ESCUCHAR
En un trabajo anterior estudiamos las problemáticas constitucionales existentes en torno a la vigencia de las facultades delegadas por la Ley 20.680 de Abastecimiento (L.A.) (1). Explicamos allí que la determinación de los alcances y condiciones de la vigencia de la delegación era una cuestión previa que debía resolverse para poder, luego, analizar su constitucionalidad a la luz de lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional. Es decir que primero debía responderse si la delegación rige o ha sido derogada con la suspensión dispuesta por el decreto 2.284/91 –ratificado por ley 24.307 (1993)–, a qué supuestos alcanza y bajo qué circunstancias el Poder Ejecutivo podría ejercer las facultades legislativas previstas en la L.A., para poder después –y sólo entonces– analizar su constitucionalidad desde la perspectiva de la delegación legislativa.
Esto último es justamente lo que haremos en el presente trabajo:
Sobre la base de tales premisas, los puntos que siguen están destinados a responder lo siguiente: ¿cumple la L.A. reformada por el decreto 2.284/91 con las exigencias de materia, plazo y bases establecidas por el artículo 76 de la Constitución Nacional? Como se verá, todo depende de cuál sea el efecto que se reconozca a la reforma dispuesta por el decreto 2.284/91, ratificado por la ley 24.307 (1993).
Para ello,
Habiendo respondido afirmativamente el interrogante anterior,
Como se verá, aunque no existe jurisprudencia que haya analizado su constitucionalidad luego de la última reforma constitucional, la doctrina en general entiende que la L.A. debe reputarse inconstitucional, en tanto no cumpliría con ninguna de las exigencias establecidas por el constituyente de 1994 para que proceda excepcionalmente la transferencia de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. Sin embargo, se pondrá en evidencia que a esa conclusión se llega partiendo de la premisa de que la ley efectúa una delegación
Y
Las facultades previstas en los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. habilitan al Poder Ejecutivo para adoptar, en términos generales: (i) medidas de control de precios; (ii) medidas de control de la producción; (iii) medidas fiscales; y (iv) expropiaciones de ciertos bienes en determinadas circunstancias. Como se explicará seguidamente, tales medidas tienen indudable carácter legislativo, pues corresponden a competencias del Congreso de la Nación y, por ello, tienen que ser adoptadas por ley formal (artículo 75 y concordantes, CN) o, excepcionalmente, por reglamentos delegados (artículo 76, CN) o decretos de necesidad y urgencia (artículo 99, inciso 3º, CN) –excluyendo, en este último caso, las medidas fiscales–.
En lo que refiere al artículo 2, el carácter legislativo de
En el nivel federal, las medidas de control de los precios y la producción encuadran dentro de las competencias otorgadas por la Constitución al Congreso mediante la “cláusula comercial” para “[r]eglar el comercio […] de las provincias entre sí” (7). Sobre esta facultad, la Corte Suprema sentó su jurisprudencia central sobre sus alcances –vigente y consolidada a la actualidad– en “The United River Plate Telephone Cía. c/ Provincia de Buenos Aires” (1929)(8), donde sostuvo lo siguiente:
“El vocablo comercio usado por la Constitución Americana igual al de nuestro inciso 12 del art. 67, ha sido interpretado en el sentido de comprender, además del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles para todo el territorio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión por telégrafo, teléfono u otro medio, de ideas, órdenes y convenios. […]. El poder para regular el comercio así comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación
En consecuencia, resulta claro que la clase de medidas analizadas encuadran dentro de las competencias que la Constitución atribuye al Congreso en su artículo 75, inciso 13.
El establecimiento de regímenes de licencias comerciales, por su parte, podría encuadrar dentro de la facultad del Congreso de otorgar “concesiones temporales de privilegios” y “recompensas de estímulo” para promover el progreso (artículo 75, inciso 18, CN). Ello así, aunque sin interpretar que dichas “licencias comerciales” permiten válidamente establecer la monopolización o cuasi-monopolización legal de actividades. En efecto, estas últimas medidas no pueden considerarse incluidas dentro de la cláusula “del progreso” en tanto implican, per se, la prohibición absoluta a otras personas de ejercer la actividad licenciada o monopolizada (10).
En este sentido, Juan B. Alberdi, redactor de la cláusula (11), se expresó con contundencia al explicar su contenido, afirmando que las “concesiones temporales de privilegios” se refieren a “simples derivaciones o modos del derecho de propiedad intelectual” (12), mientras que las “recompensas de estímulo” son “concesiones de medallas, de primas, de honores, de tierras, de premios pecuniarios y de exenciones remuneratorias” (13). En ambos casos, Alberdi entendía que estaban expresamente excluidas las prohibiciones a terceros de ejercer una determinada industria:
Es más, el autor de la “cláusula del progreso” llegó a sostener enfáticamente que:
En ese contexto, resulta coherente la afirmación de Alberdi en el sentido de que el otorgamiento de “concesiones temporales de privilegio” y “recompensas de estímulo”
“es delicadísimo en su ejercicio, por los errores en que puede hacer caer al legislador y estadista inexpertos,
Como puede apreciarse, existen fuertes razones para considerar que esta clase de medidas monopolísticas o cuasi-monopolísticas no pueden incluirse dentro de la cláusula del progreso (17). Sin embargo, no es ésta la interpretación dada a la cláusula del progreso por la Corte Suprema, que ha entendido que la creación de monopolios estatales o particulares son formas admisibles de regulación (18).
Por otro lado, también debe reconocerse carácter legislativo a las
Y también ocurre lo mismo con el incremento de los aranceles de exportación (inciso “f”) y la disminución de los aranceles de importación (inciso “e”), pues implican ejercicio de la potestad del Congreso de establecer los derechos de importación y exportación (artículo 75, inciso 1, de la Constitución). Por dichas razones, esta clase de medidas sólo pueden ser establecidas por ley formal del Congreso (artículo 75, Constitución) o bien, excepcionalmente, por reglamentos delegados (artículo 76, Constitución). No podrían, en cambio, ser establecidas por medio de decretos de necesidad y urgencia, en virtud de las limitaciones materiales impuestas expresamente por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional.
Finalmente, lo mismo ocurre con el artículo 3, que reserva ciertas
Como consecuencia de lo dicho hasta aquí, el otorgamiento de facultades efectuado por los artículos 2, 3, 26 y 27, LA., implica
Contra esta conclusión no puede sostenerse que las medidas de abastecimiento y control de precios del artículo 2 implican sólo reglamentar las obligaciones que emergen de los incisos “a” a “i” del artículo 4 de la L.A., que castigan diversas conductas supuestamente lesivas del abastecimiento interno (22).
Y tampoco hay ninguna remisión en ellos a las reglamentaciones dictadas por la autoridad de aplicación. Por lo tanto, los incisos “a” a “i” del artículo 4 son operativos por sí mismos, no pudiéndose caracterizar las medidas del artículo 2 como meras reglamentaciones.
Y
Tratándose de facultades legislativas, la delegación realizada por la L.A. debe cumplir con las exigencias del artículo 76 de la Constitución. En general, la doctrina entiende que los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. no las cumplen. Sin embargo, se llega a esa conclusión partiendo de una concepción distinta de la que se ha propuesto en nuestro trabajo anterior (23): se entiende a la L.A. como una norma que transfirió al Poder Ejecutivo el ejercicio permanente de facultades legislativas y no como una “ley matriz” para eventuales delegaciones legislativas de emergencia de abastecimiento. A continuación, se analizarán las posturas doctrinales con relación a cada uno de los requisitos del artículo 76.
Se entiende –en general– que la delegación de la L.A. no cumple con la exigencia de que la delegación se realice en “materias determinadas de administración o de emergencia pública” (24). En ese sentido, se afirma que la delegación no involucra “materias determinadas de administración”, pues la regulación sustantiva de la actividad económica no se identificaría con ninguna “materia determinada de administración”, tal como ha sido definida por la doctrina (25). Por otro lado, se sostiene que la delegación tampoco se habría realizado por causas de “emergencia pública”, pues la L.A. permitiría el ejercicio de las facultades delegadas por tiempo indeterminable y de modo permanente, dado que el legislador no lo condicionó a la existencia de ninguna situación de emergencia (26). Muy por el contrario, se hace hincapié en que el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo refirió expresamente a su vocación de permanencia, afirmando que la norma era necesaria “[…] al proponerse el cambio de las estructuras socioeconómicas y mediante ellas el objetivo prioritario de la reimplantación de la justicia social”.
Sobre la base de esas razones, se concluye que la L.A. ha delegado facultades de poder de policía genérico (27), ajeno a las materias de administración e independientemente de que exista o no una emergencia pública (28). En similar sentido se ha dicho que mediante la L.A. el Congreso “ha delegado la totalidad de su poder de policía en materia de producción y comercialización de mercaderías y servicios” (29), esto es, la “facultad de regulación total de la economía, del comercio y de la industria” (30). Aun más, se ha llegado a afirmar que “toda la actividad económica quedaba sujeta a la intervención estatal, más allá del ejercicio de las facultades concedidas al Congreso” (31) por la cláusula de la prosperidad.
Desde esa inteligencia, la delegación analizada no cumpliría con la primera exigencia del artículo 76.
En segundo lugar, la doctrina coincide en que la delegación que realizó la L.A. tampoco tiene un “plazo fijado” para su ejercicio. En tal sentido, incluso la propia Procuración del Tesoro de la Nación le ha reconocido un carácter permanente (32). Ese carácter permanente –en cuanto habría sido sancionada para “modificar las estructuras socioeconómicas” del país– y no transitorio –propio de la emergencia–, impediría siquiera entender que se haya fijado un plazo de modo razonablemente implícito en lo expreso. Por estas razones, la delegación contenida en la L.A. no cumpliría con la segunda exigencia impuesta por el artículo 76 de la Constitución (33).
Finalmente, la doctrina entiende que la L.A. carece de bases suficientes que indiquen cómo ejercer la delegación. Ello así pese a que la Corte Suprema tiene un criterio laxo en la evaluación del requisito del “establecimiento de las bases de la delegación” (34). En ese sentido, antes de la reforma de 1994, la Corte dictó un precedente favorable a la L.A. que fuera comentado en nuestro anterior estudio: “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988) (35). Allí, remitiéndose al dictamen del Procurador General, la Corte afirmó que la delegación tenía bases suficientes, pues estaba:
La opinión de la doctrina, en cambio, es unánime en cuanto a la falta de bases en la delegación realizada por la L.A. En efecto, ya al poco tiempo de que fuera sancionada la L.A. se sostuvo con énfasis que aquélla delegaba facultades al Poder Ejecutivo “sin fijarle criterios normativos de aplicación”, pues nada se indicaba respecto a cómo debían utilizarse tales facultades (37).
Años después, y con anterioridad a la reforma de 1994, se afirmó que la L.A. delegaba facultades al Poder Ejecutivo “sin imponerle, al propio tiempo, una pauta directriz que le permita determinar, luego, los límites dentro de los cuales tan extensas facultades pueden ser ejercidas” (38), y también que “establec[e] sólo estándares sumamente amplios y de peligrosa vaguedad, de tal modo que implic[a] la delegación […] de la competencia misma del Congreso” (39). Finalmente, después de la reforma, y en idéntico sentido, se ha entendido que la L.A. implicó una “transferencia completa al Poder Ejecutivo de la facultad legislativa de reglamentación de derechos constitucionales” (40).
Más recientemente, criticando el razonamiento dado por la Corte Suprema en “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.” (1988), se ha sostenido que “es muy difícil ver qué tiene de ‘limitada’ una delegación que no excluye ninguna materia económica de su ámbito” (41).
Por las razones indicadas, la mayoría de la doctrina entiende que la L.A. contiene una delegación legislativa que no cumple con el requisito de la “bases” impuesto por el artículo 76 de la Constitución Nacional. Estas conclusiones se deben, nuevamente, a que los referidos autores interpretan que la L.A. realizó una delegación de facultades de carácter permanente. Así concebidas, las facultades delegadas no pueden verse como ordenadas a paliar una determinada emergencia de abastecimiento, por lo que la L.A. no otorgaría estándar alguno que permitiera discernir cuándo el ejercicio de las facultades delegadas se adhiere a la política legislativa fijada por el Congreso y cuándo no (42).
Como se señaló anteriormente, la Corte Suprema no parece haber tratado la cuestión de la constitucionalidad de la delegación hecha por la L.A. después de la reforma de 1994. A ello cabe agregar que su jurisprudencia que trata el tema, al ser anterior a la reforma y la incorporación del artículo 76 de la Constitución, no mantiene vigencia desde este punto de vista para dar una respuesta aplicable a la cuestión analizada.
Las decisiones de la Corte en esta cuestión son “Verónica SRL” (1988) (43) y “Cerámica San Lorenzo ICSA” (1988) (44), ya analizadas en nuestro trabajo anterior al que debe remitirse (45). Al respecto, cabe tener en cuenta que dichas sentencias se dictaron no sólo antes de 1994, sino en el marco de una jurisprudencia que negaba la posibilidad de delegar facultades legislativas en sentido propio o estricto. En efecto, desde el célebre caso “A.M. Delfino” (1927), la Corte Suprema admitió la delegación legislativa mucho antes la reforma constitucional del año 1994 (46), aunque caracterizándola como un producto de la potestad reglamentaria prevista en el entonces artículo 86, inciso 2, de la Constitución Nacional (47). En tales condiciones, los precedentes de la última reforma constitucional no sirven para afirmar que el artículo 2 no sea una norma delegante, ni para decir que dicha norma es constitucional en cuanto atribuye facultades legislativas al Poder Ejecutivo (48).
Debe destacarse que, a la par de las sentencias comentadas, existió un número considerable de sentencias en las que la Corte confirmó multas o clausuras impuestas por violación a medidas dictadas en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 2 de la L.A., aunque en ellas no se analizó expresamente su naturaleza y constitucionalidad desde la perspectiva de la delegación (49). Existieron también casos en los que, contrariamente, la Corte confirmó sentencias que disponían la revocación de multas o clausuras impuestas a su amparo, aunque con base en argumentos distintos de la inconstitucionalidad del artículo 2, tales como: (i) la aplicación del principio de la ley penal más benigna (50); (ii) la doctrina de la arbitrariedad de sentencia (51); (iii) la violación del derecho de defensa en el procedimiento (52); (iv) la inaplicabilidad de la L.A. a los medios de prensa (53); (v) la irrazonabilidad de las medidas adoptadas con fundamento en la L.A. (54); y (vi) la inexistencia de cuestión federal, por tratarse de agravios referidos a aspectos fácticos y probatorios (55).
En la reforma constitucional de 1994 se admitió la transferencia del ejercicio de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo como excepción y bajo ciertas condiciones (56).
En efecto, en el marco de la finalidad de limitar el “presidencialismo”, “modernizar y fortalecer el Congreso” y “fortalecer los mecanismos de control” para “perfeccionar el equilibro de poderes” (57), los convencionales constituyentes de 1994 incorporaron el artículo 76 de la Constitución, que puso cierto fin a las distinciones conceptuales hasta entonces existentes en materia de delegación legislativa (58). Se reconoció así expresamente la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo como una institución necesaria para el funcionamiento de nuestro sistema político (59), pero estableciendo límites y condiciones a su utilización (60). En pocas palabras, se la limitó por razones político-institucionales, para poner coto a la concentración de poder operada en el Poder Ejecutivo durante el último siglo y reforzar así los controles horizontales fundados en la división de poderes (61); pero se la admitió excepcionalmente, por razones de orden práctico que hacen a la funcionalidad del sistema político de cualquier Estado moderno: los límites propios de la actividad de producción normativa del Poder Legislativo y la consecuente necesidad de recurrir a la especialización técnica del Poder Ejecutivo (62).
Se siguió así una tendencia propia de las constituciones modernas, que han legitimado la delegación legislativa
Existen precedentes de la Corte posteriores al año 1994 que, luego de su admisión constitucional, han ido delineando los nuevos contornos del instituto de la delegación legislativa (64). Sin embargo, en ninguno de ellos se ha abordado concretamente la cuestión de la constitucionalidad de la L.A. a la luz del régimen de la delegación previsto en el artículo 76 de la Constitución. Los últimos casos en que la Corte analizó la constitucionalidad de la L.A. son los reseñados en el acápite anterior y son previos a la reforma constitucional de 1994. Si bien actualmente hay numerosas causas judiciales en las que fue cuestionada en su vigencia y constitucionalidad, lo cierto es que la Corte ha omitido pronunciarse al respecto, rechazando los recursos extraordinarios por aplicación del artículo 280 del CPCCN (65).
De todas maneras, la posibilidad hipotética de que el Máximo Tribunal analice la cuestión de fondo sigue latente, pues actualmente continúan en trámite varios expedientes judiciales que todavía se encuentran pendientes de resolución. Sin embargo, dado que la Procuración General emitió una serie de dictámenes en los que se omite tratar las cuestiones de fondo y, en cambio, aconseja aplicar la doctrina de la arbitrariedad (66), parece poco probable que la Corte se adentre en el análisis de los problemas constitucionales involucrados en torno a la L.A. De hecho, recientemente el Tribunal dictó sentencia en una de dichas causas y, haciendo suyo el dictamen del Procurador, revocó el pronunciamiento impugnado pero fundándose en la doctrina de la arbitrariedad de sentencia y omitiendo tratar las cuestiones de fondo planteadas por la actora con relación a la vigencia y constitucionalidad de la L.A. (67).
En otras causas, en cambio, la Corte resolvió suspender la tramitación del recurso extraordinario hasta tanto se resuelvan los planteos de prescripción de la acción sancionatoria efectuados por la actora en los términos del artículo 22 de la L.A. (68).
Por su parte, la CNA.C.A.F. tampoco se ha expedido, al día de la fecha, con relación a la constitucionalidad de la L.A. a la luz de lo dispuesto en el artículo 76, CN. La mayor parte de los casos recientes involucraron medidas cautelares suspensivas contra actos dictados en ejercicio de las facultades delegadas por la L.A.
Por eso, las sentencias no se expiden de modo concluyente con relación a los planteos de inconstitucionalidad formulados a la luz de las exigencias establecidas en la reforma constitucional de 1994.
Como ejemplos de ello cabe mencionar los casos “Sistema Televisivo Comunitario S. A. y otros c/ EN – SCI Resol. 50/10 s/ medida cautelar (autónoma)” (2010) (69), “Cablevisión S. A. c/ EN – Mº Economía – SCI Resol. 50/10 y 36/11 s/ medida cautelar (autónoma)” (2011) (70) y “Shell Compañía Argentina de Petróleo S. A. c/ EN – SCI – Resol. 295/10 s/ medida cautelar (autónoma)” (2010) (71), (72).
La Cámara debió analizar en dichos casos la procedencia de medidas cautelares ordenadas a suspender las resoluciones SCI 50/10 (73) y 36/11(74) –que habían establecido precios máximos y márgenes de utilidad para los servicios de televisión paga invocando para ello especialmente el artículo 2, inciso “c”, de la L.A.– y la resolución 295/10 (75) –que invocando la misma norma fijó precios máximos de comercialización de los combustibles líquidos y estableció normas sobre su comercialización, intermediación, distribución y/o producción(76)–
