La estabilidad del empleado público. «Madorrán», último fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

El fallo

dictado por la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo es recurrido mediante recurso extraordinario que la CSJN admite como concedido correctamente, en la medida que el fallo de la Cámara, su resultado, ponía en juego la cuestión de constitucionalidad en los términos del art. 14, ley 48.
Veamos de qué se trató la Cuestión: la señorita Madorrán ingresa a trabajar a las órdenes de la Administración Nacional de Aduanas en el mes de abril de 1970, haciéndolo en forma ininterrumpida hasta noviembre de 1996. En esa oportunidad -noviembre de 1996- es despedida con invocación, por parte de la demandada, de incumplimiento de algunos deberes que no constituye en el juicio causa justificada.
La accionante demanda planteando dos cuestiones esenciales: 1) la nulidad del despido, por no existir justa causa ni debido proceso y violarse de ese modo la estabilidad del empleado público consagrado por el art. 14 bis, CN, con pedido de reinstalación en el puesto de trabajo; y 2) la inconstitucionalidad del art. 7 del Convenio Colectivo 56/92 «E», según el texto dispuesto por el Laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad de la Nación que regula la relación de empleo público que unía a las partes, y que habilita a la Aduana a despedir sin causa con indemnización del art. 245, LCT.
La Cámara VI hace lugar a los dos planteos; al primero, en cuanto considera que la ruptura del vínculo fue injustificada, y al segundo, declarando la inconstitucionalidad del dispositivo del Convenio Colectivo y laudo del Ministerio de Trabajo referenciado, por considerarlo violatorio de la estabilidad consagrada en el art. 14 bis, CN. Consecuentemente, declara la nulidad de la cesantía y ordena la reincorporación forzosa del empleado.
La Corte Suprema emite sus votos de la siguiente manera: vota la Dra. Elena I. Highton de Nolasco, adhiere el Dr. Ricardo I. Lorenzetti. Los Dres. Carlos Fayt y Enrique S. Petracchi adhieren al voto del Dr. Juan Carlos Maqueda y la Dra. Carmen M. Argibay hace su propio voto. De cualquier manera y con argumentos muy parecidos, la conclusión de la Corte Suprema es una sola y pasamos a desarrollarla.
Primeramente deja en claro que el recurso extraordinario es inadmisible para que se consideren los agravios contra las razones por las cuales el a quo evaluó como injustificados los reproches que la demandada formuló a la conducta de la actora como motivo del despido. Define el Alto Tribunal que la única cuestión a tratar en esta instancia es establecer si la norma que somete a la actora a un régimen como el del CCT 56/92 E, según texto dispuesto por el laudo 16/92 del MTySS, resulta compatible o no con la estabilidad del empleado público que prescribe el art. 14 bis. En el considerando 4. hace un extenso análisis sobre lo que dijeron en la exposición de motivos los convencionales Carlos Bravo, Martella y Mercado en oportunidad de incorporarse el art. 14 bis en la Constitución de 1957, que ubica históricamente como correspondiente al período del Constitucionalismo Social, sosteniendo que la norma pone de manifiesto en forma elocuente que el objeto y sujeto principalísimos sobre los que operó la reforma fueron el universo del trabajo y el trabajador. De tal suerte, bajo la luz del principio protector («El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes…»), sentaron su plaza en la cúspide del ordenamiento jurídico positivo diversos derechos inviolables así como deberes inexcusables que el Congreso debe asegurar. Entre ellos y para la resolución de este caso, «la protección contra el despido arbitrario y la estabilidad del empleado público». Que el art. 14 bis, dice la Corte, comprende el campo de la actividad privada y pública, para los cuales prevé diferentes grados de estabilidad en el empleo. Y añade que ello surge con claridad de las expresiones del convencional Bravo, miembro de la Comisión redactora y secretario de la Sub-comisión de Derechos Sociales y Gremiales, cuando señaló en el despacho de mayoría que «la estabilidad, salvo pocas excepciones, está tipificada en el caso de los empleados públicos, ya que puede ser considerada como un elemento natural de la relación entre ellos y la Administración». Esto es, por la naturaleza especial del servicio y de la función pública, que es perenne y sujeta a mínimas variaciones. En algunos países en donde la estabilidad está asegurada por la ley, la cesantía del empleado público arbitrariamente dispuesta es nula, no produce efecto alguno; el empleado alejado en tales condiciones tiene el derecho de reincorporación a su puesto aun cuando ello no sea del agrado de sus superiores, quienes deben acatar la decisión del tribunal administrativo al que recurrió el empleado. Y, acotó, en el campo de las relaciones del derecho privado la situación es distinta. El poder discrecional que constituye la excepción en la Administración Pública representa en este campo la regla. Resulta muy difícil obligar a un empleador a readmitir en su empresa, para reincorporarlo al empleo, al trabajador cuyos servicios desea no utilizar más. La convencional Martella dijo que al consagrarse la protección contra el despido arbitrario, resultaba el principio de la ley 11729 relativa a los trabajadores del sector privado, por lo que se agregaba -mediante el proyecto de reforma constitucional- la estabilidad del empleado público. Los constituyentes destacaron que «Siempre el empleado público ha estado sujeto a cesantías en masa en ocasión de los cambios de gobierno. Ahora ya no podrá ningún partido político que conquiste el gobierno disponer de los puestos administrativos como botín de guerra. En adelante ningún empleado público podrá ser dejado cesante sin causa justificada y sin previo sumario administrativo». De este análisis, de lo expresado por los constituyentes, la Corte Suprema extrae como vinculada directamente a la estabilidad del empleado público, la carrera administrativa como integrativa del concepto de estabilidad. De paso la Corte recuerda la doctrina sentada en la causa Bercaitz, donde se dice: «tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justicia socialis«. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido, consiguen o tienden a alcanzar el «bienestar», esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad (fallos 289:430,436-Aquino art 75.23 cit.p.3777-3778). En el considerando 5) la Corte extrae otra conclusión más de lo expresado por los constituyentes considerados en este fallo, y dice: «Bien podría sumarse un sujeto y un objeto a los dos que han sido antes indicados (trabajo y trabajador) como tenidos en cuenta por el constituyente de 1957: el Estado y el normal y eficiente funcionamiento de sus instituciones. Hay un claro interés público, porque el deterioro de la función pública tiene un notorio perjuicio a quienes son sus destinatarios: los administrados.
En el considerando 7) el Máximo Tribunal destaca que de ese modo también dicha estabilidad concuerda con el art. 16, CN, en que la condición de idoneidad es requisito para la admisibilidad en el empleo público, por lo que es razonable pensar que el Estado es el primer interesado en mantener trabajando a personal idóneo, salvo que de su conducta deriven causales de cesantía. En el considerando 8) al igual que lo hizo en los fallos Aquino, Vizotti y similares, relacionados con cuestiones laborales, invoca la aplicación directa y operativa del derecho internacional, en función del art. 75 inc. 22; en definitiva, reafirma la Doctrina Universal de los Derechos Humanos y el principio de la favorabilidad «que se sintetiza cuando la OIT en la declaración de sus fines y objetivos aprobada el 10 de mayo de 1944, dice: «Todos los seres humanos… tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, seguridad económica y en igualdad de oportunidades». En este mismo considerando la Corte subraya que la reinstalación del empleado público guarda coherencia con los principios que rigen las instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos, tendientes a la plena reparación (restitutio in integrum) de los daños irrogados por violaciones de aquellos reprochables a los Estados.
Otro aspecto del fallo que surge interesante destacar es el considerando 9), porque en él refiere a que la estabilidad del empleado público no pone en conflicto el art. 14 bis con los inc. 1 y 7 del art. 99, CN, en cuanto este último establece que el Presidente de la Nación es «el jefe Supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país, y por sí solo nombra y renueve a… los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución». Señala la Corte que el art. 99 no confiere una atribución que pueda ser ejercida con prescindencia de toda legalidad, especialmente cuando aquellas y estos se encuentran alojados en el propio texto constitucional. Trae una cita perteneciente a Joaquín V. González, quien dice: «El Presidente de la Nación no puede ser arbitrario o injusto».
Además, la Corte agrega respecto del art. 7 inc. c) del CCT 56/92, texto por laudo 16/82 MTSS, por el que se faculta a la Administración Nacional de Aduanas a extinguir la relación de empleo sin invocación de causa y mediante el pago de la indemnización prevista en el art. 245, LCT, que estableció la estabilidad impropia o relativa alterando la sustancia del régimen de estabilidad propia que consagra el 14 bis para el empleado público; de donde devienen inconstitucionales la norma convencional y el laudo que lo avala. Si el constituyente hubiera querido establecer la estabilidad impropia para el empleado público, señala la Corte que se habría detenido en consagrar simplemente la «protección contra el despido arbitrario»; sin embargo agrega a ese principio protectorio general el de la estabilidad en el caso del empleado público, diferenciándose del principio protectorio general.
En definitiva, la CSJN, mediante este fallo declara por una parte la nulidad de la cesantía impuesta a Madorrán, ordena la reinstalación y declara la inconstitucionalidad del CCT 56/92 en su art 7 inc. c) y el laudo 16/82 de operatividad del mismo.
Como conclusión del comentario al fallo destaco los siguientes aspectos esenciales:
I) La razón de ser de la estabilidad absoluta del empleado público tiene que ver a su vez con tres principios básicos: a) El art. 14 bis tiene como universo de comprensión, objeto y sujeto el trabajo y el trabajador, en cuanto afirma que el trabajo gozará de la protección de las leyes, y establece con relación al trabajador, deberes inviolables e inexcusables por parte del legislador, consistentes en legislar la protección contra el despido arbitrario (estabilidad impropia) y garantizar la estabilidad del empleado público; y que si bien el 14 bis comprende al trabajo en sus diversas formas, al mismo tiempo hace la distinción entre lo que corresponde a la actividad privada y a la pública, estableciendo sistemas del protectorio contra el despido, diferenciados.
II) Otra razón de ser es el interés público en la proscripción de la arbitrariedad jerárquica o la política partidaria en la organización burocrática estatal. Ello teniendo en consideración dos aspectos sustanciales: 1) el in dubio pro justitia socialis, en el sentido de que las leyes deben interpretarse en el sentido de que permitan alcanzar el bienestar y desarrollo humano con dignidad de la persona humana, es decir que el empleado público no puede quedar sujeto a los vaivenes de los cambios de gobierno; y 2) Que los otros sujeto y objeto de la norma constitucional, son el Estado y el normal y eficiente funcionamiento de la Administración Pública, esto es, de las instituciones del Estado, evitando el deterioro de la función pública con notorio perjuicio de sus destinatarios (los administrados), siendo que el modo de designación es en base a la idoneidad art. 16, CN.
III) Insiste en la progresividad en la plena efectividad de los derechos humanos, como lo viene haciendo en reiteradas sentencias tales como Aquino, Castillo, Milone, que cita en este mismo fallo.
IV) Que las facultades del Poder Ejecutivo respecto del art. 99 incs. 1 y 7 referidas a que el Presidente de la Nación es «Jefe Supremo de la Nación», y a sus facultades constitucionales de nombramiento y remoción de los empleados de la Administración Pública no son incompatibles con las obligaciones del art. 14 bis sobre estabilidad en el empleo; sólo impone los límites a la arbitrariedad e injusticia, como vedando el accionar del presidente y obviamente de cualquier jefe subalterno.
V) Que la violación a la estabilidad absoluta del empleado público implica la nulidad del acto administrativo que declare la cesantía, con la salvedad de que no se admite la cesantía sin causa justificada y sin el debido proceso. La misma resulta nula de nulidad absoluta, con la consiguiente reincorporación forzosa para el Estado, posibilitando la carrera por el agente separado ilegalmente, pues el derecho a la carrera integra el concepto de la estabilidad constitucional.
VI) Por último, toda ley, en este caso fue un CCT y laudo del MTSS, que en función de la LCT tienen fuerza de ley (art 1 inc. c) y 8, LCT), que viole la estabilidad absoluta o establezca regímenes propios de la estabilidad relativa, correspondiente a la actividad privada, es inconstitucional y por tanto no aplicable al caso la ilegal normativa.
Para finalizar consideramos que la CSJN, si bien (como ella misma dice) a través de los votos de su ministros estos fallos y las consideraciones en ellas contenidas son sólo para el fallo en que se trata, me parece que quedan en claro dos aspectos generales que trascienden el caso en particular: por una parte, la reafirmación de la estabilidad absoluta del empleado público como garantía constitucional inexcusable. Y, por otra parte, la necesidad de que ello sea operativo legal y prácticamente para garantizar el normal funcionamiento de la Administración, interés que la Corte considera protegido por el dispositivo constitucional como objetivo esencial. Y el mensaje claro al sector político, tanto al que le toca gobernar como a los partidos políticos en general que eventualmente lleguen a ser gobierno, de no causar daño al servicio normal de la Administración Pública violando el dispositivo constitucional de la estabilidad y haciendo saber que su cumplimiento no impide el normal ejercicio de las facultades del Poder Ejecutivo, consagradas en el art 99 incs. 1 y 7, CN, y que la arbitrariedad y la injusticia no pueden ser atributos constitucionales para nadie ■

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