Inmunidad de los Estados y sus agentes

Introducción Los Estados permiten generalmente que, en el ámbito de su territorio, otros Estados desarrollen diversos tipos de actos. En este contexto, un Estado extranjero puede llevar a cabo funciones administrativas, jurídicas o notariales por medio de sus representaciones diplomáticas; o realizar actividades tales como adquirir equipos para sus funciones, comprar o alquilar inmuebles, contratar servicios, etc. Según la fuente de datos de la Cancillería de la Nación (1) , existen en la ciudad de Córdoba cinco Consulados Generales, cinco Consulados, dieciocho Consulados Honorarios y una Agencia Consular. Lo que indica que resultaría de interés, por el elevado número de representaciones consulares en esta ciudad (aun haciendo la necesaria distinción entre sus categorías), analizar lo siguiente: si con motivo de alguna de las posibles actividades desarrolladas surgiera una controversia: ¿en qué condiciones puede demandar o ser demandado el Estado extranjero ante los tribunales locales? Ambos Estados son entes que gozan de soberanía plena. Es decir, “el principio de la soberanía territorial y de la independencia protege el interés del Estado territorial de legislar, juzgar y decidir las relaciones que se desarrollan en el ámbito de su competencia; el principio de la soberanía e igualdad del Estado extranjero protege el interés de dicho Estado de que en todo caso, o al menos en determinados supuestos, no deba someterse a los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial” (2) . En definitiva, se puede concluir que la inmunidad de jurisdicción viene a resolver esta oposición de intereses para que en determinados casos el Estado territorial no pueda ejercer su jurisdicción con relación al Estado extranjero; además, la regulación del instituto por medio de leyes internas de los Estados o de convenciones internacionales de carácter regional o universal, permite concretamente determinar cuáles actos del Estado extranjero no se encuentran alcanzados por esta inmunidad. “Se distingue así entre actos del Estado como persona de derecho público ( iure imperii ) y como persona jurídica (iure gestionis)” (3) .

Concepto y fundamento La inmunidad de jurisdicción consiste en el hecho de que “un Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los tribunales de otro Estado” (4) , sea ante organismos judiciales, sea ante administrativos. Es decir, constituye una especie de exención que protege al Estado extranjero de ser sometido a los tribunales de otro Estado. Debemos necesariamente distinguir el concepto “inmunidad de jurisdicción” de lo que es la “inmunidad de ejecución” (aunque su fundamento pueda ser el mismo), que consiste en que “el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas de ejecución, o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas por los órganos del Estado territorial” , es decir que aunque se haya podido ejercer la jurisdicción y con ello se hubiera obtenido una sentencia o una resolución para concretar una medida de ejecución, ello no implica que aquella pueda ser ejecutada por el Estado en el cual el proceso se llevó a cabo. Entonces, si bien se puede condenar al Estado extranjero, no se lo podrá obligar a que cumpla con dicha condena. La aceptación de la jurisdicción no lleva consigo la renuncia o el consentimiento para la posterior ejecución, sino que en dicho momento el Estado extranjero podrá oponerse alegando la inmunidad de ejecución. Encontramos el fundamento de la inmunidad de jurisdicción en dos principios: la máxima “Par in parem non habet imperium” o “Par in parem non habet jurisdictionem” y la no-intervención en los asuntos internos de otros Estados (5) . Podemos resumir entonces los elementos de la regla que estudiamos: la soberanía plena del Estado y su limitación por la idéntica condición de soberano de los demás Estados. Según Diez de Velasco Vallejo, autor que seguimos en este apartado, la base del principio se encuentra en una regla general de Derecho Internacional Público de carácter consuetudinario, más allá de los principios que fundan la competencia interna en lo judicial de tribunales estatales, como serían las distinciones por la naturaleza de la controversia.

Alcance de la regla de inmunidad En primer lugar, es menester resaltar la obligación que todo Estado tiene de observar las leyes del Estado en el que se encuentra desarrollando alguna actividad; también deberá cumplir con sus responsabilidades internacionales. Respecto a lo segundo, el Estado que no cumpliera con sus obligaciones internacionales será responsable y para ello no cuenta con ninguna inmunidad; mas en este caso nos adentramos en un plano en el cual esa obligación se hará cumplir por medio de mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico internacional, con lo cual no entra en el plano de la justicia interna de los Estados. Sin embargo, cuando hablamos del alcance de la regla de la inmunidad de jurisdicción, no hacemos referencia a aquella distinción de ámbitos de responsabilidad sino a los actos realizados por un Estado extranjero en el territorio de otro Estado que pueden dar lugar a la inmunidad de jurisdicción. Existen en la doctrina dos teorías al respecto: 1) La teoría de la inmunidad absoluta establece que un Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a la jurisdicción de los tribunales de un determinado país, aun si tratase de asuntos civiles o mercantiles (6) . Según lo señala Uzal (7) , esta postura se apoya en las ideas de soberanía, independencia, igualdad y dignidad de los Estados; cada Estado es soberano, no justiciable y tiene, como principios de derecho internacional público, la extraterritorialidad y la independencia jurisdiccional de las respectivas soberanías. 2) La teoría de la inmunidad restringida sostiene que se debe reconocer dicha inmunidad a las actuaciones públicas de los Estados y negarlas en los casos en que éstos actúen como podría hacerlo un particular (8) . La razón que avala esta teoría se encuentra principalmente (aunque no exclusiva) en la necesidad de protección de los intereses de los nacionales que llevan a cabo diversas operaciones comerciales o de naturaleza privada en general con Estados u organismos extranjeros. Para esta teoría, dentro de las actividades del Estado pueden distinguirse actos jure imperii , que realiza en ejercicio de su soberanía, es decir, los actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de soberano; pero también existen los actos jure gestionis que realiza como actividades de gestión administrativa, actos de índole comercial. El Estado actúa —como señala Balestra (9) —, como patrón, comerciante, industrial o empresario. Respecto de los primeros puede ser invocada la inmunidad de jurisdicción. Por el contrario, cuando se trate de una acción con fundamento en un acto de la segunda categoría, tendrá que someterse a los tribunales del Estado territorial como cualquier otro particular, pues en esa calidad actúa al contratar. Una verdadera dificultad puede presentarse cuando los tribunales de los distintos Estados no utilizan un mismo criterio para calificar los actos y para encuadrarlos en las categorías antes explicadas, ya que algunos pueden considerar un acto como de iure gestionis atendiendo a su naturaleza, cuando otros pueden tomar como criterio su finalidad, con lo cual los actos que entren en una y en otra lista serán distintos. Esta dificultad de calificación podría ser solucionada por medio de convenciones internacionales que hagan una calificación autárquica de lo que se debe entender por actos jure gestionis, como también señalar directamente en qué procesos la inmunidad no se puede hacer valer. a) Inmunidad de jurisdicción en la legislación argentina En Argentina, la legislación ha evolucionado juntamente con la jurisprudencia y esta última a veces se ha anticipado a los cambios legislativos tomando como modelo las resoluciones de los tribunales de otros países del mundo sobre la materia que nos avoca. Por lo tanto, comenzaremos haciendo una breve reseña de la evolución de la legislación argentina en paralelo con la jurisprudencia sobre inmunidad de jurisdicción. 1) Hasta el año 1958, en nuestro ordenamiento jurídico no existía norma alguna sobre la inmunidad de jurisdicción; pero la doctrina jurisprudencial emanada de la CSJN pronto daría nacimiento a una regulación de la institución estudiada. En el año 1958 se dictó el decreto-ley nacional 1285/58, el cual contenía en su art. 24 inc. 1 en su segunda parte, una regulación sobre esta materia que específicamente decía: “No se dará curso a una demanda contra un Estado extranjero, sin requerir previamente de su representante diplomático, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la conformidad de aquel país para ser sometido a juicio”. Analizando este párrafo del citado artículo, podemos afirmar que su texto admite la tesis absoluta, ya que no distingue entre actos de gestión y de imperio, pudiendo el Estado extranjero en ambos casos oponer la excepción de inmunidad ante una demanda entablada o medida cautelar pedida a los jueces locales. Brevemente, el procedimiento sería el siguiente: si un particular demanda a un Estado extranjero en Argentina, debe hacerlo ante el juez federal competente, quien transmitirá la demanda por intermedio del Poder Ejecutivo y del Ministerio de Relaciones Exteriores al representante diplomático del Estado extranjero demandado, que podrá aceptar o declinar dicha jurisdicción. 2) Luego, en el año 1963, un caso de jurisprudencia dio nacimiento a un agregado en el art. 24 del decreto que acabamos de citar, al cual se llamó “cláusula Gronda” en referencia al llamado “caso Franco Gronda” que le dio origen (en el caso, la Argentina fue llevada ante los Tribunales italianos de Milán sin su consentimiento). Con la sanción del decreto-ley 9015/63, se agregó a continuación del texto del artículo ya trascripto, lo siguiente: “Sin embargo, el Poder Ejecutivo puede declarar con respecto a un país determinado la falta de reciprocidad a los efectos consignados en esta disposición, por decreto debidamente fundado. En este caso el Estado extranjero, respecto del cual se ha hecho tal declaración, queda sometido a la jurisdicción argentina. Si la declaración del Poder Ejecutivo limita la falta de reciprocidad a determinados aspectos, la sumisión del país extranjero a la jurisdicción argentina se limitará también a los mismos aspectos. El Poder Ejecutivo declarará el establecimiento de la reciprocidad, cuando el país extranjero modifique sus normas al efecto”. Con dicha reforma se introduce la tesis de la reciprocidad, como una necesidad de correspondencia en la normativa interna para tener efecto con relación a otros soberanos, entre el Estado local y el extranjero. Según surge del caso “Heinzc J.C. c/ Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte”, CNac. CC Fed., Sala I, 30/4/87, la competencia exclusiva para decretar la falta de reciprocidad de la que habla el artículo es potestad del Poder Ejecutivo nacional en forma privativa y no revisable por el Poder Judicial. 3) Una tercera etapa comienza en 1994 con el caso “Manauta, Juan J. y otros c. Embajada de la Federación Rusa” (10) , el cual constituye un leading case para la materia y que analizaremos, ya que con esta resolución se introduce la tesis restringida y es antecedente directo de la ley que regula actualmente la inmunidad de jurisdicción en nuestro país, aunque sin hacer referencia a la inmunidad de ejecución (11) . En el caso, el Tribunal no se apoya tanto en doctrina sino que, más bien, hace un análisis de la jurisprudencia de otros países combinándola con distinta normativa internacional de aplicación por integración analógica. En el caso, los apelantes no discutían la existencia de la inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros, sino sus alcances según lo prescripto en el art. 24 inc. 1 párrafo 2º, decr.ley 1285/58, el cual no incluye el término “expreso” al referirse a la conformidad que deben prestar los Estados extranjeros para ser sometidos a juicio ante los tribunales del país.

Doctrina del fallo Respecto al tipo de actos sobre los que versa la acción (sobre la cual se decide y cuya resolución se apela), se afirma que éstos no están alcanzados por la inmunidad de jurisdicción ya que ella se limita a “la materia política propia de las delegaciones extranjeras y no a los ilícitos provenientes del fraude provisional” (12) . Distingue los actos “iure imperii” de los actos “iure gestionis” , y sostiene que sólo respecto de los primeros, la jurisprudencia mantuvo el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero, adoptando para la segunda la doctrina restringida. Los tribunales argentinos revelan la influencia de este caso en otras decisiones tomadas, verbigracia “Vallarino, Edelmiro c/Embajada del Japón s/ despido” (13) , “Aguirre de Maldonado Ramona Esperanza c/ Estado de Israel s/ daños y perjuicios” (14) , “Alimento de los Andes SA c/ Banco de la Provincia de Neuquén y otros s/ cumplimiento de contrato” (15) y “García Mario Enrique y otro c/ Embajada de la República Islámica del Pakistán s/ locación de cosa” (16) , según lo citado por Fernández Vila (17) . 4) No pasó mucho tiempo para que este fallo tuviera eco en el Congreso Nacional. Así, el 31/5/95 se sancionaba la ley 24488 sobre Inmunidad Jurisdiccional de los Estados Extranjeros ante los Tribunales Argentinos, la que terminó por sentar la doctrina fijada en el caso Manauta. La inmunidad de jurisdicción es la regla, si bien se enumera en dicha norma una serie de excepciones, entre ellas: • la jurisdicción argentina acordada en tratado internacional; • cuando el objeto de la diferencia fuere comercial, industrial, laboral; • daños y perjuicios derivados de delitos; • cuando se tratare de bienes que se encuentren en el territorio nacional. Con posterioridad al dictado de la ley en cuestión, los Tribunales han formulado varias resoluciones para lograr una armónica aplicación de la legislación vigente. Así, la CSJN, en el caso “Louge, A. Beltrán y otro c/ Gobierno de Su Majestad Británica” (18) , del año 2005, declaró inadmisible el recurso extraordinario interpuesto contra la resolución que había admitido el incidente de nulidad tendiente a impugnar la notificación cursada al Estado extranjero demandado en un pleito sin haberse observado el trámite contemplado en el art. 24 inc. 1, decreto ley 1285/58. En el voto en disidencia de los doctores Fayt y Zaffaroni, por otra parte, se expresa que tratándose de un proceso en el cual ha sido demandado un Estado extranjero, es manifiestamente nula la resolución que dispone el traslado de la demanda en los términos del art. 338, CPCN; postura ésta que encuentra su correlato en el caso “S. A., F. c/ Embajada de Portugal” de junio de 2005 (19) en el que se sostuvo que la circunstancia de que la ley 24488 haya adoptado el principio de inmunidad de jurisdicción restringida no implica que se haya derogado el régimen del art. 24 inc. 1, decreto-ley 1285/58, sino que éste continúa vigente a efectos de regular la eficaz traba de la litis (20) . En el ámbito universal, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó en diciembre de 2004 el proyecto de “Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes” (21) , el cual también adopta como metodología establecer como regla la inmunidad y describir los actos exceptuados. La Convención de Naciones Unidas sobre inmunidad de jurisdicción de los Estados se encuentra abierta a la firma de todos los Estados hasta el 17/1/07 en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, y entrará en vigor en el trigésimo día a partir del depósito del trigésimo instrumento de ratificación, aceptación o aprobación o adhesión en poder del secretario General de las Naciones Unidas.

Si Argentina ratificara esta convención y ésta entrara en vigencia respecto de nuestro país ¿ qué cambios acarrearía? Sin lugar a dudas configuraría un avance aun mayor que el que se logró en el año 1995 con la LN 24488, ya que la Convención tendría jerarquía superior a dicha ley (y a las leyes en general) y completaría los supuestos de excepción que la norma ya contiene, con una descripción más detallada de éstos; además regularía expresamente la inmunidad de ejecución respecto de la cual existe una laguna legislativa en nuestro ordenamiento jurídico, no correspondiendo extender sin más las soluciones sobre inmunidad de jurisdicción a los casos de inmunidad de ejecución, pero siendo necesario, no obstante, resolver tales cuestiones, por lo que sería conveniente su regulación legal &#9632;

*) Abogada. 1) www.cancilleria.gov.ar/portal/index.html consultada el 17/8/07. 2) Diez de Velasco Vallejo, M., Instituciones de Derecho Internacional Público, Edit. Tecnos, Madrid, 2003, p. 287. 3) Balestra, Ricardo R., La inmunidad de jurisdicción y de ejecución de los Estados, publicado en Sup. Act., www.laleyonline.com.ar consultada el 28/11/06. 4) Diez de Velasco Vallejo, M, op. cit. , que se consolidó a lo largo del siglo XIX a través de decisiones de tribunales internos, pero que durante este siglo ha tenido variantes en cuanto a su ámbito de aplicación. En un comienzo se suponía que los Estados actuaban en el terreno político y las actividades económicas se confiaban a los particulares. Por lo tanto, las demandas contra Estados ante los tribunales de otros Estados versaban sobre supuestos en los que el demandado había actuado como soberano. El otro principio sobre el cual se fundó la inmunidad es el de no intervención en los asuntos internos de otros Estados”. “Manauta, Juan J. y otros c/ Embajada de la Federación Rusa”, 22/12/94, LL, 1995-D, 210. 6) Los primeros antecedentes se encuentran en el Reino Unido, en los casos The Parlament Belge, por el Tribunal de Apelación en 1880, y en 1920 en The Porto Alexandre; y en Estados Unidos de América, en el caso “Berizzi Brothers Co. c/ SS. Pesaro”, por el Tribunal Supremo, en 1925 (citado por Diez de Velasco Vallejo, M., op. cit., p. 291). 7) Uzal, María Elsa, “La inmunidad de jurisdicción y ejecución de Estados extranjeros. El rol del Estado argentino como “amicus curiae””, LL 2003-C, 1366. 8) Los primeros antecedentes se hallan en el caso resuelto por la Cour de Cassation francesa el 5/2/46: “Procurateur général près de Cour de Cassation c/ Vestwing et autres, Rec. Sirey”. (Citado por Diez de Velasco Vallejo, M., op. cit., p. 292). 9) Balestra, Ricardo R., op. cit. 10) 22/12/94, LL, 1995-D, 210. 11) “La ley 24.488 sólo regula la inmunidad de jurisdicción sin que exista ningún atisbo en su articulado que permita aplicarla por analogía a la inmunidad de ejecución, que a todas luces no ha sido contemplada en aquella ley”, “Blasson Beatriz Lucrecia G. c/ República Eslovaca”, LL 2000 D539. 12) Considerando 5º, segunda parte. “Manauta, Juan J. y otros c/ Embajada de la Federación Rusa”, 22/12/1994, LL, 1995-D, 210. 13) CNTrab., Sala II, Sent. Int. 42910, del 23/10/97. 14) CNFed. CC, Causa Nº 3122/94, del 19/12/95. 15) CNFed. CC, Causa N° 18084/95, del 19/10/98. 16) CNFed. CC, Causa N° 22500/96, del 3/9/98. 17) Fernández Vila, María Fernanda, “La inmunidad de jurisdicción de los Estados y la evolución de la comunidad internacional”, LL 2000-D, 356. 18) DJ 15/3/06, 681. 19) LL 14/10/05, 7 - DJ 19/10/05, 483. 20) En los hechos, una trabajadora residente en el país demandó a la Embajada de Portugal en la República Argentina reclamando el pago de indemnizaciones por despido y rubros derivados de las leyes 20744 y 24013, afirmando haber realizado tareas de limpieza y generales. La demandada opuso excepción de incompetencia de los tribunales locales y, en subsidio, la incompetencia de los jueces nacionales ordinarios. El juez de primera instancia rechazó los planteos mediante sentencia que fue confirmada por la Cámara de Apelaciones. La demandada interpuso recurso extraordinario, en el que sostuvo la existencia de una irrazonable interpretación de la ley 24488. La Corte Suprema confirma la sentencia. 21) Esta Convención sí regula la inmunidad de ejecución en su cuarta parte, desarrollo que excede el objetivo de este trabajo.

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