El rol institucional del Ministerio Público Fiscal

I. Proemio Hace tiempo la sociedad argentina viene hablando del rol institucional del Ministerio Público Fiscal, aspecto que se “entremezcló” ( rectius : se “confundió”) con la actuación de la Procuradora General(1) y que se ha potenciado con motivo de su renuncia, antecedida de fallos de jueces de primera instancia sobre su ubicación como órgano “extrapoder” y su correcta inserción en el esquema constitucional. Por ello, urgen unas breves líneas para clarificar algunos aspectos por el bien de la República que todos dicen defender, pero donde se advierte una notable confusión, al grado tal que aún hoy no se comprende adecuadamente la ubicación institucional del Ministerio Público Fiscal. Así, a partir de la reforma de la Carta Magna de la Nación en 1994, resulta necesario reencauzar el debate para comprender en plenitud el rol del Ministerio Público. En una primera aproximación parece notable destacar que no se quiere reconocer la función que le cabe al Ministerio Público en la clásica tríada de Montesquieu, sin advertir que, tal como enseña Sagüés(2), los fiscales tienen la tutela de la legalidad constitucional y el orden público contra actos ilegítimos de todos los otros poderes. De tal modo, los fiscales se desenvuelven en defensa de intereses que la sociedad considera relevantes, como es el caso de la actuación que le cabe en defensa del estado civil de las personas, en las cuestiones de familia, en el proceso concursal, en la Ley de Defensa del Consumidor y en las causas de incidencia colectiva y, obviamente, la persecución penal en todas sus etapas. En una palabra, el Ministerio Público Fiscal se encuentra legitimado, como titular de la acción pública, para preparar, promover y ejercitar la acción judicial en defensa del interés público, es decir, en aquellos casos donde existen valores fundantes de la convivencia social. En esta inteligencia, para conocer y entender el rol que le corresponde al Ministerio Público, nada mejor que recurrir a los maestros del derecho procesal y, en especial, a aquellos que supieron comprender su función antes de las reformas constitucionales aludidas supra .

II. La función del Ministerio Público II. 1. Un intento de caracterización De la lectura de la doctrina procesalista se advierte, desde siempre, una nítida conceptualización sobre la función judicial que le corresponde al Ministerio Público. En este sentido, Chiovenda(3), Carnelutti(4) y Calamandrei(5) destacan que este órgano “personifica el interés público en el ejercicio de la jurisdicción ante los órganos jurisdiccionales” y actúa “mediante acción”, tanto en el ámbito penal como en determinados procesos civiles. Dicho derechamente, el fiscal es titular de la acción pública y, por ello, goza de plena aptitud para alegar, impugnar y recurrir, sin mengua de ninguno de los derechos que les asisten a las partes procesales. Así, Carnelutti(6) explica que la actuación del Ministerio Público constituye “acción principal” en la cual su poder es idéntico al de la parte, y vela por la observancia de las leyes en todas aquellas causas en donde la sociedad tiene un interés especial, lo que lo califica como “interviniente necesario” en defensa del “interés de la ley”. En este sentido, Calamandrei(7) expresa que todas las atribuciones del Ministerio Público tienden a promover el pronto y regular funcionamiento de los órganos judiciales y su actividad constituye iniciativa, estímulo e impulso de la jurisdicción. De tal manera, cabe afirmar que sin acción no hay jurisdicción. De allí que en el actual sistema acusatorio en materia penal, el rol de los fiscales es esencial en orden a la denuncia y/o investigación de los delitos y posterior ejercicio de la acción, mediante la correspondiente imputación y eventual procesamiento, hasta la elevación a juicio oral, operativizando así la potestad punitiva del Estado. Va de suyo que tanto en la etapa de investigación penal en primera instancia como en el debate en el juicio oral ante el Tribunal Oral, el rol acusatorio del fiscal llega a su máxima expresión, por lo que requiere de la plenitud de sus potestades y total independencia funcional. En otro orden, la relevancia de la función del Ministerio Público se advierte también si se lee el art. 52 de la ley 24240 de Defensa del Consumidor, en cuanto lo legitima para intervenir como parte en las acciones de incidencia colectiva, al grado tal que en caso de desistimiento o abandono de las asociaciones legitimadas, la titularidad de la acción será asumida por el Ministerio Público Fiscal en defensa de los intereses colectivos. En igual sentido, el contralor de toda cuestión donde se encuentren en juego derechos de incidencia colectiva requiere, para su homologación judicial, la intervención ineludible del Ministerio Público Fiscal, tal como lo manda el art. 54 de la citada normativa. Desde esta perspectiva, la participación de los fiscales tiene la finalidad de asegurar determinados principios jurídicos que la sociedad considera fundamentales en orden a la tutela social y de allí que el legislador impone su intervención.

II. 2. La defensa del interés público Desde esta atalaya, Calamandrei(8) explica que las atribuciones del Ministerio Público son múltiples y heterogéneas, y no se las puede resumir en “una simple fórmula”, pues el Fiscal deviene “interviniente necesario”, con el “oficio” de suplir o de controlar en interés de la justicia la iniciativa de las partes privadas y controlar la vigencia de determinados intereses sociales. En consecuencia, el Ministerio Público es el encargado de vigilar por la vigencia del derecho objetivo en todos aquellos casos en que la iniciativa de los interesados no es suficiente garantía de dicha observancia; lo cual acaece, en general, en todas las causas sobre relaciones no disponibles, verbigracia, estado civil de las personas, familia, concursos, relación de consumo, es decir, en aquellos casos en que se contemple un interés público. En una palabra, en todo el ordenamiento jurídico existen intereses de la sociedad o de la colectividad que concurren al reconocimiento de la calidad de parte del Ministerio Público, y esta intervención lo convierte en un órgano de “tutela social”. Este rol ha sido clarificado y profundizado a partir de la reforma constitucional de 1994, a punto tal que el Ministerio Público no depende ni del Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial y su función no puede ser delimitada por los jueces, pese a los recientes fallos que denotan una particular confusión en el análisis de la estructura constitucional de los poderes del Estado. A nivel nacional, basta leer el art. 120 de la Carta Magna para advertir su rol de “órgano extrapoder”, con idéntica jerarquía que la de los otros Poderes del Estado. Dicho derechamente, su articulación constitucional, sea órgano extrapoder, sea que se lo considere integrante del Poder Judicial, conlleva la necesidad de asegurarle total inmunidad frente a los poderes políticos y cualquier otro grupo de influencia.

III. La independencia orgánica constitucional III. 1. La defensa del orden público En esta línea, y tal como enseña la doctrina(9), se abre paso la concepción de Karl Loewestein, quien reformula la clásica de la división de poderes y efectúa un nuevo esquema reconociendo en el Ministerio Público, es decir, en el cuerpo de fiscales y en los defensores, una magistratura autónoma con un rol definido institucionalmente. De tal modo, resulta necesario distinguir la diversidad de funciones y labores y advertir que su dignidad deviene de la misma vocación de servir a la justicia como hombres de derecho que coadyuvan a dar sustento al proceso judicial. En este sentido, vienen a cuento las palabras de Piero Calamandrei cuando enseñaba que “el abogado y el juez son por igual ministros del templo de la Justicia”. En efecto, el conocido maestro, en su clásica obra “Elogio de los jueces por un abogado”(10), expresó que “giudici ed avvocati sono ugualmente organi della giustizia”. De tal manera, hoy resulta absolutamente anacrónico hablar de una relación jerárquica entre el juez, el fiscal y el defensor, tal como algunos entendían en tiempos pasados.

III. 2. La correcta télesis del sistema Así, la nueva visión de la estructura orgánica institucional ha puesto en claro el nuevo rol del Ministerio Público, y la doctrina(11) enseña que éste tiene una importancia fundamental, pues es el abogado de esa sociedad, es el defensor de esa sociedad ante el Poder Judicial, los intereses de ella son los del Ministerio Público Fiscal; no defiende los intereses del Estado ni los de un gobierno en particular, e impulsa la defensa de los intereses generales de la sociedad; “no son mandatarios de mayorías ni minorías electorales, sino representantes de la sociedad en su conjunto, ajenos a los cambios y humores circunstanciales de los partidos que legítimamente disputan el gobierno del Estado”. En el escenario institucional de la república, con el objetivo de propender a la realización del bien común, ha nacido un nuevo actor: el Ministerio Público Fiscal.

IV. La ubicación institucional en el ámbito nacional IV. I. Un órgano “extrapoder” Hemos dicho que el art. 120 de la Constitución Nacional ha consagrado al Ministerio Público como “un órgano extrapoder” dotándolo de autonomía funcional y autarquía financiera, de modo de no quedar sometido a las presiones del Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial. La gravitación institucional del Ministerio Público ameritaba que fuese dicho órgano el gran defensor de la Constitución, especialmente de los principios que garantizan los intereses generales de la sociedad y constituye el impulso externo para movilizar la función jurisdiccional. El texto constitucional le asigna las funciones de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República. Así, la defensa de la legalidad implica “promover” la acción pública, es decir, ejercer su facultad requirente, demandando la actuación de la ley cuya aplicación corresponde al juzgador. Esta actividad de promoción va enderezada a la defensa de la legalidad, esto es, el requerimiento resulta de carácter jurídico exclusivamente, sin connotaciones políticas de ninguna índole. En esta inteligencia, la representación del Ministerio Público es la de la sociedad, como bien lo indica Sagüés(12), y así se concreta en la ley 24946, hoy ampliada y mejorada por la ley 27148 en orden al Ministerio Público Fiscal, y 27149, en materia del Ministerio de la Defensa.

IV. 2 Principales funciones A modo de síntesis podemos decir que las funciones del Ministerio Público son fundamentalmente las siguientes: a) promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad; b) representar y defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera; c) promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales, salvo cuando para intentarla o proseguirla fuere necesario instancia o requerimiento de parte conforme las leyes penales; d) promover la acción civil en los casos previstos por la ley; e) intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias, declaraciones de pobreza; f) en los que se alegue privación de justicia; g) velar por la observancia de la Constitución Nacional y las leyes de la República; h) velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal; i) promover o intervenir en cualesquiera causas o asuntos y requerir todas las medidas conducentes a la protección de la persona y bienes de los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con las leyes respectivas, cuando carecieren de asistencia o representación legal; fuere necesario suplir la inacción de sus asistentes y representantes legales, parientes o personas que los tuvieren a su cargo o hubiere que controlar la gestión de estos últimos; j) defender la jurisdicción y competencia de los tribunales; k) ejercer la defensa de la persona y los derechos de los justiciables toda vez que sea requerida en las causas penales, y en otros fueros cuando aquellos fueren pobres o estuvieren ausentes; l) velar por la defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos e internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes y tengan oportuna asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de dicho objeto, promoviendo las acciones correspondientes cuando se verifique violación; ll) intervenir en todos los procesos judiciales en que se solicite la ciudadanía argentina. De allí que la cláusula constitucional señale que la defensa de los intereses generales de la sociedad (no del Estado) está a cargo del Ministerio Público. Desde luego que no está solo en esa tarea, sino que es acompañado por el Defensor del Pueblo (art. 86).

V. El sustento constitucional de la actuación fiscal V. 1. La supremacía constitucional en orden a la actuación del Ministerio Público De la correcta convergencia de la Constitución Nacional, arts. 120 y 43 y la legislación relativa a la actuación de los Fiscales en el ámbito nacional se sigue que el Ministerio Público tiene acción para deducir, por un lado, todo lo relativo a la persecución penal como, por el otro, la defensa de los intereses ambientales, de consumidores y usuarios y de incidencia colectiva en donde se pone en juego el interés de la sociedad toda. Así, el art. 43 en correlación con el art. 120 de la Constitución Nacional, habilitan al Ministerio Público a ejercer acciones en defensa de “cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general”. De tal modo, el Ministerio Público Fiscal promueve la actuación de la justicia en defensa... de los intereses generales de la sociedad, que –como hemos visto– no son los del Estado, ni de los Poderes del Estado en forma individual, aunque puedan coincidir en algunos casos, pues todo el Estado tiene como finalidad el bien común de la sociedad. Así, lo explicaron los constituyentes(13) en la Convención Constituyente del año 1994, cuando destacaron que la nueva articulación constitucional del Ministerio Público implicaba que su representación le permite defender los intereses generales de la sociedad, como son los derechos de incidencia colectiva previstos en el art. 43, Constitución Nacional, lo que significa legitimación procesal para estar en juicio cuando lo establezcan en forma expresa las leyes o cuando los derechos públicos o los intereses de la sociedad se encuentren desconocidos.

V. 2. El quehacer del cuerpo de fiscales En esta inteligencia, en la Convención Constituyente se señaló entre las funciones más importantes del Ministerio Público Fiscal, “tutelar la ética pública”, “atacar las manifestaciones delictivas que ponen en entredicho la credibilidad del sistema democrático”, los delitos como el lavado de dinero, tráfico de drogas, “procesos de licitación cuestionables”, o la corrupción, la impunidad, cuidar la ética y la moral y restablecer los valores que constituyen nuestra nacionalidad, o que promoverá las causas penales por enriquecimiento ilícito de los funcionarios, “...sólo los fiscales independientes pueden hacer valer la equiparación inmediatamente operativa que realiza el art. 36 de la Constitución Nacional entre la corrupción y la traición a la patria” (14). En definitiva, los integrantes del Ministerio Público deben privilegiar la defensa de la Constitución y los intereses generales de la sociedad, tengan o no norma jurídica que los tipifique, pues puede decirse con toda certeza que son “los abogados de la sociedad”. De tal modo, no cabe ninguna duda de que la nueva ubicación institucional del Ministerio Público Fiscal no sólo lo convierte en un magistratura autónoma de idéntica jerarquía que la de los jueces, sino que le impone un rol específico como titular de la acción pública, tanto en materia penal como civil, es decir, en aquellos aspectos en que están en juego los intereses de la sociedad, y están equivocados quienes piensan que puede modificarse su rol sin respetarse la Carta Constitucional. En una palabra, cabe poner de manifiesto que el Ministerio Público es un órgano de tutela social, pues el interés que lo guía es el que se observe la ley gozando en el ejercicio de su función, de plena independencia funcional. Como se puede advertir, es la tutela del denominado “orden público constitucional” el que exige que no se limite la intervención del Poder Fiscal confinada a la jurisdicción represiva. Su ámbito de actuación es mucho más amplio. Más intenso. En definitiva, la convivencia social requiere un Ministerio Público activo y con un rol institucional definido.

VI. La defensa del orden constitucional VI.1. La estructura institucional En este cauce, la legalidad que sujeta la actuación fiscal está edificada sobre un criterio más amplio que el que puede disponer un precepto adjetivo, ya que el Ministerio Público, como órgano independiente, encuentra en el ordenamiento jurídico integral las normas que determinan su ámbito de actuación. Desde esta perspectiva, la legalidad material debe ser entendida como legalidad constitucional, pues es dentro de las normas y principios constitucionales donde deben buscarse los fundamentos que hacen a la actuación del órgano fiscal, habida cuenta de que esta última involucra el denominado “orden constitucional” que se encuentra bajo custodia del Ministerio Público. En una palabra, no puede reputarse que la intervención fiscal se agota con la concurrencia de una norma adjetiva, pues en caso de orfandad procesal sobre la materia debemos remitirnos al contexto integral configurado por ese “orden constitucional” y asegurar de ese modo la auténtica y eficaz defensa de los ciudadanos en una sociedad globalizada donde el poder de las corporaciones requiere que el Ministerio Público Fiscal ejerza sus facultades en plenitud para tutelar los derechos que proclama nuestra Carta Magna. Esta conducta permitiría demostrar a la ciudadanía que, más allá de la persecución penal, los fiscales civiles asegurarían los derechos que tutelan el ambiente, la competencia, al consumidor y al usuario, es decir, a los derechos de incidencia colectiva en general. VI 2. Un rol constitucional De tal modo, como instrumento de cultura y de articulación de la convivencia social, el ordenamiento jurídico, y en especial el Ministerio Público, tiene un rol otorgado por la Constitución que no puede ser desconocido por interpretaciones preñadas de “formulismos” sin entender, tal como enseñaba Mariano Arbonés(15) que “las “formas procesales” tienen una finalidad en orden a la aplicación de la ley sustantiva, y en este caso concreto, a la defensa de los intereses sociales. Por eso, ante la inexistencia de un precepto formal que imponga la actuación del Ministerio Público, esta última queda determinada por las normas de naturaleza superior que implica el orden jurídico integral, habida cuenta que el principio de legalidad comporta un axioma de derecho que involucra a todo el ordenamiento jurídico.

VIII. Epítome En síntesis, el Ministerio Público tiene una ubicación institucional que lo legitima, con independencia y autonomía, para la defensa de los derechos e intereses de la sociedad, o mejor dicho, en aquellos casos en donde resulta necesario “equilibrar” la convivencia evitando abusos propios de una sociedad globalizada. En este sentido, el Ministerio Público adquiere definitiva independencia y autarquía a partir de 1994, constituyendo una magistratura diferenciada que tiene un rol específico en defensa del interés público, los derechos de las personas, la satisfacción del interés social y la custodia de la normal prestación del servicio de justicia. En esta inteligencia, el Ministerio Público se encuentra legitimado para tutelar los derechos de incidencia colectiva del art. 43 de la Constitución, así como para intervenir en aquellos aspectos de relevancia social como son las cuestiones de familia, del estado civil de las personas, las causas concursales, la defensa del consumidor y el orden público constitucional. Dicho derechamente, el Ministerio Público Fiscal ostenta su propia fisonomía, que lo ubica en la tríada tradicional de los poderes estatales como “órgano de tutela social”u&#9632;

(*) N. de E.- Una síntesis de este artículo se publicó en diario Comercio y Justicia- Secc. Leyes y Comentarios de fecha 1º novbre de 2017. 1) Dra. Alejandra Gils Carbó. 2) Sagüés, Néstor, “Reforma Constitucional: El Poder Judicial”, LL 1987-E, pág. 848, autor que puntualizara que el Ministerio Público constituye una magistratura autónoma no sometida al Poder Ejecutivo ni al Poder Judicial, puesto que debe actuar con independencia de ambos. 3) Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Madrid, 1922, t. I, pp. 537 y 539. 4) Carnelutti, Instituciones del Proceso Civil, Bs. As., 1978, t. I. , pp. 306/307. 5) Calamandrei, Instituciones de Derecho Procesal Civil, 1962, t. II., pág 29. 6) Carnelutti, ob. cit, pp. 306/307. 7) Calamandrei, ob. cit, pág. 29. 8) Calamandrei, ob. cit, pp. 429/433. 9) Loewestein, Karl, Teoría de la Constitución, Ed. Ariel, Barcelona, 1983, p.62. 10) Calamandrei, Piero, Elogio de los jueces por un abogado, Bs.As. Ejea, 1956, p. 186. 11) Ortiz Pellegrini, Miguel A., “El Ministerio Público Fiscal en la Constitución de la Nación”, La Ley, DJ 1997-2, 1067; Armagnague, Juan F., “El Ministerio Público”, LL, DJ, 1998-1, 399. 12) Sagüés, Néstor, “La estructura de poder”, Criterio, 729, año LXVII, 22/12/94. 13) Ortiz Pellegrini, M., ob., cit. 14) Gordillo Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, pág. XII-47, Ed. Macchi, 1995. 15) Arbonés, Mariano - Rodríguez Juárez, Manuel, Teoría y Técnica de Derecho Procesal, Capítulo I. Actuaciones en general. Documentación habilitante. Demanda y contestación, Semanario Jurídico N° 187, 15 de diciembre de 2011.

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