¿Es ineficaz la cosa juzgada administrativa laboral?(*)

A propósito del extenso y meduloso artículo del Dr. Jorge Sappia en relación con la cosa juzgada administrativa, nos ha parecido oportuno interrogarnos, una vez más, respecto de las condiciones que hacen de tal instrumento jurídico una herramienta eficaz. Afirmamos, con énfasis, que la cosa juzgada administrativa es un instrumento válido y útil para resolver rápidamente el conflicto laboral. Sin embargo, desde hace ya un tiempo se ha instalado alguna opinión en medios judiciales y administrativos del trabajo que expone una sensación de sentido contrario y que se justifica en que, como la Justicia del trabajo revisa la cosa juzgada administrativa, la administración del trabajo no homologa los acuerdos y los actores sociales optan por concurrir al Poder Judicial. Lo último tendría como consecuencia una sobrecarga de litigios y costos con demora en la resolución de los diferendos. Con el presente pretendemos favorecer el debate y esclarecimiento de algunas cuestiones que probablemente hayan contribuido a crear aquella imagen, que, en nuestra perspectiva, carece hasta el momento de razones objetivas que la sostengan. Una serie de pronunciamientos judiciales, principalmente de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo con sede en Ciudad de Buenos Aires y algunos pocos de la Cámara del Trabajo de Córdoba, decidieron anular diversas resoluciones administrativas que concluían conflictos individuales laborales. Las consecuencias de esos fallos fueron, en general, anular los acuerdos entre un trabajador o grupo de trabajadores y un empleador, tras revisar lo actuado por los contendientes y la administración, y luego el dictado de nueva decisión por el juez laboral interviniente. Se sabe que los conflictos laborales pueden resolverse en nuestra provincia en dos sedes: una, administrativa y, otra, judicial. La Administración Provincial del Trabajo ejerce en todo el territorio cordobés y en las áreas de su competencia el poder de policía laboral que consiste en actuar y realizar el orden jurídico vigente en materia de relaciones laborales con el ejercicio de una actividad administrativa que permita salvaguardar los valores que la sociedad ha establecido como prioritarios, en procura de un clima de paz social y bienestar general. Los valores en juego en los conflictos laborales son: protección al trabajo en todas sus formas, aseguramiento de la protección de las leyes al trabajador, el ejercicio de toda industria lícita y el derecho de propiedad, en lo sustancial. En lo formal, acceso a la justicia, seguridad jurídica y carácter transaccional con tarifas mínimas no negociables de los créditos laborales. Los formales procuran la fluidez y estabilidad en el tráfico económico y la solución pacífica de los conflictos. La administración laboral despliega su función en un marco de legalidad en tareas tales como la inspección del trabajo, promoción de la negociación colectiva, gestión y decisión del conflicto colectivo que tenga sede en el territorio provincial y en el conocimiento, asesoramiento y decisión del conflicto individual. Este último quehacer puede concluir con la homologación de un acuerdo en el que las partes compongan sus derechos e intereses. La homologación es un acto administrativo complejo que finaliza un procedimiento legal de discusión y conocimiento del entredicho laboral ante la administración. Si la materia de disputa es controvertida y se respetan tarifas y créditos no negociables (orden público laboral), la autoridad administrativa debe dictar una resolución fundada que acredite una justa composición del diferendo. Cuando así sucede, los acuerdos adquieren la nota de cosa juzgada entre las partes, esto es, no es posible volver a decidir lo ya decidido. Se pone fin al conflicto. Entonces, debido proceso administrativo, materia disputada, respeto del orden público laboral y justificación del acto administrativo son las condiciones necesarias para que pueda predicarse que la homologación hace cosa juzgada en relación con el acuerdo arribado.

Cabe destacarse que la exigencia de justificación de cómo arribó la autoridad administrativa al conocimiento y decisión de la homologación es importante pues posibilita, por una parte, escrutar las otras condiciones (debido proceso administrativo, materia controvertida, respeto del orden público) y, de otra, facilita que todos los actos de los funcionarios puedan discutirse, ya que su acción, como la de cualquier otra instancia estatal, está respaldada por el uso de la fuerza coactiva del Estado y, por lo tanto, requiere, además de legalidad, legitimidad. Ya que se espera de su comportamiento apego a las reglas de un sistema jurídico determinado y una obediencia reflexiva a las normas con imparcialidad y objetividad. Constitucionalmente, tanto a nivel nacional como provincial, la actividad administrativa se encuentra sujeta al control de la actividad judicial. Se admite, en principio, que la administración pueda decidir conflictos en tanto exista control judicial suficiente. Ahora bien, la última palabra en la decisión de la controversia particular la tiene, siempre, el Poder Judicial. Los jueces laborales, con imparcialidad e independencia en el ejercicio de su tarea, tienen el poder y el deber de dirimir conflictos; esto es, conocer y decidir los hechos y la ley aplicable a un caso judicial laboral concreto. En nuestra provincia, el ejercicio de la función judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial que con moderación y firmeza debe declarar, cuando así se le requiera, el sentido de la ley y la validez de la actuación de los otros Poderes: Ejecutivo y Legislativo. Tal es el diseño del Estado de Derecho. Entonces, la actividad del juez laboral en la revisión de la cosa juzgada administrativa es una tarea propia que le han confiado la Constitución y las leyes y que se despliega en el marco de su competencia, esto es, tiene autoridad para hacerlo. Ahora, de la afirmación de que el Poder Judicial revisa la actuación administrativa en un caso judicial no se sigue que en todos esos mismos pleitos anule lo actuado por la administración. Para que esto último acontezca, la resolución de homologación debe evidenciar que no se han respetado las condiciones que justifican el calificativo de cosa juzgada y esta situación debe ser objeto de planteo y acreditación oportuna en el proceso. Sin embargo, si el Poder Judicial no revisara la cosa juzgada cuando así se lo requiere jurisdiccionalmente (requerimiento que depende con exclusividad de los ciudadanos interesados), estaría soslayando una función que le es propia, impidiendo el acceso a la justicia y limando la seguridad jurídica. Igual merma de este último valor acaecería si siempre que revisara el acto administrativo lo anulara afectando también el derecho de propiedad. En suma, del ejercicio de revisión judicial de la cosa juzgada administrativa laboral no se sigue, sin más, la anulación de lo actuado por la administración laboral; sólo si ésta no cumple con las condiciones de debido proceso administrativo, materia disputada, respeto del orden público laboral y justificación de su resolución se hace posible que caiga el efecto de la cosa juzgada y el conflicto sea nuevamente decidido. Éste es el juego de poderes que diseñó la Constitución y que configura al Estado de Derecho. Tanto en la Justicia nacional como provincial la anulación de la cosa juzgada administrativa se ha producido en casos judiciales aislados en los que se argumentó y probó un déficit. Pero sucede que tuvieron importante repercusión periodística en los medios especializados y ello pudo haber creado la sensación de masividad. Pero es un dato de conocimiento extendido que los conflictos que se dirimen en sede administrativa y luego se trasladan como demandas a la sede judicial son menos, por una parte, y, por otra, de la totalidad de las demandas laborales que cuestionan la actividad administrativa son escasas las que proceden. Que la autoridad administrativa del trabajo no homologue acuerdos no puede atribuirse a que éstos sean susceptibles de revisión judicial; el control judicial de la actividad administrativa es un estado de cosas jurídicas que preexiste a la impresión que intentamos esclarecer. Una posible respuesta que se ensaya como hipótesis indicaría que los acuerdos transaccionales para la homologación no reúnen las condiciones necesarias para tal acto administrativo. Los actores sociales pueden concurrir o no a la sede administrativa laboral para realizar acuerdos, pero ello quizá responda a razones profesionales, de preferencias o prudenciales, pero no a que la cosa juzgada administrativa sea ineficaz, en tanto se respeten las condiciones expuestas para la intervención administrativa.

En Córdoba, tanto en sede administrativa como judicial en materia laboral, se exhibe una consolidada y respetada tradición que es la de procurar en todas las instancias de intervención y por los caminos predispuestos por la ley, una justa conciliación de los derechos e intereses en juego. Quienes las integran –magistrados, jueces, funcionarios y empleados (administrativos y judiciales)–, con el auxilio de los abogados laboralistas, sin distinción de los coyunturales posicionamientos de partes, exhiben una práctica que ha conformado una cultura jurídica que encamina la justa conciliación, fundamentalmente en atención al carácter alimentario de los créditos en litigio. Los argumentos aquí apuntados no pretenden ser los únicos y exclusivos; tampoco aspiran a cancelar el debate, sino sólo a favorecer la discusión y la explicación de lo que aparece más como sensación que como realidad. Creemos que no existen, hasta el momento, razones objetivas que justifiquen la impresión de que la cosa juzgada administrativa laboral se haya tornado ineficaz. La afirmación de que se usa menos la sede administrativa para la conciliación, remite a la pregunta por el uso efectivo de una herramienta legal que refiere a cuestiones de hecho de difícil dilucidación y exige encuestas, estadísticas, entre otros instrumentos para el análisis, que exceden el meollo de nuestra perspectiva que es de orden normativo y conceptual en torno a la eficacia o validez de la cosa juzgada administrativa laboral &#9632;

*) Artículo publicado en el diario Comercioy Justicia, sección Leyes y Comentarios, ed. 6/3/08. **) Vocal de la Cámara del Trabajo de Córdoba. Especialista en Derecho Procesal. Profesor e investigador de la Facultad de Derecho, UCC.

¿Es ineficaz la cosa juzgada administrativa laboral?(*)

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