La gestión de legislación. Marco y métodos (*)

La gestión de legislación representa un mecanismo de tratamiento de la legislación a través de metodologías y técnicas científicas, para llevar a cabo recopilaciones o compilaciones temáticas, así como también la sistematización de sistemas normativos completos o subsistemas normativos específicos por materia, por organismo de aplicación o por interés particular de gestión, con dimensión, proporción y amplitud específica. La gestión de legislación involucra la reunión completa, ordenada y sistematizada de legislación de un universo de normas determinado, utilizando la tecnología informática como vía para procesar y producir información cierta, completa, medible y certificable. El Ordenamiento y Sistematización de legislación como método de gestión de legislación implica, a su vez y dentro de ese marco, el tratamiento de un universo predefinido de normas (un todo), respecto del cual se determinan las condiciones individuales así como las relaciones intrasistémicas de las normas que lo integran, se las organiza temáticamente y se establece su alcance y su estado o vigencia (1). Con este proceso de identificación de una norma particular pero integrada a un Sistema Normativo determinado, se abre un amplio espectro de producción de información adicional de gran utilidad para el ciudadano que exige conocer la legislación que le es aplicable, así como también para quien se encuentra interesado en la investigación o para quien legisla o aplica el derecho. El proceso de sistematización históricamente ligado al desarrollo de la metodología científica consiste en el primer nivel de teorización de la práctica. Esta esencial definición permite encarar el tratamiento de un Sistema Normativo de un modo creativo y constructivo, con la posibilidad de analizar esa realidad específica en toda su dimensión y profundidad, y extraer de ella sus notas distintivas, aplicando los pasos del método científico para confirmar como regla o conocimiento lo que en origen es una mera hipótesis. La aplicación de la sistematización como método científico hace innecesario plantear la “depuración” de los sistemas normativos, o la refundición de textos o eliminación de normas –evitando de este modo la desintegración o fragmentación que produce la separación del derecho vigente del derecho histórico–, sin necesidad de alterar la numeración como estilo también histórico de reconocimiento de la legislación en el país y, sobre todo, sin avanzar en las facultades propias de quienes legislan o de quienes interpretan y aplican el derecho. La sistematización de la legislación con sustento en el método sistémico permite que los resultados del tratamiento de la norma como documento analizable y clasificable sean confiables, comprobables y susceptibles de proveer certeza a posteriores decisiones y acciones tendientes a garantizar la seguridad jurídica. Como método o técnica complementaria, la minería de datos (data mining) en todo lo que se pueda aplicar a la sistematización de legislación, provee conceptos, técnicas y modelos que permiten otorgar certeza al universo de legislación que se obtiene como resultado. El documento “norma” (la ley, el decreto, el convenio, etc.) es un dato que contiene y produce otros numerosos datos, tanto al ser considerado como unidad de análisis como así también cuando se lo considera integrado a sistemas o subsistemas normativos. Sistematizar, compilar o recopilar legislación requiere saber leer tales datos y tener en claro qué información se extrae de ellos o se pretende producir. La sistematización de la legislación es una función de los órganos ejecutivos o legislativos (2) de un Estado y está destinada a poner claridad en el modo en que las mismas son comunicadas a la sociedad para permitir la rápida comprensión de derechos y obligaciones de los destinatarios de las normas; si tal función se lleva a cabo mediante la aplicación del método sistémico y a través de la utilización de la informática puesta al servicio, los propósitos de ésta serán ampliamente satisfechos.

El Proceso de Ordenamiento y Sistematización de Legislación En el contexto del método sistémico, el proceso de ordenamiento y sistematización de legislación de un Sistema Normativo particular se aborda desde dos ángulos: a. la consideración individual de las normas a sistematizar b. la consideración sistémica de la norma, en sus relaciones con las demás normas del sistema normativo. Inicialmente, el documento “norma” se convierte en la unidad de análisis; de este modo, la consideración individual de las normas a sistematizar implica el relevamiento y clasificación sólo de sus datos objetivos -número, fecha de dictado o sanción, fecha de publicación, etc. El ordenamiento por materias y la determinación del estado y alcance de la legislación corresponde al siguiente aspecto del proceso (b); en esta instancia, la norma se analiza en el marco del Sistema Normativo al que pertenece y los datos “producidos” surgen de una previa valoración de sus relaciones sistémicas. Durante el tratamiento individual de la norma (a) suele ser posible adelantar este tipo de datos, pero éstos se constatan, completan y auditan en ese contexto sistémico. El ordenamiento por materias, por su parte, requiere, previo a la reconstrucción de un Sistema Normativo, una predefinición de las materias clásicas, genéricas o típicas de producción de normas del Estado o jurisdicción en tratamiento. El listado que surja de tal predefinición debe quedar abierto y sujeto a verificación constante durante el proceso de la reconstrucción del Sistema Normativo, tanto para permitir la incorporación de nuevas materias que contemplen temáticas de normas históricas como para el ingreso de futuras nuevas normas que regulen temáticas novedosas no previstas aún. La movilidad constante de la vida en comunidad obliga a tener presente esta perspectiva, y la tipología de las materias en que habrán de agruparse las normas del Sistema Normativo tiene que responder, también, a los posibles criterios de búsqueda del ciudadano común. La determinación del estado (vigencia) de las normas se deduce, en primera instancia, de su propio contenido, en tanto y en cuanto éste se manifieste de modo expreso. De lo contrario, se deduce del contexto sistémico al que pertenece o de los datos concretos de gestión de la administración del Estado. Como principio susceptible de medir, se puede aseverar que toda norma se encuentra vigente a menos que haya sido derogada expresamente por otra, o se hayan cumplido el plazo o el objeto que justifican su vigencia. Cuando este principio resulta insuficiente para la determinación de la vigencia de una norma, ella debe analizarse en el marco de sus relaciones sistémicas y bajo la aplicación de los principios generales de derecho (norma anterior o posterior; norma superior o inferior; norma general o especial). Cuando aun realizadas las constataciones anteriores o, por la naturaleza de la norma (3), aquéllas no resultan suficientes para la determinación precisa de su estado, la propia Administración suele tener las respuestas finales, con lo cual el rol del sistematizador debe complementarse con el de las áreas técnicas de la Administración para alcanzar una sistematización cierta y completa de un Sistema Normativo. Finalmente, cuando una norma (ley, decreto, resolución, etc,) se encuentra vigente porque no ha sido derogada por otra, o porque no contiene plazos u objeto que puedan haberse cumplido ya, pero que, sin embargo, las condiciones sociales, históricas o políticas del tiempo presentes determinan que esa norma no es aplicable a la vida comunitaria en curso, nos encontramos frente al “desuso”, que es una valoración sujeta al contexto social de quien la efectúa; en este caso, para que dicha norma deje de pertenecer al universo de las normas vigentes de un Sistema Normativo, es decir, para que la norma cambie de estado, se requiere manifestación legislativa expresa. Como criterio de confiabilidad, la reconstrucción completa de un Sistema Normativo permite la aproximación cierta al estado (vigencia) de todas las normas que lo componen. Respecto del tipo, alcance y dimensión del universo de normas a sistematizar, puede considerarse que un Sistema Normativo puede estar integrado por distintos universos de normas. Lo importante es que tal universo sea dimensionado previo a su abordaje. Además de la incorporación de la Constitución y demás normas fundacionales (tales como las Cartas Orgánicas en los municipios), un Sistema Normativo a sistematizar en forma completa puede significar que habrá de ordenarse toda la legislación sancionada y dictada históricamente en una jurisdicción. También puede considerarse, con un criterio más restringido, que la sistematización alcanzará sólo al universo de las leyes (u ordenanzas en el caso de municipios). O al de las leyes (u ordenanzas), decretos y otras normas reglamentarias; así como también agregar a este último universo los decretos y otras normas de instrumentación o aplicación. Del mismo modo, el interés puede estar dirigido a la reconstrucción de un universo temático en particular. Si bien el ideal de la creación de fuentes de información de legislación está dado por el tratamiento, constitución o reconstrucción de sistemas normativos completos y relacionados (ordenados y sistematizados), frente a la instancia de requerir el tratamiento de legislación parcial en razón de temáticas específicas, la compilación como herramienta metodológica puede dar excelentes resultados cuando se basa en la exhaustividad de la búsqueda y el tratamiento de los datos, así como en la determinación precisa de los documentos (textos normativos) que integran una compilación y, sobre todo, los que no la integran. Los rangos de completitud dependerán de lo que se pretenda comunicar al ciudadano; la medida de lo óptimo será una decisión política. Mirando hacia el futuro, la digitalización de las normas, de los procesos que anteceden su dictado o sanción, y de los posteriores dirigidos a sus sistematización, son inevitables. En algún momento, no habrá que optar o delimitar; habrá que trabajar con el documento digital, la firma y el expediente digital, ya que el mundo va hacia allá. De todas maneras, hoy, técnicamente, el tal universo elegido para sistematizar (o dar comienzo al proceso) debe contener la cantidad y tipos de normas necesarios y suficientes en términos de exhaustividad y completitud de sí mismo, para ser comprendidos por todos los ciudadanos. Es decir, el universo elegido para sistematizar debe estar perfectamente definido, justificado e informado al ciudadano. Técnicamente, además, cada universo tiene características y condiciones específicas que condicionan la organización de la información a relevar y sistematizar. Por ejemplo, el caso de las resoluciones ministeriales, un subsistema normativo de gran dimensión y de alta complejidad a causa de la diversidad de variables a conjugar; esto es, por el tipo de numeración que se utiliza (por lo general aunque no excluyente, la numeración es anual, similar a los decretos), así como por la multiplicidad de los órganos emisores (Ministerios y Secretarías de Estado); la diversidad de niveles jerárquicos con facultades para el dictado de normativa (Secretarías, Subsecretarías, Direcciones Generales, Direcciones, Subdirecciones, etc.); los posibles cambios periódicos de designación y el rango de los organismos o la existencia temporal de éstos (según las definiciones de políticas de gestión que determinan las estructuras orgánicas ministeriales). Esa complejidad se percibe más claramente si se lo compara con las leyes –que tienen un emisor único (el Poder Legislativo) y numeración secuencial única (4), o con los decretos– que también tienen emisor único (el Poder Ejecutivo) aunque la numeración recomienza cada año, práctica asumida en la mayoría de las administraciones. Además de las variables indicadas, el volumen de normas que cada subsistema contiene constituye otro dato a tener en cuenta. Siguiendo con el caso de la Provincia de Córdoba, el subsistema de leyes completo –desde 1852 hasta la fecha– supera las 10.000 leyes (10.142 al día 14 de mayo de 2013); en el caso de los decretos, el Poder Ejecutivo provincial emite un promedio de 2.000 anuales. Para el caso de las resoluciones, se puede estimar una producción anual promedio de 8.000 resoluciones dictadas por todos los organismos del Estado, de la cual aproximadamente el cincuenta por ciento está publicada en el Boletín Oficial. Semejante cantidad de normas sólo pueden ser sistematizadas mediante sistemas informáticos creados a tal fin. Un sistema informático para la sistematización de las normas no puede ser una Base de Datos común. La incorporación de normas a un sistema informático requiere de una metodología que permita no sólo la reconstrucción inicial de todo el sistema normativo completo y sus interrelaciones, sino también la actualización diaria y permanente a través de la incorporación de las nuevas normas dictadas y publicadas y la revisión del estado (vigencia) de las normas en su constante fluir. El proceso exige la captación completa de las normas relacionadas con normas originarias, generando así la posibilidad de reconstrucción precisa de un Texto Ordenado de una norma o la certeza respecto de su vigencia, así como la determinación de sus relaciones de complementariedad y la posibilidad de conformación o reconstrucción de subsistemas normativos o cadenas de normas. El sistema informático creado para sistematizar legislación debe permitir evolucionar desde la simple acumulación de datos a los procesos de interrelación sistémica de tales datos, en todo lo que la tecnología permita superar los mecanismos “artesanales” de carga de datos, en los que el error humano tiene alta incidencia. La entropía de un sistema normativo en evolución es permanente; reflejar su vivencia siguiendo el ritmo de su evolución permitirá mantener el sistema en equilibrio. Cuando estos aspectos son contemplados, es decir, cuando la gestión de la legislación se lleva a cabo en toda su dimensión técnica, metodológica y de administración de datos, el resultado es una especie de “mapeo” del Sistema Normativo, que termina constituyendo una herramienta indispensable y segura para la interpretación y aplicación del derecho. De este modo, también, quienes tienen facultad para el dictado y sanción de nuevas normas, a través del seguimiento que permite efectuar un Sistema Normativo así gestionado, reconstruido y visualizado por medios informáticos, tienen la posibilidad de mejorar el ordenamiento jurídico con mayor certeza, ya que con este método objetivo quedan a la vista las lagunas, contradicciones e incoherencias del sistema así como también los defectos de Técnica Legislativa sistémica susceptibles de corregir o los errores en los procesos de tratamiento documental que exigen mayor precisión, eficiencia y responsabilidad a los agentes involucrados&#9632;

*) Publicado en Comercio y Justicia - Sec. Leyes y Comentarios – el 1/8/2013. **) Licenciada en Ciencias Políticas. 1) “....cabe recordar que la idea de sistema normativo reconstruye una noción de derecho en la que éste es un conjunto de normas y no de formulaciones normativas. Esta aclaración es importante porque, nuevamente, las expresiones "derecho" y "sistema jurídico" se usan indistintamente para designar ya sea a conjuntos de textos (códigos, leyes, decretos) como a conjuntos de contenidos o significados de dichos textos, organizados sistemáticamente. Alchourrón recoge estos dos sentidos en que se habla de derecho y se refiere a ellos como al "libro maestro" y al "sistema maestro" (Alchourrón C. y Bulygin E. (1971), Normative Systems, Springer-Verlag, Wien. Traducción castellana de los autores (1975), Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales, Buenos Aires, Astrea).” ….. “La elección terminológica de llamar "sistema" sólo al conjunto momentáneo de significados o contenidos normativos no debería hacer pensar que sólo este tipo de elementos puede ser organizado, o entendido, como constituyendo un sistema. Ello no tiene por qué ser así. Un sistema es un conjunto estructurado de elementos, es decir que guardan entre sí una relación ordenadora. Tanto el "libro maestro" (conjunto de textos) como el ordenamiento jurídico (la secuencia de sistemas momentáneos) podrían ser reconstruidos en modo tal que constituyan, a su vez, un sistema de algún tipo.” María Cristina Redondo, “Sobre la completitud de los sistemas jurídicos” Análisis filosófico. Versión on-line ISSN 1851-9636, Anal. filos. v.26 n.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires mayo/nov. 2006.

2) Según qué órgano lo tenga previsto como función o lo asuma como tal. En el Gobierno de la Provincia de Córdoba, la función le compete a la Fiscalía de Estado por ley orgánica 7854; para los municipios de la Provincia, por inciso 22 del artículo 49 de la ley 8102, es facultad del Departamento Ejecutivo. En otros municipios del país, los Digestos (un modo de encarar la sistematización) han sido llevados adelante por los Concejos Deliberantes (ej.: Neuquén); y en otras provincias, por la respectiva legislatura (ej.: Misiones), por sí o con apoyo de expertos.

3) Es el caso de la legislación aprobatoria de Acuerdos o Convenios cuya vigencia depende de actos de la Administración que no se reflejan en normas posteriores (ej.: vigencia hasta la denuncia por parte de alguna de las partes, o vigencia por un plazo determinado con posibilidad de prórroga por acuerdo de partes). 4) En el caso de la Provincia de Córdoba, desde la ley 1, sancionada en 1852, la numeración nunca se interrumpe hasta la actualidad. En la Nación, la numeración comienza en Paraná, el 5 de noviembre de 1854 con la ley 1, pero se interrumpe en la ley 292 y recomienza con la ley 1 del 3 de junio de 1862 en Buenos Aires, por razones de orden institucional; esta última secuencia no se interrumpe hasta la actualidad.

La gestión de legislación. Marco y métodos (*)

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