Agroquímicos y poder de policía ambiental: reglas, principios y paradigmas contradictorios (Nota a fallo)

Sumario: I. Introducción. II. Planteamiento. III. Omisión de cuestiones formales preliminares. 1) Admisibilidad de la acción de amparo. 2) Presunción de legitimidad de la Ordenanza. IV. Pautas hermenéuticas para resolver los conflictos de fuentes. V. La problemática de la normativa federal de incidencia ambiental. VI. Presupuestos mínimos de protección ambiental: las normas complementarias maximizadoras. VII. Las competencias locales: criterios de validez formal. VIII. Las normas y directrices nacionales e internacionales. IX. Antecedentes en el derecho comparado. X. La situación y alcance del ejercicio de los poderes locales. XI. Principios y paradigmas en conflicto. I. Introducción El caso “Chañar Bonito” evidencia la problemática de aquellas transformaciones jurídicas que se presentan como producto genuino de los cambios sociales y tecnológicos, reclamando la necesidad de un “diálogo de fuentes” y un esfuerzo de compatibilización entre valores competitivos (1) , frente a la pluralidad de derechos fundamentales que se superponen en aparente o real antinomia. No escapa al jurista la envergadura y trascendencia que presenta el problema planteado en esta acción de amparo, el que por sus implicancias toca diferentes aristas del desarrollo económico agroexportador de nuestro país, así como los efectos significativos del avance de la frontera agrícola y de las técnicas de la agricultura industrial hacia centros poblados constituidos en verdaderos “pueblos fumigados”. Se plantea un verdadero dilema judicial, porque confluyen derechos constitucionales en conflicto: la interdicción del libre ejercicio del derecho de propiedad versus la protección de la salud y el ambiente de la comunidad de Mendiolaza. Para este dilema, como ocurre en todos los casos difíciles, no hay una única respuesta correcta, pues dos valores importantes entran en conflicto entre sí y cualquier decisión que se tome será percibida como no satisfactoria. En el caso, la decisión judicial del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba (TSJC) transita dificultosamente el escarpado camino del juicio de ponderación de intereses opuestos, un escenario de principios y valores en tensión donde la razonabilidad de las opciones para la solución del problema trae aparejada la parcialización de los argumentos hacia la prevalencia del paradigma de los bienes y derechos individuales patrimoniales, por sobre el paradigma de los bienes colectivos inmateriales y no patrimoniales, propios de la esfera social. II. Planteamiento En el marco de una acción de amparo, los actores postulan la inconstitucionalidad de la Ordenanza 390/04 dictada por la Municipalidad de Mendiolaza, que declara a la citada localidad como “pueblo libre de agroquímicos” y proclama “estimular la producción agropecuaria de tipo orgánica y ecológicamente sustentable” (art. 1º). En segundo término, prohíbe dentro del ejido municipal “la utilización de cualquier tipo de producto químico o biológico de uso agropecuario, ya sea que estén destinados a la fumigación como a la fertilización agrícola” (art. 2º), impone sanciones de multa en caso de incumplimientos (art. 4º) y faculta al personal de seguridad ciudadana municipal a realizar inspecciones. La cuestión motivo de juzgamiento que definió la controversia en lo sustancial – y sobre cuyos aspectos el Tribunal centralizó el análisis– fue la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 390/04 dictada por la Municipalidad de Mendiolaza mediante la cual se prohíbe la utilización de agroquímicos en el ejido municipal. III. La omisión de cuestiones formales preliminares 1. Admisibilidad de la acción de amparo En el extenso fallo, el Tribunal desarrolla y describe minuciosamente la normativa que –según su criterio– resultaría aplicable para fundar la invalidez formal y material de esa norma municipal, pero sólo en los dos últimos párrafos y previo arribar a la conclusión, da cuenta de que “(..) el amparo no se constituía en la vía procesal para ventilar las cuestiones que motivaron el presente, ello así atento la existencia de otras con idoneidad suficiente y las características fáctico-jurídicas del caso puestas de manifiesto en las consideraciones vertidas precedentemente”. Si bien el TSJC ha sostenido reiteradamente que las ordenanzas municipales dictadas por los Concejos Deliberantes que hayan transitado el proceso de formación propio del espectro legislativo no configuran actos administrativos sino legislativos de carácter comunal que conllevan el carácter de ley formal y sólo admiten ser cuestionadas a partir de la acción de inconstitucionalidad (2) , omitió el análisis de los presupuestos formales y sustanciales para la procedencia de la vía sumaria del amparo, la prueba de circunstancias de excepción que, en el caso particular, hicieran que la demora propia de las vías ordinarias causara un gravamen excepcional tal que justifique prescindir de las etapas procesales habituales, así como la ponderación de la existencia de otras vías idóneas para resolver la cuestión suscitada, tales como la acción de inconstitucionalidad prevista en el art. 165 inc. 1° de la Constitución de la Provincia. 2. Presunción de legitimidad de la Ordenanza La sentencia desconoce toda presunción de legitimidad de la Ordenanza N° 390/04 –en cuanto consagra una limitación espacial para la aplicación de agroquímicos en el ámbito municipal– al invertir indirectamente la carga probatoria (3) . Si la complejidad fáctica de la cuestión exigía de alguna labor probatoria, la carga de llevarla adelante no debió trasladarse al municipio demandado, al que se le reprocha no acreditar la “razonabilidad” de las medidas adoptadas en ejercicio de facultades legales y reglamentarias que le son propias en virtud de un mandato constitucional (4) . Al respecto es de señalar que el TSJC se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de que el juicio o crítica que merezca una ordenanza en orden a su oportunidad o conveniencia “comporta una materia reservada al poder del cual emana y no al Poder Judicial, pues de lo contrario la voluntad de éste sustituiría al órgano deliberante en funciones que le han sido expresamente acordadas por la Constitución, a través de distintos preceptos que han procurado salvaguardar celosamente la división de las respectivas funciones” (5) . IV. Pautas hermenéuticas para resolver los conflictos de fuentes El análisis acerca de la validez formal de la Ordenanza fue discernido bajo “la luz del principio de supremacía”, como único criterio del juicio de aplicación para resolver el problema de antinomia de fuentes que se presentaba. Sin embargo, el ejercicio de subsunción normativa efectuado bajo un discutible criterio de jerarquía de fuentes, requería reemplazar la solución jerárquica por una integración armónica ante un contexto fáctico y normativo complejo. A los efectos de fundar un criterio de validez formal, el Tribunal parte del bloque de constitucionalidad, deslindando las competencias en la matriz constitucional nacional y provincial, pues considera que “la regulación de los compuestos químicos de aplicación agropecuaria se encuentra insoslayablemente vinculada a dos grandes ejes: por un lado el tema de la salud pública (por su indisolubilidad con la fitosanidad) y por otro, la tutela del medio ambiente”, para luego analizar la manera en que ellas se han ido proyectando en las manifestaciones legislativas y reglamentarias en los distintos niveles de gobierno, sin perder de vista la prerrogativa conferida al gobierno federal por el art. 41 de la Constitución Nacional (6) . De las normas constitucionales se deduce como premisa que “la materia sanitaria y con ella la temática ambiental de neto contenido público está expresamente conferida al municipio, esto es, al gobierno local, en lo que configura una de sus manifestaciones típicas”, ya que “la salubridad integra una de las típicas materias que atañen al poder de policía y por tanto, en el modelo federal argentino –conforme a la caracterización efectuada precedentemente– compone la competencia propia de las Provincias y los Municipios”. Sin embargo, cuando el Tribunal procede al análisis de las normas nacionales y provinciales infraconstitucionales, sostiene que la autoridad de aplicación federal (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria –Senasa–) es el “único” competente para establecer el régimen general de aplicación a los productos agroquímicos, concentrando a nivel nacional su control y fiscalización, a punto tal, que la “única facultad” que se le confiere a la autoridad de aplicación provincial es requerir al mentado ente la exclusión de un agroquímico de la lista de autorizados. Contradice ese criterio restrictivo la constatación en la legislación de provincias como Jujuy (arts. 9º y 10 de la ley 4975) y Neuquén (art. 5° de la ley 1859), al igual que otras provincias argentinas, de la reserva formulada a favor de la autoridad local para prohibir, restringir, limitar o suspender en su ámbito de incumbencia la introducción, fabricación, fraccionamiento, distribución, transporte, comercialización y aplicación de cualquier plaguicida o agroquímico autorizado por las autoridades nacionales competentes, cuando a juicio de dicha autoridad provincial, sus efectos sobre la producción, comercialización, salud o ambiente lo hagan necesario. Luego de identificar las normas constitucionales fundantes de las competencias locales (nunca delegadas en forma expresa a la Nación), el Tribunal deriva la solución al problema de antinomias presentado en un marco de pluralismo de fuentes, mediante una extensa trascripción enunciativa de normas nacionales y provinciales que lo llevan a concluir en la antijuridicidad lisa y llana de la Ordenanza 390/04, por cuanto, si bien la materia regulada en ésta atañe a las potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía municipal en materia de salubridad, “dicho ejercicio debe subordinarse al régimen jurídico vigente en el Estado Federal”. Lo cuestionable del fallo es que el TSJ otorga una exorbitante función delimitativa a la normativa federal sobre producción, comercialización, fiscalización y uso de productos agroquímicos, erigiéndola en una frontera fuera de la cual se torna ilegítimo el poder de policía de las provincias y municipios. Es aquí donde emerge la primera contradicción: si como principio de reconocimiento constitucional se había sostenido que “la regulación de los compuestos químicos de aplicación agropecuaria se encuentra insoslayablemente vinculada a dos grandes ejes: por un lado el tema de la salud pública (por su indisolubilidad con la fitosanidad) y por otro, la tutela del medio ambiente”, con base de reconocimiento en los arts. 41 y 42 de la CN, y además “la materia sanitaria y con ella la temática ambiental de neto contenido público está expresamente conferida al municipio”, ¿de dónde deriva el Tribunal que el régimen federal de productos agroquímicos, gestado en base al art. 75 inc. 13, CN, por el que se establece la competencia del Congreso Nacional para legislar en materia de comercio exterior e interprovincial, es susceptible de atribuir jurisdicción exclusiva y excluyente al Estado Nacional en materia ambiental y de salud pública? La segunda contradicción, consecuencia inevitable de la errónea interpretación anterior, se produce cuando le confiere a la legislación nacional sobre compuestos químicos de uso agropecuario vinculada a tolerancias y límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos agropecuarios y a las facultades consiguientes de fiscalización federal, una operatividad fundante que no se deriva de una razonable interpretación constitucional del orden público ambiental y las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental. Según el Tribunal, “toda” la legislación aplicable está conteste en reconocer al Senasa como el “único” organismo con facultades de registro, control y autorización de los productos químicos y biológicos de uso agropecuario, “en consonancia con las prescripciones de los arts. 41 y 42, CN”. Es así que bajo esta errónea derivación de fuentes constitucionales, la jurisdicción ambiental federal –ejercida con base en la cláusula de comercio y transporte interjurisdiccional– sería exclusiva del Estado Nacional y excluyente de toda otra competencia provincial o municipal y, en consecuencia, los umbrales mínimos de protección ambiental ya no serían “pisos” o “umbrales mínimos” sino “techos” a través de los cuales el Gobierno federal puede centralizar su jurisdicción en materia ambiental. IV. La problemática de la normativa federal de incidencia ambiental La temática de la sanidad vegetal y animal y, con ella, la de agroquímicos, ha sido motivo de constante preocupación en la legislación argentina por hallarse vinculada estrechamente con la calidad de sus exportaciones de productos primarios y su prestigio en el exterior. Desde principios de siglo, la Nación tomó a su cargo el dictado de normas legales uniformes usando de la facultad constitucional de reglar el comercio interprovincial e internacional, atribución necesariamente unida al poder de policía de dicho comercio. Se fundó dicha extensión en las facultades políticas e institucionales del Congreso, ejercidas ante la necesidad de establecer un régimen uniforme en un aspecto de tanta trascendencia para la economía general del país y para la salud pública (7) . Por ello, los fertilizantes y plaguicidas de uso agrícola se encuentran regulados desde la perspectiva de su comercialización, pues existen programas permanentes de fiscalización del comercio y de su uso en virtud del cumplimiento de obligaciones y estándares de calidad y sanidad internacionales. Es conforme a ello que el Senasa debe concurrir, en asistencia de las autoridades locales, para hacer cumplir la reglamentación en todo el territorio del país. “Pero la concurrencia de la autoridad sanitaria nacional no avanza sobre las facultades de sus similares locales, ya que éstas tienen para sí todas aquellas que la misma ley enuncia” (8) . Sin embargo, cuando el Tribunal procedió al análisis de las normas nacionales y provinciales infraconstitucionales sostuvo que las leyes federales N° 18073, 18796 y 20418 “son las encargadas de establecer el régimen general de aplicación a los productos agroquímicos, el que básicamente delega en la autoridad de aplicación la tarea de completar el marco técnico, registral y práctico de concreción del mismo”. Esa autoridad de aplicación federal (Senasa), por medio de la resolución N° 500/03 “entrevió la necesidad de que ese Sistema de Fiscalización fuera federal, coordinando su ejecución con los Gobiernos Provinciales”, concluyendo del tenor literal de un único artículo de la ley provincial Nº 9164 destinado a receptar la concurrencia de la autoridad sanitaria nacional que “este solo enunciado permite inferir con claridad meridiana el expreso reconocimiento al ente nacional como el único competente para la inscripción y fiscalización de los agroquímicos”, “organismo que de conformidad a lo apuntado en los parágrafos anteriores ha concentrado a nivel nacional el control y fiscalización de este tipo de insumos”, a punto tal, que “la única facultad que se le confiere a la autoridad de aplicación de la Provincia es requerir al mentado ente la exclusión de un agroquímico de la lista de autorizados”. En este punto, la sentencia da cuenta de variadas contradicciones de argumentación normativa, ya que, por una parte, otorga a la resolución Nº 500/2003 (Sistema Federal de Fiscalización de Agroquímicos y Biológicos) y al organismo sanitario nacional la aptitud constitucional para definir y atribuir la jurisdicción legislativa federal en la materia, y por otra omite considerar que la propia norma ratifica las competencias provinciales y municipales en materia ambiental y de salubridad en la fase de uso y aplicación (actividades vedadas por la Ordenanza cuestionada): “Este sistema abarca desde el establecimiento productor o planta elaboradora hasta el expendio del producto al usuario responsable o aplicador”. Los fundamentos del fallo tampoco dan cuenta de que la resolución Nº 500/2003 fue modificada, precisamente por haber excedido el ámbito de las facultades federales. En efecto, la norma modificatoria reconoce en sus fundamentos que “las autoridades competentes provinciales y municipales aplican en sus respectivas jurisdicciones reglamentos propios que norman el control de las condiciones de almacenamiento, uso y correcta disposición final de residuos remanentes y envases de agroquímicos y biológicos, así como la fiscalización de equipos de aplicación y de aplicadores de tales productos”. Por ello, “con el fin de optimizar la asignación de recursos, es preciso evitar la superposición de acciones, procediendo coordinada y concurrentemente a través de actividades implementadas por las autoridades de aplicación de las normas que regulan la elaboración, comercialización y uso de agroquímicos y biológicos en las distintas jurisdicciones y en el marco de sus respectivas competencias” (9) . El reconocimiento por parte del Tribunal de que la materia regulada por la Ordenanza 390/04 era inherente a las potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía municipal, y la posterior conclusión de su antijuridicidad, con base en una necesaria subordinación al régimen jurídico vigente en el Estado federal, más allá de situar la discusión en el ámbito propio de la competencia federal –y por ende fuera de la competencia judicial provincial– replantea las dificultades de aquellos casos de regulación federal con implicancia ambiental con base en las atribuciones de regular el comercio y el transporte interjurisdiccional. Resulta claro que la Nación no puede atribuirse jurisdicción exclusiva en materia ambiental basándose en la cláusula de comercio, ya que en virtud del art. 41, CN, tiene vedado el ejercicio de otra forma de jurisdicción que no sea la legislativa y en forma limitada al dictado de presupuestos mínimos. Este criterio restrictivo ha sido señalado, teniendo en cuenta que los aspectos ambientales deberán estar siempre en estrecha y directa relación con la necesidad de regular el comercio o el transporte y no servir de pretexto para desvirtuar o “sortear” las atribuciones locales, con el pretexto de constituir presupuestos mínimos (10) . En los supuestos de ejercicio de poderes y facultades concurrentes no resulta aplicable el criterio de supremacía como único criterio dirimente, por cuanto conforme a nuestro régimen de Estado federal, los mismos están sujetos con prevalencia al principio de coordinación, y en materia ambiental lo que existe es una gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes propios. La posibilidad de que la Nación detente una jurisdicción exclusiva en materia ambiental por la vía de su vinculación al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas (11) : si la respuesta es positiva, se estaría ante la posibilidad cierta de que ocurra un vaciamiento de las potestades reservadas a las autoridades locales. Por el contrario, si la respuesta es negativa, la Nación no podrá recurrir a la cláusula de comercio para atribuirse jurisdicción en aspectos ambientales vinculados con el comercio y el transporte interprovincial, entendiendo que las cuestiones ambientales poseen una base competencial propia que excluye la jurisdicción nacional exclusiva. Lo anterior se ratifica aun en el caso de la denominada “cláusula de progreso” (75, inc. 19, CN), donde podrían generarse conflictos de competencias con algún grado de incidencia ambiental. La competencia federal para que el Congreso legisle en materia ambiental vinculada a materias de fondo no significa en ningún caso que el Estado federal pueda centralizar su jurisdicción en materia ambiental. A ello se refiere la reserva realizada por los arts. 41, 75 inc. 12 y 75 inc. 30, CN, al establecer que las normas serán dictadas por la Nación sin alterar las jurisdicciones locales. VI. Presupuestos mínimos de protección ambiental: las normas complementarias maximizadoras En la equívoca redacción de la sentencia, las normas que contengan presupuestos mínimos de protección ambiental son “la base o plataforma jurídica en virtud de la cual los Estados Provinciales y los Municipios orientarán la defensa del ambiente, a la cual podrán adicionarle sus condimentos propios”, de allí que el dictado de normas complementarias o mejor, en los términos del fallo, los “condimentos propios” que dictó la Municipalidad de Mendiolaza, aparecen “como una medida excesiva a la hora de proteger el ambiente y la salud de los habitantes de dicha localidad”. Aun en la débil tesitura que se entendiera que corresponde al poder federal regular y aplicar todos los aspectos de protección ambiental vinculados con el comercio y el transporte interjurisdiccional, con una operatividad exclusiva y excluyente sobre compuestos químicos de uso agropecuario, dicha facultad no podría jamás ser derivada, como sostiene el Tribunal, de las prescripciones del art. 41, CN, entre otras, por las siguientes razones: a) El art. 41, CN, no ha venido a alterar el poder de policía local, antes bien lo ratifica (12) . Las provincias y los municipios en los límites de las Constituciones provinciales se han reservado todos los poderes no delegados y la delegación efectuada a través del 3º párrafo del art. 41, CN, fue acotada al dictado de presupuestos mínimos de protección ambiental (umbrales mínimos), sin que los mismos puedan alterar las jurisdicciones locales (13) . Los estados locales tienen responsabilidad absolutamente fundamental en el manejo de los asuntos ambientales y, en tal sentido, deben ejercer el poder de policía que les compete” (14) . b) Las normas que contienen presupuestos mínimos de protección ambiental son leyes dictadas por el Congreso de la Nación, no ostentando esa jerarquía la profusa maraña de resoluciones y disposiciones administrativas que actualmente regulan los agroquímicos. c) En cuanto al contenido de protección ambiental, toda interpretación que se haga debe tener carácter restrictivo, lo que implica que su objetivo debe mantener una relación directa y concreta con la finalidad de protección ambiental sin desvirtuar las competencias reservadas a las provincias, vaciando de contenido a los arts. 122, 123 y 124, CN(15). d) Las jurisdicciones locales tienen facultades normativas para complementar las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental y para dictar los reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes nacionales de presupuestos mínimos y las respectivas normas complementarias. Con ese alcance lo entendió la Corte Suprema de Justicia de la Nación, reconociendo en las autoridades locales (provincias y municipios) la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades en ejercicio de poderes propios afectan el bienestar perseguido (16) . e) En esta asignación de verdaderas responsabilidades ambientales, el orden nacional puede instituir pautas básicas que no podrán ser desatendidas conforme el principio de congruencia, reservando para los Estados locales, sucesivos desarrollos que aprehendan sus propias realidades y perfeccionen la protección enfáticamente consagrada (17) . En consecuencia, nada obsta a la concurrencia de facultades, manteniéndose en sus propias esferas jurisdiccionales y permitiendo su coexistencia legislativa (18) . f) Las normas complementarias a las que alude el 3º párrafo del art. 41, CN, son, entonces, las leyes, decretos, resoluciones, disposiciones y ordenanzas de naturaleza local que se dictan para asegurar la operatividad de los presupuestos mínimos. Son también aquellas normas que establecen requisitos adicionales u obligaciones más estrictas que las previstas en la ley de presupuestos mínimos. g) Las provincias y municipios, conforme al régimen constitucional provincial, ejercen lo que en doctrina se ha denominado la “complementariedad maximizadora”, es decir, dictar normas adicionales a las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, necesarias para complementarlas, bajo el modo y con el alcance de esta singular concurrencia de competencias, incrementando o ampliando las exigencias ambientales, como explicaba Bidart Campos (19) . h) Esa complementación normativa maximizadora ha sido enfáticamente ratificada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al sostener que con arreglo al art. 41, CN, “complementar supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada” (20) . i) En materia ambiental lo que existe es una gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes propios. La Ley General del Ambiente 25675 esparcirá sus principios sobre un sistema cuádruple: a) primero sobre las normas provinciales generales del ambiente; b) luego sobre las normas sectoriales o específicas provinciales; c) posteriormente en las normas ambientales generales de nivel municipal y finalmente, d) en las normas sectoriales municipales (21) . No se discute la potestad jurídica de los municipios de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general (22) , en la medida que el complemento legislativo provincial y municipal, según el principio de congruencia (23) , sea “adecuado” a los principios y normas que establece la Ley General del Ambiente. Con ello, lo que se quiere decir es que las normas que pertenezcan a los órdenes provinciales y municipales se deberán amoldar a las de presupuestos mínimos nacionales, pero desarrollándolas o maximizándolas en la protección. Esto implica la plena operatividad del principio de complementariedad y optimización en la protección ambiental (24) . VII. Las competencias locales: criterios de validez formal La Constitución provincial de Córdoba, además de reconocer la existencia del municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegurar el régimen municipal basado en su autonomía e independencia de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones (25) , reconoció para su ámbito territorial como funciones y atribuciones que le son “inherentes” , la protección de la salud y del medio ambiente (26) , no sólo para la población municipal actual, sino también las generaciones futuras. No obstante reconocer esas potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía municipal y concluir que dicho ejercicio debe subordinarse al régimen federal, cuando el Tribunal analiza la Ley Provincial N° 9164 sobre productos químicos y biológicos de uso agropecuario, “con absoluta conciencia de los riesgos que importa el manejo de agroquímicos y en pos de dar garantías a la aplicación de éstos”, sostiene que esta ley diseña todo un “sistema” de mecanismos tuitivos idóneos tendientes a proteger la salud humana, los recursos naturales y los terceros de los daños que pudieran ocasionarse por el uso de éstos, ofreciendo “las máximas garantías posibles de seguridad y protección a la salud poblacional y al medio ambiente en toda la provincia de Córdoba”, “bajo la responsabilidad de idóneos en la materia” (27) . Más allá de esa controvertible interpretación del ejercicio del poder de policía provincial, delegado bajo una suerte de “privatización” en manos de operadores particulares, el fallo continúa ratificando las competencias provinciales y municipales en la remisión del art. 35, ley N° 9164 (28) , omitiendo expedirse acerca de la inconstitucionalidad de los arts. 9 y 58 de esta ley. A diferencia de la Ley Provincial de Tránsito Nº 8560 (t.o. ley Nº 9169) donde se dejó a salvo en el art. 1º la posibilidad de que municipios y comunas adhieran o no a dicha legislación y que mantengan su propia legislación en sus respectivas jurisdicciones (29) , la ley N° 9164 obliga a la adhesión municipal y establece las distintas áreas y distancias de protección de los radios urbanos de municipios y comunas, a través de una distinción según riesgos e impacto toxicológico de los productos químicos de uso agropecuario y según su forma de aplicación (aérea o terrestre). Como se verá más adelante, muchos municipios locales han dictado sus propias normas al respecto, que no coinciden con los criterios de esta legislación provincial y que profundizan el ejercicio del poder de policía y la protección del ambiente. Y dicha legislación es constitucional, pues ha sido sancionada en ejercicio de las competencias reconocidas por los arts. 123 y 41, CN, 186 y 194, CPcial. y 30 y 197, Ley Orgánica Municipal (30) . Por otra parte, desde la vigencia de la Ley Orgánica de Regionalización N° 9206, que creó las Comunidades Regionales de gobiernos locales, el radio municipal se definió por la negativa, ya que se asignó jurisdicción y competencia a los organismos regionales en todos los territorios, con la sola excepción de los denominados radios urbanos, excluyendo –en contradicción del art. 185, de la Constitución de Córdoba– de la jurisdicción municipal el ejido urbano, es decir, la zona comprendida entre el radio urbano municipal y el límite del ejido municipal con la jurisdicción de otro municipio. Si bien la ley Nº 9206 fue modificada por la 9354, retrotrayendo las definiciones sobre los radios municipales a lo dispuesto por la Ley Orgánica Municipal Nº 8102 y lo normado por la Constitución provincial, el fallo omite mencionar la delegación expresa del poder de policía ambiental provincial efectuada a las Comunidades Regionales, todo lo cual plantearía una situación paradojal: si, como sostiene el Tribunal, los municipios carecen de facultad para regular y fiscalizar el uso y aplicación de agroquímicos en los límites jurisdiccionales de tales entes, y el “sistema” de la ley provincial 9164 de agroquímicos reposa en la responsabilidad de “idóneos en la materia” y en el poder de policía ambiental delegado a las comunidades regionales, cabe preguntarse acerca de las consecuencias de la decisión: ¿tendrá el Senasa, como autoridad federal, capacidad institucional para regular, controlar y fiscalizar el uso y aplicación de agroquímicos en todos los rincones de nuestro vasto país? VIII. Las normas y directrices nacionales e internacionales Si bien las normativas nacionales e internacionales sobre sustancias y productos químicos fitosanitarios de uso agrícola surgieron primeramente para solucionar conflictos relacionados con la inocuidad de los alimentos desde la perspectiva de su comercialización, las medidas sanitarias evolucionaron comprendiendo los procedimientos y las condiciones de autorización de los productos fitosanitarios, teniendo en cuenta los principios generales de protección de la salud humana y del medio ambiente, mediante la adopción y observancia de medidas sanitarias y fitosanitarias que redujeran al mínimo sus efectos negativos en el comercio internacional. A nivel multilateral, además del Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO (1981), por el que se promueven las prácticas que minimizan los riesgos sanitarios y ambientales ligados a los plaguicidas, existen instrumentos que regulan el comercio y uso de los plaguicidas extremadamente tóxicos como es el caso del Convenio de Rotterdam (31) , que confiere las herramientas y la información para identificar los productos químicos fitosanitarios prohibidos o rigurosamente restringidos. El Convenio prevé un procedimiento o

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