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La intervención del Ministerio Público en los procesos civiles, es decir, fuera del ámbito penal donde su rol acusatorio lo coloca como titular de la acción pública, ha sido debatida por la doctrina y la jurisprudencia desde antaño.
Hoy, a partir de la reforma de la Carta Magna cordobesa de 1987 y de la Nación en 1994, es conveniente recordar aquellas opiniones y reencauzar el debate para comprender en plenitud el rol institucional del Ministerio Público.
Así, algunas opiniones han intentado minimizar dicha actuación, pretendiendo que tiene una función de dictamen, es decir, de mera opinión sobre las cuestiones que la ley le señala, lo cual da lugar al fácil argumento de que su actividad es de muy relativo valor pues los jueces no necesitan que los aconsejen y tienen la obligación de aplicar las normas de orden público.
Esta corriente de pensamiento
no alcanza a entender el rol que le cabe al Ministerio Público en la clásica tríada de Montesquieu, sin advertir que, tal como enseña Sagüés
, los fiscales tienen la tutela de la legalidad constitucional y el orden público contra actos ilegítimos de todos los otros poderes y se desenvuelven, también, en defensa de intereses que la sociedad considera relevantes, como es el caso de la actuación que les cabe en defensa del estado civil de las personas, en las cuestiones de familia, en el proceso concursal, en la Ley de Defensa del Consumidor y en las causas de incidencia colectiva, es decir, preparar, promover y ejercitar la acción judicial en defensa del interés público.
El cuestionamiento aludido impone analizar cuál es el rol que le corresponde al Ministerio Público, y para ello nada mejor que recurrir a los maestros del derecho procesal, aun a aquellos que supieron comprender su rol antes de las reformas constitucionales aludidas supra.
II. 1. Un debate clásico
De la lectura de la doctrina procesalista se advierte desde siempre una nítida conceptualización sobre la función judicial que le corresponde al Ministerio Público.
Así, Chiovenda
, Carnelutti
y Calamandrei
destacan que este órgano “personifica el interés público en el ejercicio de la jurisdicción ante los órganos jurisdiccionales” y actúa “mediante acción”, de manera tal que, así como lo es en el ámbito penal, también en el proceso civil es titular de la acción pública y, por ello, su aptitud para alegar, impugnar y recurrir, sin mengua de ninguno de los derechos que les asisten a las partes procesales.
Carnelutti
explica que la actuación impugnativa del Ministerio Público constituye acción principal en la cual su poder es idéntico al de la parte y vela por la observancia de las leyes en todas aquellas causas en donde la sociedad tiene un interés especial, lo que lo califica como “interviniente necesario” en defensa del “interés de la ley”.
En este sentido, Calamandrei
expresa que todas las atribuciones del Ministerio Público tienden a promover el pronto y regular funcionamiento de los órganos judiciales y su actividad constituye iniciativa, estímulo e impulso de la jurisdicción, de manera tal que no sólo emite opinión, sino que puede ejercitar la acción pública en defensa de pobres, menores e incapaces, vbgr., art. 59, Cód. Civil; en tutela del interés familiar, ley 7676; de las relaciones de consumo, art. 52, ley 24240; en resguardo del interés concursal, art. 276, ley 24522, como así también, cuando estén en juego derechos o intereses de incidencia colectiva, art. 43 de la Carta Constitucional.
De tal modo, la participación de los fiscales tiene la finalidad de asegurar determinados principios jurídicos que la sociedad considera fundamentales en orden a la tutela social y de allí que el legislador impone su intervención.
En una palabra, insiste Calamandrei
que las atribuciones del Ministerio Público son múltiples y heterogéneas y no se las puede resumir en “una simple fórmula”, pero, pese al principio dispositivo que prima en materia civil, se ha introducido al fiscal como “interviniente necesario”, con el “oficio” de suplir o de controlar en interés de la justicia la iniciativa de las partes privadas y controlar la vigencia de determinados intereses sociales.
De esta forma, el Ministerio Público es el encargado de vigilar por la vigencia del derecho objetivo en todos aquellos casos en que la iniciativa de los interesados no es suficiente garantía de dicha observancia; lo cual acaece, en general, en todas las causas sobre relaciones no disponibles, verbigracia, estado civil de las personas, familia, concursos, relación de consumo, es decir, en aquellos casos en que se contemple un interés público.
En una palabra, en todo el ordenamiento jurídico, léanse los arts. 18, 59, 953 y 1047, CC, art. 276, LC, y art. 52, Ley de Defensa del Consumidor, existen intereses de la sociedad o de la colectividad que concurren al reconocimiento de la calidad de parte del Ministerio Público.
Este rol ha sido clarificado y profundizado a partir de la reforma constitucional, en Córdoba en 1987 y en la Nación en 1994, a punto tal que el Ministerio Público no depende ni del Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial.
A nivel nacional, tal como veremos, es meridiano su rol de órgano extra poder, mientras que en algunas provincias, verbigracia Córdoba, si bien es parte del Poder Judicial, dicha pertenencia no debe ni debiera restarle la independencia que le otorga la Carta Magna.
Por el contrario, en ambos casos su integración institucional, sea órgano extra poder, sea que se lo considere integrante del Poder Judicial, debe asegurarle total inmunidad frente a los poderes políticos y cualquier otro tipo de influencia.
Desde la atalaya constitucional se sigue que el Ministerio Público no es un simple consultor, legitimado únicamente a exponer “una platónica opinión” acerca de una cuestión jurídica, sino que es un interviniente necesario para asegurar el debido proceso y los intereses que el Estado considera relevantes para la comunidad toda.
En esta línea, Reimundín
puntualiza que esta función en representación de la sociedad o de la colectividad, le permite promover el proceso civil “en interés de la moral y de la ley”, o más estrictamente, en defensa del orden público constitucional.
En el ejercicio de tales funciones, la intervención del órgano aludido no depende de la actuación de las partes, sino que, como encargado de vigilar la observancia del derecho objetivo, puede plantear las peticiones o pretensiones donde esté de por medio el interés social, lo que normalmente se sustenta en una norma legal pero que, en última instancia, tiene soporte constitucional, art. 120, CN, y art. 172, CP.
En efecto, tal como lo señalara Raúl Calle Guevara
, el Ministerio Público tiene la tutela del orden público, y ni las partes ni el órgano jurisdiccional pueden arrogarse en plenitud la defensa de determinados intereses que el legislador ha considerado prioritarios.
El criterio aludido fue confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, oportunidad en que se reconoció la facultad requirente del Ministerio Público de velar por el orden público, por sobre lo dispuesto por el art. 299, hoy 276 de la ley concursal, que establece que debe conferírsele vista en las cuestiones en que es parte el funcionario concursal, en el caso, el síndico había desistido del recurso y, también, por sobre la disposición procesal del art. 277, CPCCN.
En una palabra, en el precedente citado el síndico concursal había desistido del recurso, por ende, no había precepto sustantivo ni adjetivo que habilitara su actuación; sólo podía fundarse su intervención en el orden público presente en los procesos concursales y así lo requirió el Dr. Calle Guevara, a la sazón fiscal de la Cámara Nacional de Comercio, oportunidad en que la Corte Suprema de Justicia le otorgó la razón.
A partir de dicho precedente, el Tribunal cimero nacional entiende que la sentencia que desconoce la facultad requirente del Ministerio Público, aun cuando no exista precepto específico que lo legitime, siempre que esté presente el orden público es arbitraria y, por ende, descalificable por vía de recurso extraordinario.
Hoy, a la luz de los nuevos textos constitucionales, este criterio se consolida definitivamente, al grado tal que Sagüés ha dicho, sin ambages, que ha nacido “el cuarto poder”.
En nuestra provincia, la doctrina y la jurisprudencia también han polemizado sobre el rol que le cabe al Ministerio Público Fiscal en el ámbito civil, quizá sin advertir todavía el cambio que implica su nuevo rol a nivel nacional y, consecuentemente, en nuestra provincia.
En este sentido, ha cuestionado su intervención Oscar Hugo Vénica(11), quien opina que el Ministerio Público Fiscal es en materia civil “una tercera rueda del carro que sólo sirve para entorpecer su marcha, ya de por sí dificultosa”, en una antigua cita de Podetti que obviamente no refleja la actual inserción institucional de los fiscales y deviene inaplicable en el actual esquema constitucional, tanto vernáculo como nacional.
El autor citado, con fundamento en las opiniones de Alsina y Podetti, recuerda que la jurisdicción reside en los jueces y que resulta curioso que un poder soberano tenga a su vera un tutor que defienda o vigile la aplicación de la ley, aspecto innecesario por ser función propia de los tribunales, obviando la especial tutela que el legislador ha puesto en manos del Ministerio Público.
En consecuencia, Vénica critica la actual legislación, tanto nacional como provincial, cuestionando su intervención en función de un “orden público” sumamente difuso o en cuestiones constitucionales cuando dicha intervención no está expresamente prevista por la ley, manteniendo una posición privatista extrema que no refleja la actual realidad social.
En nuestra opinión, el criterio del reconocido colega no tiene en cuenta las modificaciones constitucionales que se han operado tanto a nivel nacional como provincial, y no quiere reconocer la actual posición institucional del Ministerio Público, como magistratura autónoma no sometida al Poder Ejecutivo ni al Poder Judicial.
Por el contrario, la opinión vertida por Vénica está teñida del viejo criterio “nobiliario” que consideraba al juez como la cúspide de los integrantes del debido proceso legal, sin advertir que la profesión abogadil tiene igual dignidad cualquiera sea el rol que se cumpla.
La cuestión de la correcta correlación entre los distintos miembros del Poder Judicial requiere evitar que la ubicación del cuerpo de fiscales y asesores dentro de aquél ponga en riesgo su independencia, ni haga pensar en subordinación de ninguna naturaleza, evitando situaciones conflictivas.
Por ello, cabe advertir que la vigilancia, superintendencia, esquema presupuestario y contable podrían originar una real y efectiva dependencia del Ministerio Público dentro de la esfera del Poder Judicial, situación no deseable que debe evitarse con lucidez, equilibrio, mesura y una correcta intelección del rol institucional del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Desde luego que esta eventual dependencia podría llevar a la subordinación en el ejercicio mismo de la función, aspecto que hemos descartado por razones institucionales y, de allí, la inconveniencia de “minimizar” el rol de los fiscales.
Desde esta perspectiva, resulta necesario superar la larga y estéril polémica sobre el rol del Ministerio Público en la trilogía de Poderes porque, quiérase o no, el sacarlo de las estructuras de los otros lo convierte en otro poder, el poder de control, para cuya vigencia resultaría necesario –en nuestro concepto– elaborar más compleja y meditadamente su inserción en el esquema constitucional.
Desde esta atalaya, la relevancia de la adecuada comprensión del rol de los fiscales, no sólo en materia penal sino en todo el ordenamiento jurídico, a la luz del principio de supremacía constitucional, ha sido reconocida por la mejor doctrina
.
En esta línea, y tal como enseña Loewestein
, se abre paso una concepción que reformula la clásica división de poderes y efectúa un nuevo esquema, reconociendo en el Ministerio Público, es decir, en el cuerpo de fiscales y en los defensores, una magistratura autónoma con un rol definido institucionalmente.
De tal modo, resulta necesario distinguir la diversidad de funciones y labores y advertir que su dignidad deviene de la misma vocación de servir a la justicia como hombres de derecho que coadyuvan a dar sustento al proceso judicial.
En este sentido, vienen a cuento las palabras de Piero Calamandrei cuando enseñaba que “el abogado y el juez son por igual ministros del templo de la justicia”. En efecto, el conocido maestro, en su clásica obra “Elogio de los jueces por un abogado”
, expresa que
En igual sentido, así lo afirmaban Las Partidas del Alfonso el Sabio. De tal manera, hoy resulta absolutamente anacrónico hablar de una relación jerárquica entre el juez, el fiscal y el defensor, tal como algunos entendían en tiempos pasados.
La nueva visión de la estructura orgánica institucional, tanto a nivel nacional como provincial, han puesto en claro el nuevo rol del Ministerio Público, y la doctrina
enseña que éste tiene una importancia fundamental, pues es el abogado de esa sociedad, es el defensor de esa sociedad ante el Poder Judicial; los intereses de ella son los del Ministerio Público Fiscal, no defiende los intereses del Estado ni los de un gobierno en particular e impulsa la defensa de los intereses generales de la sociedad; «no son mandatarios de mayorías ni minorías electorales, sino representantes de la sociedad en su conjunto, ajenos a los cambios y humores circunstanciales de los partidos que legítimamente disputan el gobierno del Estado”.
En el escenario institucional de la República, con el objetivo de propender a la realización del bien común, ha nacido un nuevo actor: el Ministerio Público Fiscal, o mejor dicho, se le ha reconocido la independencia que le da su propia fisonomía, aspecto que ya se encontraba presente en nuestra provincia.
Hemos dicho que el art. 120 de la Constitución Nacional ha consagrado al Ministerio Público como un órgano extra poder, dotándolo de autonomía funcional y autarquía financiera, de modo de no quedar sometido a las presiones del Poder Ejecutivo.
La gravitación institucional del Ministerio Público meritaba que fuese dicho órgano el gran defensor de la Constitución, especialmente de los principios que garantizan los intereses generales de la sociedad y constituye el impulso externo para movilizar la función jurisdiccional. Así lo entendió el constituyente de 1994 al constitucionalizarlo.
El texto constitucional le asigna las funciones de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
. De allí que la cláusula constitucional señale que la defensa de los intereses generales de la sociedad (no del Estado) está a cargo del Ministerio Público. Desde luego que no está solo en esa tarea, sino que es acompañado por el Defensor del Pueblo (art. 86). En nuestra opinión, también el Ministerio Público tiene acción para deducir –aunque no se encuentre legislado en el art. 43, CN– acciones en defensa de «cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general», como reza la precitada cláusula constitucional. Siempre, claro está, que el Ministerio Público abogue por los intereses generales dentro del marco de la legalidad y del derecho.
En igual sentido, Ortiz Pellegrini
ha dicho que “por imperio del art. 120, CN, el Ministerio Público Fiscal promueve la actuación de la justicia en defensa… de los intereses generales de la sociedad, que –como hemos visto– no son los del Estado, ni de los Poderes del Estado en forma individual, aunque puedan coincidir en algunos casos, pues todo el Estado tiene como finalidad el bien común de la sociedad. Su representación es más amplia; puede defender los intereses generales de la sociedad, como son los derechos de incidencia colectiva previstos en el art. 43, CN, lo que implica legitimación procesal para estar en juicio cuando lo establezcan en forma expresa las leyes o cuando los derechos públicos o los intereses de la sociedad se encuentren desconocidos, lo que llega a una concurrencia de funciones en algunos aspectos con el Defensor del Pueblo (art. 86, CN). A modo de ejemplo, en la Convención Constituyente se mencionó entre las funciones más importantes del Ministerio Público Fiscal «tutelar la ética pública», «atacar las manifestaciones delictivas que ponen en entredicho la credibilidad del sistema democrático», los delitos como el lavado de dinero, tráfico de drogas, «procesos de licitación cuestionables», o la corrupción, la impunidad, cuidar la ética y la moral y restablecer los valores que constituyen nuestra nacionalidad, o que promoverá las causas penales por enriquecimiento ilícito de los funcionarios, «…sólo los fiscales independientes pueden hacer valer la equiparación inmediatamente operativa que realiza el art. 36, CN, entre la corrupción y la traición a la Patria (18). En definitiva, debe privilegiar la defensa de la Constitución y los intereses generales de la sociedad, tengan o no norma jurídica que los tipifique. Son los abogados de la sociedad”.
De tal modo, no cabe ninguna duda de que la nueva ubicación institucional del Ministerio Público Fiscal no sólo lo convierte en una magistratura autónoma de idéntica jerarquía a la de los jueces, sino que le impone un rol específico como titular de la acción pública, tanto en materia penal como civil, es decir, en aquellos aspectos en que están en juego los intereses de la sociedad.
A partir de la reforma de 1987 el Ministerio Público “…está legitimado para intervenir en las causas previstas por la Constitución de la Provincia de Córdoba, art.172, la Ley Orgánica del Ministerio Público N° 7826, arts. 9, incs. 2°, 5°, 6° y art. 16, inc. 3° y 10, debiendo velar por la legalidad de los procedimientos, ser custodio de la jurisdicción y competencia de los Tribunales de la Provincia, del orden público y jurídico en su integridad”.
Tanto la ley de fondo como la ley del Ministerio Público, la ley procesal vigente al momento de la tramitación de la causa y la Constitución, regulan la intervención de este Ministerio y disponen la participación del mismo en todas las causas en que corresponda custodiar el orden público y la defensa del orden jurídico, siendo en tales circunstancias ‘parte necesaria’ en dichos procesos. De esta forma, el Ministerio es ‘parte necesaria’ en dichas causas, y no puede válidamente dictarse sentencia sin la debida intervención en todas las etapas de dichos procesos.
En una palabra, cabe poner de manifiesto que el Ministerio Público es un órgano de tutela social, pues el interés que lo guía es que se observe la ley, gozando en el ejercicio de su función de plena independencia funcional. Ante la existencia de una norma general que impone el cumplimiento de determinados deberes en defensa del Orden Público (art.21, CC, 120, CN), es interés del Ministerio Público su adecuada defensa.
Como se puede advertir, es la tutela del denominado “orden público constitucional” el que exige que no se comprenda la intervención del Poder Fiscal confinada a la jurisdicción represiva. Su ámbito de actuación es mucho más amplio. Más intenso. La convivencia social requiere un Ministerio Público activo y con un rol institucional definido.
De conformidad con los arts. 1, 3 y 9, ley 7826, el Ministerio Público tiene por misión actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas, procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social y custodiar la normal prestación del servicio de justicia.
Esta actuación independiente, sometida a los principios de igualdad e imparcialidad, circunscribe la actuación del órgano y se manifiesta en la necesidad de que la Fiscalía actúe bajo el imperativo de un precepto legal previo que así lo disponga o se encuentre en juego el orden público o, mejor dicho, el orden constitucional.
Más allá de que normalmente su intervención aparece reglada en determinados preceptos legales, hemos dicho que no necesariamente se requiere de una norma adjetiva que habilite su intervención, aspecto que habrá que ponderar, admitamos, “
En efecto, parece poco prudente que se impida al Ministerio Fiscal intervenir en las controversias en las que se encuentren en juego intereses ciertos y directos, jurídicamente relevantes, más allá de que concurra o no una ley que así lo exija.
En esta línea, debemos realizar la distinción entre legalidad formal de la legalidad material, tal como lo hizo la Corte Suprema de Justicia en el precedente citado
En primer lugar, como petición de principios, no cabe duda alguna de que la intervención de la Fiscalía está reservada para los casos en que la ley concretamente así lo disponga; mas, colegir que dicha actuación pende de una norma de naturaleza procesal puede significar un rigorismo formal excesivo que impide apreciar la correcta télesis de los intereses en juego y afectar el orden constitucional.
En ese cauce, la legalidad que sujeta la actuación fiscal está edificada sobre un criterio más amplio del que puede disponer un precepto adjetivo, ya que el Ministerio Público, como órgano independiente –sea extra poder como a nivel nacional o integrando el Poder Judicial como en nuestra provincia–, encuentra en el ordenamiento jurídico integral las normas que determinan su ámbito de actuación.
Desde esta perspectiva, la legalidad material debe ser entendida como legalidad constitucional, pues es dentro de las normas y principios constitucionales donde deben buscarse los fundamentos que hacen a la actuación del órgano fiscal, habida cuenta de que esta última involucra –como vimos en el acápite introductorio– el denominado “orden constitucional” que se encuentra bajo custodia del Ministerio Público.
En definitiva, no puede reputarse que la intervención fiscal se agota con la concurrencia de una norma adjetiva, pues en caso de orfandad procesal sobre la materia debemos remitirnos al contexto integral configurado por ese “orden constitucional”.
Por eso, ante la inexistencia de un precepto formal que imponga la actuación del Ministerio Público, esta última queda determinada por las normas de naturaleza superior que implica el orden jurídico integral, habida cuenta que el principio de legalidad comporta un axioma de derecho que involucra a todo el ordenamiento jurídico.
En esta inteligencia, en la conocida causa “Jiménez”
, el Tribunal Superior de Justicia advirtió que “… no resulta ocioso remarcar que el Ministerio Público no interviene en nombre propio ejerciendo la acción de otro, sino que su participación en el litigio de consumo lo es en virtud del ejercicio de una legitimación que le es propia y que tiene un fin distinto al perseguido por el consumidor o usuario. En otras palabras, la intervención obligada del Ministerio Público no es a los fines que represente al particular damnificado en la relación de consumo, ni que actúe en el nombre de una asociación de consumidores, sino que interviene por un interés actual, colectivo y relevante, en defensa del orden público y de la ley, resguardando la regularidad del proceso en el que se encuentra en juego un derecho de incidencia colectiva y garantizando la fiel observancia de los derechos expresamente consagrados en la propia Constitución Nacional. Nótese que la sanción de la ley 24240, que rige en nuestro país desde el 15 de octubre de 1993, ha significado la consagración de un sistema de normas imperativas que tiende a dar protección y defender al consumidor, partiendo de la presunción de que éste constituye la parte débil de los contratos de consumo. Y en este orden, la intervención del Ministerio Público está prevista a los fines de garantizar un proceso ágil y regular que asegure la realización del valor justicia en una relación jurídica caracterizada básicamente por la desigualdad entre los extremos de la misma”.
Al otorgarse al Ministerio Público rango constitucional como órgano extra poder a nivel nacional, se le quitan atribuciones al Poder Ejecutivo, finalidad de la reforma constitucional de 1994, y se reubica institucionalmente al cuerpo de fiscales y defensores, con independencia y autonomía en defensa de los derechos e intereses de la sociedad.
En igual línea de pensamiento, en nuestra provincia, a partir de la reforma constitucional del año 1987, si bien el Ministerio Público sigue siendo parte del Poder Judicial, adquiere definitiva independencia y autarquía, constituyendo también una magistratura diferenciada que tiene un rol específico en defensa del interés público, los derechos de las personas, la satisfacción del interés social y la custodia de la normal prestación del servicio de justicia.
Por ello, el Ministerio Público posee acción a los fines de proteger los derechos de incidencia colectiva del art. 43 de la Constitución, como así también en las cuestiones de familia, del estado civil de las personas, las causas concursales, la defensa del consumidor y el orden público constitucional, tal como lo hemos explicado
De allí que las inmunidades funcionales y la intangibilidad de remuneraciones son características propias de este órgano que integra el debido proceso legal, art. 18 de la Carta Magna.
En esta inteligencia, el Ministerio Público Fiscal adquiere su propia fisonomía y se agrega a la tríada tradicional de los poderes estatales como “órgano de tutela social” ■
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