El derecho al plazo razonable del proceso administrativo

SUMARIO: 1. Introducción. 2. a) Alcance del art. 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos a la luz de la interpretación de los Órganos del Sistema Regional Americano. 2. b) Sus interpretaciones respecto del derecho al plazo razonable del proceso administrativo. 3. Conclusiones 1. Introducción Desde el emblemático caso “Mattei” (1) , la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoció que el derecho a un juicio rápido tiene rango constitucional debiendo reputárselo incluido en la garantía de la defensa en juicio y debido proceso. Luego, y en lo que a su alcance concierne, subrayó que las formas sustanciales de la garantía de la defensa en juicio deben ser observadas en toda clase de juicios, sin que corresponda diferenciar causas criminales, juicios especiales o procedimientos seguidos ante tribunales administrativos (2) . Recientes pronunciamientos del Tribunal cimero reeditan el análisis de la mentada garantía cuando afirma que “…la duración del proceso por más de dos décadas ha violado ostensiblemente las garantías del plazo razonable y del derecho de defensa…” (3) . Resulta interesante la interpretación que el Máximo Tribunal realiza respecto de la violación de las garantías de defensa en juicio y plazo razonable por procesos excesivamente alongados, con expresa mención de precedentes de la Corte Europea de Derechos Humanos en los que se consideró violado el art. 6.1 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, norma similar al art. 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En su reseña, la Corte Suprema de Justicia de la Nación alude a los antecedentes en que el Tribunal Europeo estableciera el concepto de “plazo razonable” –primeramente para los procesos penales (asuntos “Neumeister” y “Ringeisen) y posteriormente para los procedimientos ante las jurisdicciones administrativas (caso Köning)–, dando cuenta que ello debe apreciarse según las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta fundamentalmente “…la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente y la forma en que el asunto haya sido llevado por las autoridades administrativas y judiciales…” (CEDH, Affaire Köning, sentencia del 23 de abril de 1977, serie A, núm. 27, pág. 34; el mismo Tribunal Europeo ha reiterado el criterio en los precedentes “Guzzardi”, “Buchholz”, “Foti y otros”, “Corigliano”…” (4) . De las referidas sentencias locales se destaca, a los fines de este análisis, lo sostenido por el ministro Dr. Lorenzetti, quien afirma: “Que no es dudoso, pues, que nuestra Constitución Nacional –como derivación del derecho al debido proceso– garantice también, de modo innominado, el derecho a que las personas vean definidos sus derechos con arreglo a un proceso, sin indebidas dilaciones, lo cual, ciertamente, es predicable respecto de cualquier tipo de proceso , no solo el penal, aunque este último caso pudiera representar notoriamente el supuesto más sensible” (5) (sin destacar en el original). A nuestro criterio, la garantía del debido proceso legal se exhibe como uno de los derechos esenciales del ciudadano que resulta comprensivo tanto del derecho a ser oído y defenderse cuanto del derecho a obtener una decisión oportuna y fundada. Sendos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional –por imperio de lo dispuesto en el artículo 75, inc. 22 de la Constitución Nacional– regulan sobre el tópico. En tal sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consigna en su artículo 24 que “...Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”. El art. 8°, inc. 1° de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente, imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier causa penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

2. a) Alcance del art. 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos a la luz de la interpretación de los órganos del Sistema Regional Americano En lo atinente al alcance de esta garantía, la máxima instancia judicial de la región, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha remarcado la plena aplicabilidad de la garantía del debido proceso en los procedimientos administrativos vinculados a derechos sociales. Así, en el caso “Aguirre Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Perú” (6) refirió que “…el ejercicio de la defensa constituye un derecho y una garantía para impedir la arbitrariedad de los órganos del poder público, y comprende aspectos sustantivos y adjetivos… Las garantías del debido proceso propias de los procesos judiciales se han expandido al ámbito de cualquier proceso o procedimiento que afecte los derechos de una persona; al ejercer potestades discrecionales el Estado debe actuar conforme a la legalidad, siguiendo los criterios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, y siempre se debe respetar el debido proceso”. De manera semejante en “Baena Ricardo y Otros vs. Panamá” (7) , sostuvo que “En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la Administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la Administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la Administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”. De modo conteste consignó en el caso “Ivcher Bronstein vs. Perú” (8) que es pertinente considerar la aplicación del artículo 8 de la Convención Americana en el contexto del proceso administrativo, destacando que “Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. La Corte ha establecido que, a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo”. Afirma el tribunal regional que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. En el caso “Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay” (9) , la Corte Interamericana debió analizar el desarrollo de una serie de procedimientos administrativos tendientes al reconocimiento de derechos de la comunidad, declarando la vulneración del art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Sostuvo en la ocasión que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. El criterio expuesto se refuerza en el caso “Claude Reyes y Otros vs. Chile” (10) al señalarse que “El art. 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos”. De modo semejante al desarrollo que tuviera el tema en la jurisprudencia de la Corte Interamericana, otro órgano del Sistema Regional, se ha ocupado de señalar la necesidad de garantizar el debido proceso legal en todo procedimiento en el que se diriman derechos y obligaciones, con expresa mención al procedimiento administrativo. Así, la Comisión Interamericana –con anterioridad a la propia Corte en el citado caso “Baena”– fijó posición en la materia alegando que el debido proceso no puede entenderse circunscrito a las actuaciones judiciales, debiendo ser garantizado en todo trámite o actuación del Estado que pueda afectar los derechos e intereses de los particulares.

2. b) Sus interpretaciones respecto del derecho al plazo razonable del proceso administrativo Desarrollada la indiscutida línea conforme la cual ha de observarse en todo procedimiento administrativo la garantía de debido proceso, habremos de delinear, conforme el propósito del presente estudio, la relevancia que se le asigna al tiempo en el proceso administrativo como elemento para ponderar su razonable duración en relación con la mentada garantía. Dada la responsabilidad internacional asumida por el Estado Argentino, necesario resulta que todos sus órganos observen la vigencia plena de los derechos fundamentales (art. 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Al respecto, tanto la Comisión como la Corte Interamericana han desarrollado de manera expresa acerca de la temática. En este cauce se observa que en su demanda en el caso “Comunidad indígena Yakye Axa contra la República de Paraguay” (11) la Comisión alegó que el Estado paraguayo no había garantizado el derecho de propiedad ancestral de la nombrada comunidad indígena y sus miembros, ya que la demora del trámite de reivindicación territorial sin que se hubiera resuelto satisfactoriamente significó la imposibilidad de la comunidad y sus miembros de acceder a la propiedad y posesión de su territorio implicando mantenerla en un estado de vulnerabilidad alimentaria, médica y sanitaria, que amenazaba en forma continua la supervivencia de los miembros de la Comunidad y la integridad de ésta. En ocasión de resolver el tema, la Corte Interamericana fue enfática al remarcar la violación al principio del plazo razonable que tuvo lugar en el caso, y, en consecuencia, al derecho a las garantías judiciales, interpretado en un sentido amplio. Allí se refirió que la complejidad del procedimiento era mínima y que el Estado no justificó la mencionada demora; en consecuencia, el Tribunal la consideró desproporcionada estimando que una demora prolongada, como la que se ha dado, constituye en principio, por sí misma, una violación de las garantías judiciales. La falta de razonabilidad, sin embargo, puede ser desvirtuada por el Estado si éste expone y prueba que la demora tiene directa relación con la complejidad del caso o con la conducta de las partes en él. Sin embargo, el Tribunal advirtió que las demoras en el proceso administrativo que se examinan en la referida sentencia no se han producido por la complejidad del caso sino por las actuaciones sistemáticamente demoradas de las autoridades estatales (12) . Conforme se advierte, la Corte IDH fija en el caso un estándar estableciendo que una demora prolongada en un procedimiento administrativo configura, en principio, una vulneración del artículo 8 de la CADH, y que para desvirtuar tal conclusión, el Estado debe demostrar debidamente que la lentitud del proceso tuvo origen en la complejidad del caso o en la conducta de las partes en el mismo. En el ya citado caso de la “Comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay” la CIDH y la Corte IDH también analizaron la vulneración al principio del plazo razonable. La Comisión destacó en este sentido que han transcurrido más de 13 años desde que se iniciaron los trámites requeridos sin que se haya tutelado efectivamente el derecho de la nombrada Comunidad a la propiedad de su territorio ancestral. A la luz de los artículos 25 y 8.1 de la Convención y de las disposiciones del Convenio N° 169, el Estado paraguayo tiene la obligación de proveer a la Comunidad Indígena de un recurso efectivo y eficiente para solucionar su reclamación territorial, el deber de garantizar que la Comunidad sea oída con las debidas garantías y el deber de determinar un plazo razonable para garantizar los derechos y obligaciones sometidos a su jurisdicción. La Comisión observa que el Estado paraguayo no ha garantizado un recurso efectivo y eficaz para responder a las reclamaciones de territorio ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa, impidiéndosele por tanto ser oída en un proceso con las debidas garantías, por lo que la Comisión considera que el Estado de Paraguay violó los artículos 25 y 8 de la Convención en perjuicio de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa y sus miembros (13) . Al momento de resolver, la Corte se expidió de acuerdo con lo manifestado por la Comisión en su demanda. Sostuvo que teniendo en cuenta el plazo transcurrido, que la complejidad del procedimiento era mínima y que el Estado no había justificado la mencionada demora, se consideró desproporcionada y como una violación del derecho a ser oído dentro de un plazo razonable, conforme al artículo 8.1 de la Convención Americana (14) . Finalmente, la Comisión señaló al emitir su informe del caso “Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz vs. México” (15) la necesidad de fijar estándares en materia de procedimientos administrativos, acudiendo al desarrollo que en la materia ha proporcionado la jurisprudencia del sistema europeo de derechos humanos, por tribunales constitucionales y por la doctrina especializada. Merece destacarse que el análisis del plazo que aquí realiza la Comisión lo es desde una arista distinta a la analizada en el presente trabajo, ya que allí se refirió a la virtualidad del principio del plazo razonable, aunque no para marcar la existencia de una demora injustificada sino para dar cuenta de la irrazonable brevedad del procedimiento administrativo al que fueron sometidos los tres sacerdotes, siendo evidente que éstos no tuvieron la oportunidad para preparar su defensa, formular sus alegatos y promover las pruebas pertinentes, teniendo en cuenta lo irrazonablemente breve del plazo en que se ejecutó la decisión gubernamental y la distancia que los separaba del lugar de su residencia permanente, donde se encontraban los testigos o documentos que podrían haber ofrecido en su descargo. En virtud del análisis que antecede, la CIDH consideró que las autoridades no cumplieron en tal procedimiento los requisitos exigidos por el texto expreso de la legislación mexicana, por la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de dicho país y por la Convención Americana, para hacer efectivo el derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 de la Constitución mexicana, compatible con el artículo 8 de la Convención Americana y con otros instrumentos internacionales de derechos humanos. Igualmente se expone desde la doctrina que “El derecho a la duración razonable incide sobre todas las especies de procesos jurisdiccionales, incluso sobre el proceso administrativo, como deja claro el propio apartado LXXVIII (en alusión a la Constitución de la República Federal de Brasil, art. 5.o, “a todos, en el ámbito judicial y administrativo es asegurada la razonable duración del proceso y los medios que garanticen la celeridad de su tramitación”) (16) .

3. Conclusiones Dado que el derecho a una decisión eficaz y oportuna integra la garantía del debido proceso y ésta es aplicable en toda su extensión al proceso administrativo, forzoso resulta concluir del análisis realizado que el tiempo de duración razonable debe observarse por mandato convencional en toda actuación en que alguna autoridad pública intervenga dictando resoluciones que puedan afectar derechos. La tutela administrativa efectiva despliega sus efectos en momentos diversos, siendo la obtención de una solución en un plazo razonable lo que la abastece de modo íntegro. La excesiva duración de los procesos contraría el compromiso preambular de afianzar la justicia, encontrándose todos los órganos del Estado obligados a respetar el principio de razonabilidad como constitutivo del Estado de Derecho; el modo y el tiempo en que un proceso se desarrolla satisface o cohíbe aquel derecho, siendo inherente al derecho de defensa y debido proceso, que su duración sea razonable, variable según la índole de la pretensión, pero siempre circunstancialmente rápido. Doctrinariamente se afirma que “Las demoras, las dilaciones, las suspensiones, etc., que conspiran sin razón suficiente contra la celeridad procesal, son inconstitucionales” (17) . Es deber republicano que la Justicia se realice en un plazo razonable; ello forma parte del respeto a los Derechos Fundamentales. Consecuentemente, todos los órganos del Estado, y en especial el Poder Judicial en ejercicio del Control de Convencionalidad, deben recurrir a los principios y valores que fluyen de la Ley Suprema y de los documentos internacionales, priorizando su vigencia con el alcance que establecen los órganos llamados a interpretarlos: ello es parte del compromiso estatal asumido y la forma de avanzar en Derechos Humanos &#9632;

*) Secretaria Juzg. Fed. Río Cuarto y Maestrando en "Especialización y Maestría en Magistratura y Gestión Judicial" (2008-2009), Univ. Mendoza. 1) Fallos 272:188. 2) Peirano Basso, Juan, del 11/4/06, DJ 2006–II, pág. 1035. 3) M., J.O. c/EN M° de Justicia y DD.HH s/Daños y Perjuicios, P., O.R. c/EN M° de Justicia y DD HH s/daños y Perjuicios y R., M c/EN–M° de Justicia y DD.HH. s/Daños y perjuicios” del 8/11/2011. 4) Vide primera sentencia citada en nota anterior 5) Apartado 10 del referido voto. 6) Sentencia del 31 de enero de 2001. 7) Sentencia del 2 de febrero de 2001. 8) Sentencia de fecha 6 de febrero de 2001. 9) Sentencia del 29 de marzo de 2006. 10) Sentencia del 19 de septiembre de 2006. 11) Corte Interamericana, sentencia del 17 de junio de 2005. 12) Sentencia del 17 de junio de 2005. 13) Demanda de la Comisión ante la Corte. 14) Sentencia del 29 de marzo del 2006. 15) Informe 49/99. 16) Merinoni, Luiz Guilherme, en Derecho fundamental a la duración razonable del proceso, traducido del portugués por Eduardo Ferrer Mac–Gregor –Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM www.jurídicas.Unam.mx 17) Bidart Campos, Germán, La duración razonable del proceso, LL 154–85.

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