesta unánime en la doctrina y la jurisprudencia.
Ello justifica el objeto de este estudio: analizar la vigencia de la delegación de las facultades contenidas en los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A., a fin de intentar dar respuesta a esta cuestión previa y necesaria para, en un eventual trabajo posterior, considerar su constitucionalidad frente a las exigencias del artículo 76 de la Constitución.
A tal fin, la estructura del presente artículo será la siguiente. De forma preliminar, se comentará brevemente cuáles son las facultades delegadas por la L.A. en sus artículos 2, 3, 26 y 27, para luego exponer el estado de la cuestión de su vigencia en la doctrina y la jurisprudencia. Entrando luego al fondo de la cuestión, se realizará un análisis individualizado y cronológico de cada una de las normas involucradas en esta cuestión: primero, se analizará cuál fue el sentido y alcance de la delegación original, al dictarse la L.A.; segundo, se determinará qué efecto tuvo el decreto 2.284/91 sobre esa delegación; y tercero, se dilucidará qué sentido corresponde reconocer al decreto 722/99 en el contexto formado por la L.A. y el decreto 2.284/91. Ese análisis demostrará que el decreto 2.284/91 reformó las normas delegantes de la L.A. -i. e., sus artículos 2, 3, 26 y 27-, convirtiéndolas en normas que no son delegantes, sino que funcionan como una “matriz”(7) para futuras delegaciones para emergencias de abastecimiento: mientras no exista y esté vigente una declaración legislativa de emergencia de abastecimiento, no habrá delegación legislativa en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional; viceversa, mientras exista y esté vigente dicha declaración, habrá delegación bajo la L.A. Para concluir, se analizarán diversas cuestiones adicionales vinculadas con la disposición transitoria octava de la Constitución, el eventual restablecimiento permanente de la L.A. y los alcances del inciso “c” del artículo 2 de la L.A. que no fue suspendido por el decreto 2.284/91.
La L.A. delegó facultades en el Poder Ejecutivo para regular íntegramente el proceso económico en todas sus diversas etapas. Su alcance omnicomprensivo lo reflejó su artículo 1:
“La presente Ley regirá con respecto a la compraventa, permuta y locación de cosas muebles, obras y servicios -sus materias primas directas o indirectas y sus insumos- lo mismo que a las prestaciones -cualquiera fuere su naturaleza, contrato o relación jurídica que las hubiere originado- que se destinen a la sanidad, alimentación, vestimenta, higiene, vivienda, deporte, cultura, transporte, calefacción, refrigeración, esparcimiento, así como cualquier otro bien mueble o servicio que satisfaga -directamente o indirectamente- necesidades comunes o corrientes de la población.
“El ámbito de esta Ley comprende todos los procesos económicos relativos a dichos bienes, prestaciones y servicios y toda otra etapa de la actividad económica vinculada directamente o indirectamente a los mismos”(8).
Toda la economía nacional quedaba alcanzada por el ámbito de aplicación de la ley. Como explicaba el Poder Ejecutivo en su Mensaje de elevación del proyecto al Congreso, la nueva ley era necesaria “[…] al proponerse el cambio de las estructuras socioeconómicas y mediante ellas el objetivo prioritario de la reimplantación de la justicia social”(9).
La idea del cambio permanente, estructural, nuevamente aparecía en la justificación de la norma. Pero las finalidades invocadas para la norma no fueron únicamente “la normalización y contralor del abastecimiento y represión del agio y la especulación”, sino también el “control del proceso [inflacionario]” y la “redistribución de ingresos, de precios, de salarios y de racionalización de los sistemas de comercialización”(10). En síntesis, como se señaló en el debate en el Senado, era finalidad de la L.A. “luchar contra el agio, el acaparamiento, la especulación, el desabastecimiento, el lucro desmedido, luchar, en suma, contra el terrorismo económico”(11).
El carácter permanente de la L.A., sin embargo, fue cuestionado en los debates parlamentarios pues, como se verá más adelante, muchos legisladores entendieron que la L.A. tenía carácter de emergencia y estaba destinada a ser utilizada en situaciones excepcionales. Estos elementos se utilizarán más adelante para interpretar correctamente los alcances de la vigencia actual de la L.A.
Al igual que las “leyes de abastecimiento y control de precios” que le antecedieron, la L.A. delegó en el Poder Ejecutivo facultades de regulación económica que, además de ser numerosas y tener un carácter permanente, en casi todos los casos se encontraban formuladas de modo muy amplio. Las facultades delegadas por su artículo 2 fueron las siguientes:
Como puede verse, la delegación alcanzó prácticamente cualquier forma de regulación económica y dio al Poder Ejecutivo facultades para regularla de cualquier manera posible; la delegación tuvo, en su sentido literal, “una extensión tal que les permite [a las autoridades de aplicación] prácticamente dirigir al sistema económico en su conjunto, sin limitaciones en cuanto al ejercicio de tales atribuciones” (24). Es por ello que la doctrina más autorizada ha sostenido que “quizá no exista, en el resto de nuestro ordenamiento jurídico, una ley que haya conferido al Poder Ejecutivo, y a funcionarios administrativos subalternos, una amplitud tan grande de facultades propias del Congreso”, pues “ha entregado al Presidente de la República, la facultad de regulación total de la economía, del comercio y de la industria” (25).
Más aún, con su habitual claridad, Héctor Mairal ha sostenido que “este complejo de normas convierte a todo empresario argentino, comerciante o industrial, en el prestador de un servicio público porque está obligado a prestar el servicio quiera o no quiera, e incluso a aumentar la producción y seguir vendiendo aunque sea a pérdida” (26).
En similar sentido, María Angélica Gelli ha opinado que de las normas de la L.A. “surge con claridad que a partir de la Ley de Abastecimiento toda la actividad económica quedaba sujeta a la intervención estatal, más allá del ejercicio de las facultades concedidas al Congreso por el entonces vigente art. 67, inc. 16, (hoy art. 17, inc. 18) para proveer lo conducente a la prosperidad del país” (27).
El artículo 2, además, autorizó al Poder Ejecutivo a subdelegar tales facultades en “los funcionarios y/u organismos que determine”, lo que motivó el dictado del decreto 3/85 (28) por medio del cual se subdelegaron en cabeza de la Secretaría de Comercio Interior las facultades que el artículo 2 de la L.A. delegó en aquél (29).
Finalmente, el artículo 3 permite a los gobernadores de las provincias, dentro de sus jurisdicciones: (i) fijar precios máximos y las pertinentes medidas complementarias, los que regirán siempre que el Poder Ejecutivo o el órgano nacional de aplicación no los establecieren; y (ii) previa autorización de la autoridad nacional de aplicación, modificar los precios fijados a nivel federal, incrementándolos o reduciéndolos cuando sea necesario por la localización de la fuente de producción, la menor incidencia de los fletes, o cualquier otra circunstancia o factor.
La L.A. también otorgó facultades en materia expropiatoria. En efecto, realizó en su artículo 26 una declaración genérica de utilidad pública para “[c]uando un estado de emergencia económica lo haga necesario para evitar desabastecimientos, acaparamientos, y/o maniobras de agiotaje y especulación”, sometiendo a expropiación a “todos los bienes destinados a la sanidad, alimentación, vestimenta, higiene, vivienda, cultura e insumos para la industria, que satisfagan necesidades comunes o corrientes de la población”. La norma facultó al Poder Ejecutivo para realizar la determinación, “en cada caso concreto”, de los bienes que serán expropiados, debiendo para ello emitir una “resolución fundada en la que se justificará su necesidad en la plaza o la carencia de oferta pública”. Dictada dicha decisión, la autoridad de aplicación debía consignar judicialmente “el precio de costo más una indemnización que no podrá exceder de un diez por ciento (10%) y hasta el precio máximo fijado si lo hubiere”, pudiendo luego de ello tomar posesión de los bienes en cuestión. Además, el artículo 27 de la L.A. estableció que, “[e]n caso de urgente necesidad pública”, el Poder Ejecutivo podrá “intervenir y disponer la venta de productos y mercaderías, cualesquiera sea su propietario”, aunque consignando judicialmente, y de forma posterior, su “precio de venta neto”.
Si bien no es relevante a los efectos de este estudio, cabe señalar que la L.A. estableció diversas figuras penales de delitos contra el abastecimiento, con sus correspondientes sanciones penales (30). Sin embargo, en tanto no implicaban delegación de facultades, dichas normas no fueron alcanzadas por el decreto 2.284/91 y, por ende, mantienen su vigencia.
Conforme se adelantó, mientras el decreto 2.284/91 suspendió el ejercicio de las facultades que la L.A. había transferido al Poder Ejecutivo, limitándolo exclusivamente a situaciones de emergencia de abastecimiento y condicionándolo a una previa declaración del Congreso en tal sentido, ocho años después, el decreto 722/99 declaró la emergencia de abastecimiento y restableció el ejercicio de esas facultades.
La interpretación de los decretos 2.284/91 y 722/99 ha sido objeto de un debate doctrinario y jurisprudencial poco uniforme, en el que pueden diferenciarse tres tesis distintas. Ninguna de ellas niega los efectos suspensivos del decreto 2.284/91 –pues era un decreto de necesidad y urgencia–, sino que el punto de debate concierne a la validez y efectos que corresponde reconocer al decreto 722/99.
Las tesis pueden ser enunciadas del siguiente modo:
1. La delegación realizada por la L.A. continúa suspendida por el decreto 2.284/91, pues el decreto 722/99 fue inconstitucional;
2. La delegación realizada por la L.A. continúa suspendida por el decreto 2.284/91, pues los efectos del decreto 722/99 se han extinguido; y
3. La delegación realizada por la L.A. está vigente, pues el decreto 722/99 la restableció de modo permanente.
Esta tesis ofrece tres argumentos para sostener la inconstitucionalidad del decreto 722/99 y, como consecuencia, su falta de aptitud para restablecer el ejercicio de las facultades delegadas. El primer argumento afirma que el artículo 2 de la L.A., luego de la reforma constitucional de 1994, no cumpliría con los estándares del artículo 76 de la Constitución. Ello así, pues carecería de bases, de plazo fijado y de materias habilitadas. Por lo tanto, no podía el Poder Ejecutivo restablecer la vigencia de una ley que, por ser incompatible con el nuevo esquema de delegación, caducaría de acuerdo a lo establecido por la disposición transitoria octava de la Constitución (31).
El segundo argumento sostiene que el decreto 722/99 fue inválido porque no cumplía con las exigencias del artículo 99, inciso 3, de la Constitución. En concreto, afirma que, dado que las facultades que pretendía restablecer eran de naturaleza penal, violaba los límites fijados por aquella norma (32).
Por lo tanto, se concluye, el decreto 722/99, en tanto legisló en materia penal, fue inconstitucional(33). Finalmente, un tercer argumento fundado en el artículo 99, inciso 3 de la Constitución y el régimen de la ley 26.122, tacha de inconstitucional al decreto por una doble omisión: (i) la del Jefe de Gabinete, quien no lo remitió a la Comisión Bicameral Permanente para su tratamiento expreso; y (ii) la del Congreso Nacional, quien no se abocó de oficio a su tratamiento ni lo ratificó por ley (34).
Otra tesis, en cambio, afirma que el decreto 722/99 dejó de tener vigor. En tal sentido, se entiende que este decreto tenía un carácter “transitorio”, propio de la emergencia a la que respondía y a la que aluden sus considerandos. En consecuencia, dada la limitación temporal ínsita a toda medida de esa naturaleza, aquél no puede reputarse vigente una vez que la situación de emergencia que lo fundó ha desaparecido (35). Por eso, una vez extinguidos los “antecedentes de hecho que sirvieron de causa a su dictado”, se habrían agotado sus efectos. La consecuencia lógica de ello es la vuelta al estado anterior: la suspensión del ejercicio de las facultades que la L.A. otorgó al Poder Ejecutivo Nacional, dispuesta por el decreto 2.284/91. Esto fue sostenido en el año 2002 por la Procuración del Tesoro de la Nación (36) y por parte de la doctrina (37) y de la jurisprudencia (38). En particular, en el año 2011, esto fue dicho por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico en “Shell” (2011)(39), aclarando esta última que la suspensión se había limitado a los artículos 2 -salvo el inciso “c”-, 3, 26 y 27 de la L.A.
Finalmente, una tercera tesis afirma que la delegación legislativa realizada por la L.A. está vigente en su totalidad. Fue adoptada por la Procuración del Tesoro de la Nación en el año 2007, en un dictamen en el que abandonó su posición anterior (40). Para sostener eso, se basó en un doble orden de consideraciones. Por un lado, sostuvo que a la L.A. debe reconocérsele vocación de permanencia, pues su texto no establece nada en sentido contrario. No puede interpretarse que el decreto 2.284/91 estableció que el restablecimiento de la L.A. debía ser “meramente temporal o transitorio”, atado a las circunstancias de emergencia mencionadas, por lo que –según la nueva postura de la Procuración– el restablecimiento realizado por el decreto 722/99 debe considerarse permanente. Por otro lado, arguyó que la sanción de la ley 24.344 (1994) –que actualizó las penas previstas por la L.A.–, ratificaba la conclusión de que ésta continúa vigente (41). De lo contrario, sostuvo la Procuración, aquella ley no habría tenido sentido (42). Similares argumentos fueron utilizados por la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, en “Circuito de Televisión Puan S. A. y otros” (2010) (43), donde sostuvo que “el decreto 2.284/91 fue dejado sin efecto por una norma posterior y especial de no inferior rango jerárquico normativo”(44). Un tercer argumento no utilizado por la Procuración, pero que llevaría a la misma conclusión, es el siguiente: el decreto 722/99 estaría vigente pues, por disposición expresa de la ley 25.561 (2002) y sus sucesivas prórrogas (45), la emergencia pública inicialmente declarada en el año 2002 no habría cesado. En consecuencia, aun si las circunstancias en que fue dictado aquel decreto se hubieran agotado, no habría ocurrido otro tanto con la situación de emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria en cuyo marco aquéllas se produjeron, pues tal declaración de emergencia pública continuaría vigente (46). Este argumento fue esbozado por una disidencia en la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en “Shell Compañía Argentina de Petróleo S. A.” (2010) (47).
Expuesto el estado de la cuestión, corresponde ahora adentrarse de lleno al análisis jurídico de las normas involucradas: la delegación efectuada por la L.A., el decreto 2.284/91 y el decreto 722/99. En este acápite se estudiará cuál fue el alcance y sentido de la delegación original realizada por los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. ¿Fue una delegación permanente o transitoria? La respuesta puede variar, con mayor o menor fuerza de convicción, según se atienda a la redacción literal de la norma y al mensaje de elevación del Poder Ejecutivo, o a los debates en el Congreso, o a la interpretación dada por la Corte Suprema.
La redacción de la L.A. y de sus distintos artículos denota que la delegación contenida en aquélla se realizó de modo permanente. Ni el artículo 2 ni, en general, el resto de los artículos de la L.A. condiciona la vigencia de la delegación a alguna circunstancia ajena a la L.A. ni tampoco le fija un límite temporal para su ejercicio.
Es por ello que la L.A. se enrola dentro de la tercera etapa en la historia de las leyes de abastecimiento y control de precios: se trató de una transferencia permanente del ejercicio de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, que no tuvo como fundamento la emergencia (48).
En efecto, los antecedentes inmediatos anteriores de la L.A., a partir del decreto-ley 17.017/66 y salvo una excepción (49), efectuaron delegaciones que ya no se fundaban en la necesidad de sortear situaciones excepcionales de emergencia, sino que tenían la finalidad permanente de intervenir en la economía para reprimir el alza arbitraria de los precios, la especulación y las prácticas restrictivas de la “libre competencia”. Esto parece confirmarse, además, con la lectura del mensaje de elevación del Poder Ejecutivo, donde se afirmó que la norma era necesaria “[…] al proponerse el cambio de las
La ley no buscaba atender a una coyuntura, sino cambiar las estructuras socioeconómicas de forma permanente. Ello, finalmente, se vería ratificado por lo dispuesto en el ya citado artículo 26 de la L.A. en una interpretación sistemática: si excepcionalmente se previó la expropiación para casos de emergencia económica que pusieran en peligro el abastecimiento interno, resulta lógico concluir que el resto de los artículos, incluyendo la delegación del artículo 2, no tenía como fundamento la emergencia.
De este modo, la delegación efectuada por la L.A., en su texto y –según parece– en su contexto, no estuvo condicionada para ser ejercida por tiempo limitado o en circunstancias particulares de emergencia. Por eso, es razonable sostener que, tal como quedó aprobado su texto en el año 1974, el Congreso dotó a la delegación de la L.A. de un carácter permanente, desvinculado de cualquier situación de emergencia pública.
La discusión en torno al carácter permanente o transitorio de la delegación estuvo presente en el seno del Congreso al momento de tratarse la L.A. Si bien la mayoría de los legisladores adhirió expresa o implícitamente al mensaje de elevación del Poder Ejecutivo, existió sin embargo una minoría que le atribuyó a la L.A. el carácter de norma de emergencia y, en consecuencia, esencialmente transitoria. Ello, aun cuando no surgiera expresamente ni del texto de la norma, ni de su contexto, ni del mensaje de elevación del Poder Ejecutivo.
En primer lugar, así lo reconoció el propio Secretario de Comercio de aquel entonces, el señor Miguel Revestido, que en representación del Poder Ejecutivo participó del debate en comisión de la Cámara de Diputados (51). El funcionario afirmó:
“[…] el Poder Ejecutivo es respetuoso y esclavo de la Constitución Nacional […] y con esta ley no se pretende alterar ni corregir ninguno de los postulados de nuestra Carta Magna.
[…] La ley de abastecimiento, que es de excepción, pone una cantidad de atribuciones en manos de la autoridad para aplicarlas
Lo que el Poder Ejecutivo pretende es que, frente a una emergencia de salud pública o de desabastecimiento de productos esenciales, pueda tomar las medidas conducentes a solucionar la situación.
Y esto no es algo que sea producto de la imaginación. Se nos plantea muchas veces. Se ha dado que sectores determinados, llevados por circunstanciales intereses sectoriales,
El propósito del gobierno es contar con un instrumento que le permita,
Las palabras del entonces Secretario de Comercio fueron muy claras: la ley impulsada por el oficialismo era una ley para “circunstancias de clara urgencia nacional”, “de excepción, para ser aplicada en circunstancias excepcionales”. Su finalidad era darle al Poder Ejecutivo facultades suficientes para paliar una “emergencia de salud pública o de desabastecimiento de productos esenciales”, a fin de “asegurar el abastecimiento de mercaderías y la prestación de servicios”.
Por su parte, uno de los dos miembros informantes del Senado, el señor Miguel O. Moreira, se expresó en sentido idéntico al del Secretario de Comercio. En concreto, manifestó de modo expreso que el proyecto de ley tenía
Parecidos fueron los términos en que se refirió al proyecto el senador De la Rúa, quien afirmó que se trataba de una ley de emergencia exclusivamente destinada a aplicarse en circunstancias excepcionales y no para regir siempre y en todo momento (55). En similar orden de ideas, cabe también destacar la intervención del senador Grubisich, quien sostuvo que el proyecto en discusión se refería a una ley destinada a un país en crisis económica, donde la gravedad de los acontecimientos imponían adoptar medidas adecuadas a esas circunstancias (56). Finalmente, el senador Frúgoli, que también votó favorablemente la L.A., entendió que se trataba de una norma idéntica a las que ya habían regido en el país desde el año 1939, y que la situación que en ese momento se estaba atravesando justificaba autorizar al Poder Ejecutivo para recurrir a medidas de esa naturaleza (57).
Como puede verse, a pesar de su texto y del mensaje de elevación del Poder Ejecutivo, algunos de los legisladores que la sancionaron –e incluso el funcionario que habría de aplicar sus disposiciones– reconocieron expresamente que se estaba implementando una verdadera norma de emergencia, destinada a regir en situaciones excepcionales de emergencia de abastecimiento. Se trató, sin embargo, de un criterio minoritario.
¿Cuál fue la interpretación de la Corte Suprema sobre la temporalidad o permanencia de la delegación? Con respecto a las leyes de abastecimiento y control de precios, la jurisprudencia de la Corte Suprema había ido siguiendo las tres distintas etapas en que puede dividirse la evolución de esta clase de leyes (58).
En efecto, había convalidado las leyes de la primera y segunda etapa caracterizándolas como leyes especiales y de emergencia, de carácter transitorio (59), y había hecho lo mismo con las normas comprendidas en la tercera etapa, pero considerándolas como normas dictadas en ejercicio del poder de policía federal, que facultaban de modo permanente al Poder Ejecutivo para “garantizar la competencia” y los “correctos usos comerciales”, “evitar la especulación” y servir de instrumento apto para la “vigilancia” de los procesos de producción y distribución de bienes y servicios de uso común (60).
Si bien la L.A. encuadraba dentro de la tercera etapa –tenía carácter permanente–, sería o
